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【摘 要】2009年3月我国第一支地方政府债券——2009新疆维吾尔自治区政府债在银行间和交易所上市,意味着学术界所关注的地方债券终于由探索进入了实践。本文以财政部代发2000亿元地方政府债券为出发点,探索地方债券发行的特点和发行遇冷的原因,并提出从技术和制度等方面来规范地方债券。
【关键词】地方债;制度设计
中图分类号:F845文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)09-0077-01
1 地方债发行的背景及意义
目前国内对地方债的研究大都停留在在发行前的政策分析层面上,中国许多地方政府大都在不同程度上靠举债度日或负债经营,且负债种类之多、负担之重已经严重影响地方政府的正常活动。据粗略统计,中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上,并且绝大多数都属于隐性债务(魏加宁,2004)。这显然不利于中央政府和社会各界的监督。为了偿还众多隐性负债,地方政府往往被动“买单”(刘尚希、赵晓静,2005),或者是将债务转嫁给中央政府或下届政府,加大了财政风险。地方政府及其所属公共企事业单位举借的民间隐性债务长期游离于中央政府甚至本级权力机关的统计和监管之外,处于失控半失控状态,是诱发和加剧债务危机和金融危机的重大隐患(李光辉2002)。
在全球经济危机的背景下,国务院批准2000亿元地方政府债券,并由财政部代发。发行地方债是作为地方政府筹措财政收入的一种形式,它的收入列入地方政府预算,由地方政府安排调度,被视为是拉动内需的重要措施。
2 我国地方债的特点
此次发行地方债券采取的方式是“由财政部代理发行并代办还本付息”,债券名称冠有“2009年XX省(自治区、直辖市、计划单列市)政府债券(XX期)”,尽管有4万亿刺激计划的巨大开支,中央政府对地方政府发行债券仍持谨慎态度。由中央代理地方发行地方债就有这样的特点:一是地方债的发行限额和发行主体由中央代为决定。二是地方债的发行方式和条件与国债几乎相同。三是地方债的债务用途和偿债责任被限定了。这三个特点使得我国地方债的发行存在如下不足之处:
首先,财政部代发地方债券并不是完整意义上的地方债,地方政府没有获得完全独立的债券发行权。权利与责任是相对应的,没有完全的发行权,地方政府发行地方债的风险控制意识就弱化了,从而可能诱发过量申报发行地方债的道德风险。其次,这种发行方式无法揭示各地方政府所发行的债券存在的风险收益差异,投资者无法比较各地方债的优劣。
3 我国地方债遇冷的原因
自2009年新疆债发行以来,山东债、江苏债、天津债、辽宁债、河南债、四川债、重庆债等地方债密集上市,诸多债券发行遇冷,市场冷清,甚至出现零成交的尴尬。地方债券热闹地发行,却遇上了市场的严冬,究其原因有如下几个:
一是地方债券票面利率太低,收益空间受限,不具有吸引投资者的优势。以新疆债为例,票面利率仅为1.61%,远远低于银行三年期定期存款利率3.33%。再者,地方债的发行初具规模,流动性较差,在收益水平相当的情况下,投资者会偏向于流动性更好的国债。
另一个原因就是地方债发行的供求失衡,在地方债频频发行,供给不断增加的情况下,需求面临下降。金融危机后,随着经济状况的逐渐好转,投资者预期变好,使得资金对低风险的债券市场投资需求减弱,投资热情降温,投资者对地方债的需求下降。
三是容易诱发道德风险。地方政府的负债就是政府负债,甚至可以说“地方政府的负债就是中央政府的负债”,中央政府是地方政府债务的“最后偿还人”。从这个角度看,地方政府不会破产。中央政府和地方政府相互绑定的财政体制其实孕育了真正的风险。内部多重套牢的机理,相关参与者都明白地方政府及其融资平台既然不必严格对债务负责,那么他们超出经济理性的借债行为也不会受到严格限制,相关参与者共谋了道德风险,从而导致了目前地方债务的快速膨胀。
