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摘要：土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。本文分析了我国征地制度的形成及其相关理论涵义，并对现阶段征地制度中的一些矛盾做了相应思考。个人观点，仅供参考，如有不妥，欢迎指正”。
关键词：土地资源;农民利益;集体土地;征用制度
本文从经济学、管理学角度去分析现阶段我国征地行为过程中出现的矛盾，以期能够对征地制度的改革提出一些有益思路。
1土地征收的相关理论涵义
1.1土地的不完全公共属性
根据萨谬尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样一种物品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。纯粹的公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，土地不完全具备上述三个特点。但是土地在经济、社会发展中起着重要的作用，在土地利用的整体过程中又体现出公共物品的属性，将土地单纯作为私人产品会造成
追求私人利益最大化对公共利益的损害，所以土地是一种介于私人产品和公共产品之间的“混合产品”。
1.2土地征收行为的完全公共属性
美国著名学者雷利·巴洛维在《土地资源经济学——不动产经济学》（1978）中认为政府运用征地权应遵循以下原则：①联邦和州政府能够把这种权力授给其他政府单位，授给公共和私人公司;②这个权力一直用于公共目的;③对所有获取的财产必须给予合理的补偿。我国《土地管理法》同样规定土地征收的前提是公共利益的需要，在我国土地征收过程中，基于公共利益的前提和土地的不完全公共产品性质，决定土地的征收必须有政府的参与，征地行为应该符合土地收益最大化原则，即要符合意大利经济学家帕累托（ViIXredoPareto）的原则，即如果社会资源配置已经达到一种状态，即任何重新调整都不可能使其他人境况变坏的情况下，而使任何一人的境况更好，这时资源配置的状况就是最佳、最有效率。政府在进行土地征收管理的过程中也应该追求这一目标。
土地的征收必须贯彻可持续发展的原则，为了符合社会的整体利益，土地的征收行为在各代政府之间应保持一定的连续性、稳定性，避免征地行为的短期急剧扩张。
2我国现阶段征地制度中的一些矛盾及思考
2.1 法律上的矛盾
1）我国现行的《土地管理法》将土地征用的条件限定为依法和为了公共利益，但是在土地征用实践中，进行征用有下列三种情形：①国家进行公共设施及公益事业建设;②国有企事业单位建设过程中需要使用集体土地;③其他需要办理出让手续的土地。我国现行法律规定，集体土地不可直接进入市场，须先征为国有。所以②、③两种情形是日常土地管理工作中发生最多的征用形式，这两种带有明显经营性的征地行为得以频繁发生。这种极大侵害少部分人利益来满足大部分人一般需要的做法与帕累托原则是相悖的。
思考：严格界定“公共利益”的概念，细化“公共利益”项目的条目，如日本《土地征收法》规定，“为了兴办各种公共事业，如道路、公园、堤防、港湾建设”。世界各国在对待私有财产与社会公共利益发生冲突时，都会有社会公共利益优先原则，但前提是不可滥用。对于上文中②、③两种情形在征地中不应与①等同起来，在这两种征地行为中政府应当起到监督管理作用，而不是现行的征地方代理人的作用，应当由征地方在遵循市场规律条件下平等地与土地所有权主体进行交易行为。
2）《农村土地承包法》规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，承包期为30年，可见农民的土地承包权是一种明确受国家法律保护的收益权，农民从原耕作土地获得的这个收益权是长期稳定的。我国现行的集体土地所有权人通常是村集体组织，将承包经营权看做村集体与农民之间的租赁关系，在现行的征地过程中由征地单位一次性对集体付清补偿费用的做法实际上是隐化和侵害了农民的承包经营权，因为政府的征地行为同时作用于集体土地所有权和农民承包经营权两个财产权，在现阶段我国行政体制下村一级干部的监督游离于政府序列之外，而农民受信息的不对称和自身的弱势地位不可能对征地过程进行有效监督，农民的补偿常常会受到集体组织的“二次侵害”。