4 如何走出寒冬
(1)提高利率
制定市场化利率,使风险与收益相挂钩。地方债的利率可以参考同期国债利率,由相关的专业信用评级机构评级,参考综合因素确定,增强地方债的吸引力。
(2)提高流动性
合理确定地方债的发行规模,在利率提高和规模提加大后,必然会提高地方债的流动性,相应地参与者也会更多。
(3)技术准备
首先摸清地方债务的规模,划分类别。地方债务中有直接债务也有间接债务,有显性债务也有隐性债务,应进行分类,同时编制地方政府资产负债表,使得地方政府的负债还款能力有一个客观评判依据。其次,建立政府债务的统计、报告和风险监测体系,建立一个标准化的、口径一致的地方债务信息系统。还要建立地方政府债务分项指标和综合指标,包括反应GDP变化及财政增长变化等指标;建立预警和评价地方政府债务风险的指标体系,包括负债率、借债率、债务依存度、偿债率等。
(4)改革目前的财政体制,分散风险,使得地方财政有更多的自主权和偿债权,从而形成一个多中心的架构来分别偿还债务。通过财政体制改革,增加地方自治权,中央政府和地方政府财权和事权配置合理化,同时加强权力监管,约束地方融资平台的道德风险,有助于地方政府的信用竞争。
(5)地方债发行的制度设计
使现行的分税制更完善。按照决策责任与筹资责任相一致的原则,在赋予地方政府举债权的同时,分清各级政府的偿债责任,避免地方债务偿还的道德风险。建立完善的地方债务预算,保持债务的种类和项目要完整;健全民主监督机制。
完善法律监督机制。包括制定法律为地方债券提供法律保障和监管,颁布发行地方债的平衡预算和债务限制等规则。健全行政监控机制,包括实施中央审批和限额管理制度,强化审计监督制度,建立追溯问责制度。
参考文献:
[1] 张海星.地方债放行—制度配套与有效监管.财贸经济,2009(10)
[2] 孟国强,王珊珊,王葛,雷雅娥.发行地方债存在的风险及其防范措施.财税纵横,2009(9)
[3] 魏加宁.我国急需放行地方债解决财政困局.三联生活周刊,2008年12月
[4] 张海星.中国地方政府债务风险评级及预警系统研究.投资研究,2004(2)
[5] 李文全.关于危机背景下对我国地方债的几点看法——以新疆为例.山东纺织经济,2010(5)
【关键词】地方债;制度设计
中图分类号:F845文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)09-0077-01
1 地方债发行的背景及意义
目前国内对地方债的研究大都停留在在发行前的政策分析层面上,中国许多地方政府大都在不同程度上靠举债度日或负债经营,且负债种类之多、负担之重已经严重影响地方政府的正常活动。据粗略统计,中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上,并且绝大多数都属于隐性债务(魏加宁,2004)。这显然不利于中央政府和社会各界的监督。为了偿还众多隐性负债,地方政府往往被动“买单”(刘尚希、赵晓静,2005),或者是将债务转嫁给中央政府或下届政府,加大了财政风险。地方政府及其所属公共企事业单位举借的民间隐性债务长期游离于中央政府甚至本级权力机关的统计和监管之外,处于失控半失控状态,是诱发和加剧债务危机和金融危机的重大隐患(李光辉2002)。
在全球经济危机的背景下,国务院批准2000亿元地方政府债券,并由财政部代发。发行地方债是作为地方政府筹措财政收入的一种形式,它的收入列入地方政府预算,由地方政府安排调度,被视为是拉动内需的重要措施。
2 我国地方债的特点
此次发行地方债券采取的方式是“由财政部代理发行并代办还本付息”,债券名称冠有“2009年XX省(自治区、直辖市、计划单列市)政府债券(XX期)”,尽管有4万亿刺激计划的巨大开支,中央政府对地方政府发行债券仍持谨慎态度。由中央代理地方发行地方债就有这样的特点:一是地方债的发行限额和发行主体由中央代为决定。二是地方债的发行方式和条件与国债几乎相同。三是地方债的债务用途和偿债责任被限定了。这三个特点使得我国地方债的发行存在如下不足之处:
首先,财政部代发地方债券并不是完整意义上的地方债,地方政府没有获得完全独立的债券发行权。权利与责任是相对应的,没有完全的发行权,地方政府发行地方债的风险控制意识就弱化了,从而可能诱发过量申报发行地方债的道德风险。其次,这种发行方式无法揭示各地方政府所发行的债券存在的风险收益差异,投资者无法比较各地方债的优劣。
3 我国地方债遇冷的原因
自2009年新疆债发行以来,山东债、江苏债、天津债、辽宁债、河南债、四川债、重庆债等地方债密集上市,诸多债券发行遇冷,市场冷清,甚至出现零成交的尴尬。地方债券热闹地发行,却遇上了市场的严冬,究其原因有如下几个:
一是地方债券票面利率太低,收益空间受限,不具有吸引投资者的优势。以新疆债为例,票面利率仅为1.61%,远远低于银行三年期定期存款利率3.33%。再者,地方债的发行初具规模,流动性较差,在收益水平相当的情况下,投资者会偏向于流动性更好的国债。
另一个原因就是地方债发行的供求失衡,在地方债频频发行,供给不断增加的情况下,需求面临下降。金融危机后,随着经济状况的逐渐好转,投资者预期变好,使得资金对低风险的债券市场投资需求减弱,投资热情降温,投资者对地方债的需求下降。
三是容易诱发道德风险。地方政府的负债就是政府负债,甚至可以说“地方政府的负债就是中央政府的负债”,中央政府是地方政府债务的“最后偿还人”。从这个角度看,地方政府不会破产。中央政府和地方政府相互绑定的财政体制其实孕育了真正的风险。内部多重套牢的机理,相关参与者都明白地方政府及其融资平台既然不必严格对债务负责,那么他们超出经济理性的借债行为也不会受到严格限制,相关参与者共谋了道德风险,从而导致了目前地方债务的快速膨胀。
4 如何走出寒冬
(1)提高利率
制定市场化利率,使风险与收益相挂钩。地方债的利率可以参考同期国债利率,由相关的专业信用评级机构评级,参考综合因素确定,增强地方债的吸引力。
(2)提高流动性
合理确定地方债的发行规模,在利率提高和规模提加大后,必然会提高地方债的流动性,相应地参与者也会更多。
(3)技术准备
首先摸清地方债务的规模,划分类别。地方债务中有直接债务也有间接债务,有显性债务也有隐性债务,应进行分类,同时编制地方政府资产负债表,使得地方政府的负债还款能力有一个客观评判依据。其次,建立政府债务的统计、报告和风险监测体系,建立一个标准化的、口径一致的地方债务信息系统。还要建立地方政府债务分项指标和综合指标,包括反应GDP变化及财政增长变化等指标;建立预警和评价地方政府债务风险的指标体系,包括负债率、借债率、债务依存度、偿债率等。
(4)改革目前的财政体制,分散风险,使得地方财政有更多的自主权和偿债权,从而形成一个多中心的架构来分别偿还债务。通过财政体制改革,增加地方自治权,中央政府和地方政府财权和事权配置合理化,同时加强权力监管,约束地方融资平台的道德风险,有助于地方政府的信用竞争。
(5)地方债发行的制度设计
使现行的分税制更完善。按照决策责任与筹资责任相一致的原则,在赋予地方政府举债权的同时,分清各级政府的偿债责任,避免地方债务偿还的道德风险。建立完善的地方债务预算,保持债务的种类和项目要完整;健全民主监督机制。
完善法律监督机制。包括制定法律为地方债券提供法律保障和监管,颁布发行地方债的平衡预算和债务限制等规则。健全行政监控机制,包括实施中央审批和限额管理制度,强化审计监督制度,建立追溯问责制度。
参考文献:
[1] 张海星.地方债放行—制度配套与有效监管.财贸经济,2009(10)
[2] 孟国强,王珊珊,王葛,雷雅娥.发行地方债存在的风险及其防范措施.财税纵横,2009(9)
[3] 魏加宁.我国急需放行地方债解决财政困局.三联生活周刊,2008年12月
[4] 张海星.中国地方政府债务风险评级及预警系统研究.投资研究,2004(2)
[5] 李文全.关于危机背景下对我国地方债的几点看法——以新疆为例.山东纺织经济,2010(5)