思考：显化土地承包经营权，根据土地的区位条件等因素建立相应的评估机制和补偿方案，将对于承包经营权的补偿单独进行核算，并在法律中明确农民在征地过程中的参与监督程序。
2.2经济利益上的矛盾
现行征地补偿采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准，这种计算方法存在着产值难以确定，实际变化幅度大，不能体现土地区位条件差异等弊端。最重要的是这种补偿计算法基本上是一种对过去和现在条件下的土地收益计算，未来预期收益体现不足。在日常征地工作中由于存在征地前和出让后的巨大收益差，使得农民利益大量流失，某种程度上造成农村发展滞后和社会不稳定因素，政府公共设施建设行为也难以顺利实现。据测算，在征用耕地并出让的整个过程中，农民利益集团得到了土地收益的32%，县级政府利益集团得到52%，县级队七利益集团得到15%。根据有关专家估计，改革开放以来，农村因土地被征用所蒙受的损失超过了2万亿，这一数字比建国后前30年工农产品剪刀差金额总和的2倍还多。而在低价征用和高价出让所带来的土地增值收益分配中，农民只得到5%-10%，村级集体得到25%-30%，而60%-70%为各级政府所得。
思考：一些国家和地区如美国、加拿大、英国、法国和中国香港等，在制定征地补偿标准时是站在被征地者利益得角度上进行考虑，这个思路体现在我国征地补偿制度改革上，就应该彻底废止“产值倍数法”这种带有计划色彩简单粗暴的征地补偿方式，建立以市场价格为基础的征地评估补偿办案，必须将被征土地的预期收益返还集体组织和农民。在当前没有建立合理的评估补偿机制之前，可以借签一些地区在城市土地储备中出现的“发生价格返还法”，即对集体土地的补偿除了以现有的“产值倍数法”进行补偿计算外，另外以合同约定将征地出让后土地增值收益部分以一定比例返还村集体，在目前情况下，这种既考虑国家基础设施投入产生的增值收益又顾及集体土地所有者权益的做法可以被广泛接受。 2.3征地过程中各权益主体之间的矛盾
我国现行的集体土地所有者是村集体，使用者是承包经营户，管理者为中央政府，而实际的实施者为中央政府委托的地方政府。中央政府以全国经济社会长远发展利益为出发点，会采用严格措施限制征地，尤其是对耕地征收、征用;地方政府往往考虑地方建设发展和任期“政绩”的需要导致短期征地行为大量扩张，如地方大量高科技园区和大学城的兴建，同时地方政府官员常常会出现利用现行法律漏洞和中央政府信息不对称、监督成本高等缺陷为自身寻租（rent seeking，指利用政府立法、执法或经济政策制定与实施的权力而获取某一部门、特定集团或个人私利的行为）行为创造条件;村集体由于其委托代理机构——村委会出于本任集团短期经济利益的需要和相对维护农民权益的不坚决性，对土地被征的态度是默认甚至喜大于忧的;农民则切实考虑自身今后生存的条件从而排斥征地行为，因为土地是农民的底线。从这四个主要利益主体的追求目标我们可以看出，通常情况下在土地征用过程中，他们所采取的态度和相互问产生的冲突。农民、集体和两级政府在土地征收中的利益差序格局十分突出。因此，分析其成因并进行制度改革对实现土地征收的公平与正义无疑至为重要。
思考：我国现行法律对集体土地所有权的地位界定不足，在市场经济机制下它应该是与国有土地所有权平等的产权。如果上文中的利益分配测算有一定的代表性的话，为什么集体土地的所有者没有得到征地收益的最大部分？与国有土地不同，政府对于集体土地，只能在依据法律授权和公共利益的需求，在充分尊重所有者权利的前提下行使管理职能，除了公共利益需要以外，其余管理行为只应是一种政策性管理。必须在各级政府管理部门中树立这种观念，停止政府对集体土地的经营行为，如果说亚当.斯密（Adam Smith）提出的政府“守夜人”的角色不可取的话，那么政府在征地过程中又当裁判员又当运动员的行为则是危险的。在这次的《宪法修正案》中将土地征收补偿与私有财产征收补偿分别作出规定，将集体所有权与私有财产同等看待，这是对于集体所有权地位的明确提升。
3总结
从我国征地制度发展的历史过程和一系列产生问题的进行分析，发现我国征地制度的根本矛盾在于征地制度建立于建国初计划经济体制下国家无偿分配给村集体土地，需要时亦无条件向村集体收回的这么一种思路，但是既然已经在法律上赋予村集体的是土地所有权，那么这种思路与现行市场经济体制下村集体所拥有的完整土地所有权的内涵相矛盾并构成对农民利益的极大侵害，由此引发一系列农村问题。《宪法修正案》的推出说明了我国的征地制度改革正在向实现集体土地所有权主体地位，构建公平、合理、科学的土地制度迈进。
关键词：土地资源;农民利益;集体土地;征用制度
本文从经济学、管理学角度去分析现阶段我国征地行为过程中出现的矛盾，以期能够对征地制度的改革提出一些有益思路。
1土地征收的相关理论涵义
1.1土地的不完全公共属性
根据萨谬尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样一种物品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。纯粹的公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，土地不完全具备上述三个特点。但是土地在经济、社会发展中起着重要的作用，在土地利用的整体过程中又体现出公共物品的属性，将土地单纯作为私人产品会造成
追求私人利益最大化对公共利益的损害，所以土地是一种介于私人产品和公共产品之间的“混合产品”。
1.2土地征收行为的完全公共属性
美国著名学者雷利·巴洛维在《土地资源经济学——不动产经济学》（1978）中认为政府运用征地权应遵循以下原则：①联邦和州政府能够把这种权力授给其他政府单位，授给公共和私人公司;②这个权力一直用于公共目的;③对所有获取的财产必须给予合理的补偿。我国《土地管理法》同样规定土地征收的前提是公共利益的需要，在我国土地征收过程中，基于公共利益的前提和土地的不完全公共产品性质，决定土地的征收必须有政府的参与，征地行为应该符合土地收益最大化原则，即要符合意大利经济学家帕累托（ViIXredoPareto）的原则，即如果社会资源配置已经达到一种状态，即任何重新调整都不可能使其他人境况变坏的情况下，而使任何一人的境况更好，这时资源配置的状况就是最佳、最有效率。政府在进行土地征收管理的过程中也应该追求这一目标。
土地的征收必须贯彻可持续发展的原则，为了符合社会的整体利益，土地的征收行为在各代政府之间应保持一定的连续性、稳定性，避免征地行为的短期急剧扩张。
2我国现阶段征地制度中的一些矛盾及思考
2.1 法律上的矛盾
1）我国现行的《土地管理法》将土地征用的条件限定为依法和为了公共利益，但是在土地征用实践中，进行征用有下列三种情形：①国家进行公共设施及公益事业建设;②国有企事业单位建设过程中需要使用集体土地;③其他需要办理出让手续的土地。我国现行法律规定，集体土地不可直接进入市场，须先征为国有。所以②、③两种情形是日常土地管理工作中发生最多的征用形式，这两种带有明显经营性的征地行为得以频繁发生。这种极大侵害少部分人利益来满足大部分人一般需要的做法与帕累托原则是相悖的。
思考：严格界定“公共利益”的概念，细化“公共利益”项目的条目，如日本《土地征收法》规定，“为了兴办各种公共事业，如道路、公园、堤防、港湾建设”。世界各国在对待私有财产与社会公共利益发生冲突时，都会有社会公共利益优先原则，但前提是不可滥用。对于上文中②、③两种情形在征地中不应与①等同起来，在这两种征地行为中政府应当起到监督管理作用，而不是现行的征地方代理人的作用，应当由征地方在遵循市场规律条件下平等地与土地所有权主体进行交易行为。
2）《农村土地承包法》规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，承包期为30年，可见农民的土地承包权是一种明确受国家法律保护的收益权，农民从原耕作土地获得的这个收益权是长期稳定的。我国现行的集体土地所有权人通常是村集体组织，将承包经营权看做村集体与农民之间的租赁关系，在现行的征地过程中由征地单位一次性对集体付清补偿费用的做法实际上是隐化和侵害了农民的承包经营权，因为政府的征地行为同时作用于集体土地所有权和农民承包经营权两个财产权，在现阶段我国行政体制下村一级干部的监督游离于政府序列之外，而农民受信息的不对称和自身的弱势地位不可能对征地过程进行有效监督，农民的补偿常常会受到集体组织的“二次侵害”。
思考：显化土地承包经营权，根据土地的区位条件等因素建立相应的评估机制和补偿方案，将对于承包经营权的补偿单独进行核算，并在法律中明确农民在征地过程中的参与监督程序。
2.2经济利益上的矛盾
现行征地补偿采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准，这种计算方法存在着产值难以确定，实际变化幅度大，不能体现土地区位条件差异等弊端。最重要的是这种补偿计算法基本上是一种对过去和现在条件下的土地收益计算，未来预期收益体现不足。在日常征地工作中由于存在征地前和出让后的巨大收益差，使得农民利益大量流失，某种程度上造成农村发展滞后和社会不稳定因素，政府公共设施建设行为也难以顺利实现。据测算，在征用耕地并出让的整个过程中，农民利益集团得到了土地收益的32%，县级政府利益集团得到52%，县级队七利益集团得到15%。根据有关专家估计，改革开放以来，农村因土地被征用所蒙受的损失超过了2万亿，这一数字比建国后前30年工农产品剪刀差金额总和的2倍还多。而在低价征用和高价出让所带来的土地增值收益分配中，农民只得到5%-10%，村级集体得到25%-30%，而60%-70%为各级政府所得。
思考：一些国家和地区如美国、加拿大、英国、法国和中国香港等，在制定征地补偿标准时是站在被征地者利益得角度上进行考虑，这个思路体现在我国征地补偿制度改革上，就应该彻底废止“产值倍数法”这种带有计划色彩简单粗暴的征地补偿方式，建立以市场价格为基础的征地评估补偿办案，必须将被征土地的预期收益返还集体组织和农民。在当前没有建立合理的评估补偿机制之前，可以借签一些地区在城市土地储备中出现的“发生价格返还法”，即对集体土地的补偿除了以现有的“产值倍数法”进行补偿计算外，另外以合同约定将征地出让后土地增值收益部分以一定比例返还村集体，在目前情况下，这种既考虑国家基础设施投入产生的增值收益又顾及集体土地所有者权益的做法可以被广泛接受。 2.3征地过程中各权益主体之间的矛盾
我国现行的集体土地所有者是村集体，使用者是承包经营户，管理者为中央政府，而实际的实施者为中央政府委托的地方政府。中央政府以全国经济社会长远发展利益为出发点，会采用严格措施限制征地，尤其是对耕地征收、征用;地方政府往往考虑地方建设发展和任期“政绩”的需要导致短期征地行为大量扩张，如地方大量高科技园区和大学城的兴建，同时地方政府官员常常会出现利用现行法律漏洞和中央政府信息不对称、监督成本高等缺陷为自身寻租（rent seeking，指利用政府立法、执法或经济政策制定与实施的权力而获取某一部门、特定集团或个人私利的行为）行为创造条件;村集体由于其委托代理机构——村委会出于本任集团短期经济利益的需要和相对维护农民权益的不坚决性，对土地被征的态度是默认甚至喜大于忧的;农民则切实考虑自身今后生存的条件从而排斥征地行为，因为土地是农民的底线。从这四个主要利益主体的追求目标我们可以看出，通常情况下在土地征用过程中，他们所采取的态度和相互问产生的冲突。农民、集体和两级政府在土地征收中的利益差序格局十分突出。因此，分析其成因并进行制度改革对实现土地征收的公平与正义无疑至为重要。
思考：我国现行法律对集体土地所有权的地位界定不足，在市场经济机制下它应该是与国有土地所有权平等的产权。如果上文中的利益分配测算有一定的代表性的话，为什么集体土地的所有者没有得到征地收益的最大部分？与国有土地不同，政府对于集体土地，只能在依据法律授权和公共利益的需求，在充分尊重所有者权利的前提下行使管理职能，除了公共利益需要以外，其余管理行为只应是一种政策性管理。必须在各级政府管理部门中树立这种观念，停止政府对集体土地的经营行为，如果说亚当.斯密（Adam Smith）提出的政府“守夜人”的角色不可取的话，那么政府在征地过程中又当裁判员又当运动员的行为则是危险的。在这次的《宪法修正案》中将土地征收补偿与私有财产征收补偿分别作出规定，将集体所有权与私有财产同等看待，这是对于集体所有权地位的明确提升。
3总结
从我国征地制度发展的历史过程和一系列产生问题的进行分析，发现我国征地制度的根本矛盾在于征地制度建立于建国初计划经济体制下国家无偿分配给村集体土地，需要时亦无条件向村集体收回的这么一种思路，但是既然已经在法律上赋予村集体的是土地所有权，那么这种思路与现行市场经济体制下村集体所拥有的完整土地所有权的内涵相矛盾并构成对农民利益的极大侵害，由此引发一系列农村问题。《宪法修正案》的推出说明了我国的征地制度改革正在向实现集体土地所有权主体地位，构建公平、合理、科学的土地制度迈进。