论文部分内容阅读
建立覆盖城乡、消除“二元结构”、实行“一体化”的社会保障制度，是我国社会保障制度发展的重要目标。2012年新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险（以下简称“新农保和城居保”）在全国范围内的全覆盖，以及人力资源和社会保障部、财政部于2012年11月26日发布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），正是朝着这个目标积极迈进。结合工作实践，对我国养老保险制度的城乡统筹和衔接问题谈谈个人的一些看法。
一、养老保险制度的“多轨制”和“碎片化”亟需打破
当前，我国的养老保险制度主要根据不同的人群分别设计不同的制度：城镇就业人群参加职工养老保险，农村居民参加新农保，城镇非就业人群主要参加城居保，机关人员以及部分事业单位人员则是由财政“兜养”，一些地方还自行出台了某些特殊人群的养老保险制度，如：被征地农民养老保险制度、农民工养老保险制度等等。以上，将养老保险进行了“等级划分”，加剧了养老保险制度的分割，导致制度之间不可避免地出现了转移不方便、衔接不顺畅、保障水平悬殊、保障制度兼容性低。因此，在新的形势下，亟需对现有的制度进行总结提升，按照统筹城乡、全民覆盖等工作思路，进行科学的“顶层设计”，推进城乡养老保险的“一体化”建设。当然，由于历史的原因，我国现有体制下的社会保障体系错综复杂，要想一下子建立起绝对公平、有效的“一体化”制度，恐怕短时间也还难以实现，但是，我们可以在制度设计上更加突出“大统一”的理念，通过一定时间逐步整合“碎片”，通过多个平台逐步打破“多轨”，最终实现“一体化”。比如，新农保和城居保，制度设计几乎一致，并已有很多地区通过整合实施积累了实践经验，如直接从国家层面归并实施城乡居民养老保险制度，应该说时机已经成熟。
二、养老保险关系转移接续的“门槛”和“鸿沟”不容忽视
在现行的政策中，城镇职工基本养老保险（以下简称“职保”）与新农保、城居保难以进行衔接。即便是2012年11月26日发布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿），虽然可以进行衔接，但仍然存在制度设计层面的诸多“门槛”，可能诱发新的矛盾或不公平。据分析，《征求意见稿》并非如之前大家所期待的那样，能够真正“无缝衔接”，其中“下行容易、上行困难”的问题尤为引人关注并需要进一步论证和探讨：①无论缴费年限多少，职保都可以“向下”（向新农保或城居保）转移，而新农保或城居保如想“向上”（向职保）转移，设有“参保满15年”这一“门槛”；②职保向新农保或城居保转移时，不转移统筹基金、只转移其个人账户，而新农保或城居保向职保转移时，缴费年限又不能折算；③新农保或城居保向职保转移时，个人账户不能随时并入职保的个人账户，而要等到未来十几年甚至几十年达到领取待遇年龄时才“秋后算账”；④在实践层面，由于不同地区之间经办系统的不联网、执行政策力度的不一致、管理服务要求的不相同，以及群众政策知晓度的差异，在城乡和地区之间人口流动成为常态的现实下，重复参保、重复享受待遇的现象在所难免。
由于职保与新农保或城居保制度间的缴费、待遇水平差异非常大，有的高达几十倍之多，这些“门槛”和“鸿沟”极有可能消减流动人员办理“关系转移”的动力，让“无缝衔接”变为“无人衔接”，让“自由转换”变为“因需转换”、“被迫转换”，降低制度的预期，甚至引发新的矛盾。养老保险关系的自由转移、无缝衔接，是实现社会保障城乡统筹和制度公平的重要途径。而衡量转移办法是否合理的关键，在于参保人权益会不会因为转移而损失或增加。因此，在养老保险制度设计层面，应该对各类影响保障公平的“门槛”和“鸿沟”给予特别关注，积极研究对策逐步予以消除。当前，由于新农保和城居保2012年才刚刚实现全覆盖，城乡养老保险的制度框架刚刚搭建，要想立马消除这些涉及养老关系自由转换、无缝衔接的“门槛”和“鸿沟”，完全实现城乡“一体化”，仍然存在较大难度和挑战，还需进一步地探索和突破。
三、各级政府对社会保障统筹城乡建设的重视亟需加强
从“广覆盖”到“全覆盖”，可以说社会保障建设已经进入了一个新的阶段，社会保障作为公共产品，已经不同程度地惠及广大城乡居民。接下来的主要任务，应该是在坚持并巩固普惠性的基础上，不断增强公平性。各级政府作为社会保障工作的核心，应该从“面”上取得成果的喜悦中冷静下来，朝着“质”的层面下功夫，进一步加大关注力度、加大投入力度、加大工作力度。比如，加大对新农保、城居保等低水平保障制度的资金投入；进一步强化政府作为筹资主体的作用，提高城乡居民的养老保障待遇水平，逐步缩小城乡之间、不同群体之间的保障待遇差异；加大对城乡特别是农村基层社会保障公共服务平台建设的资金投入，推进城乡社会保障经办服务规范化、信息化、标准化建设，逐步消除城乡之间、不同地域之间的公共服务便捷差异，等等。
党的十八大报告提出，“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系”。推进养老保险的城乡统筹与制度衔接，正是实现基本养老保障权利公平、机会公平、规则公平的重要基础，也是新形势下实现基本养老保险财务可持续、制度可持续的重要保障。
（作者系广西南宁市社会保险事业局局长兼南宁市人力资源和社会保障局副局长）
一、养老保险制度的“多轨制”和“碎片化”亟需打破
当前，我国的养老保险制度主要根据不同的人群分别设计不同的制度：城镇就业人群参加职工养老保险，农村居民参加新农保，城镇非就业人群主要参加城居保，机关人员以及部分事业单位人员则是由财政“兜养”，一些地方还自行出台了某些特殊人群的养老保险制度，如：被征地农民养老保险制度、农民工养老保险制度等等。以上，将养老保险进行了“等级划分”，加剧了养老保险制度的分割，导致制度之间不可避免地出现了转移不方便、衔接不顺畅、保障水平悬殊、保障制度兼容性低。因此，在新的形势下，亟需对现有的制度进行总结提升，按照统筹城乡、全民覆盖等工作思路，进行科学的“顶层设计”，推进城乡养老保险的“一体化”建设。当然，由于历史的原因，我国现有体制下的社会保障体系错综复杂，要想一下子建立起绝对公平、有效的“一体化”制度，恐怕短时间也还难以实现，但是，我们可以在制度设计上更加突出“大统一”的理念，通过一定时间逐步整合“碎片”，通过多个平台逐步打破“多轨”，最终实现“一体化”。比如，新农保和城居保，制度设计几乎一致，并已有很多地区通过整合实施积累了实践经验，如直接从国家层面归并实施城乡居民养老保险制度，应该说时机已经成熟。
二、养老保险关系转移接续的“门槛”和“鸿沟”不容忽视
在现行的政策中，城镇职工基本养老保险（以下简称“职保”）与新农保、城居保难以进行衔接。即便是2012年11月26日发布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿），虽然可以进行衔接，但仍然存在制度设计层面的诸多“门槛”，可能诱发新的矛盾或不公平。据分析，《征求意见稿》并非如之前大家所期待的那样，能够真正“无缝衔接”，其中“下行容易、上行困难”的问题尤为引人关注并需要进一步论证和探讨：①无论缴费年限多少，职保都可以“向下”（向新农保或城居保）转移，而新农保或城居保如想“向上”（向职保）转移，设有“参保满15年”这一“门槛”；②职保向新农保或城居保转移时，不转移统筹基金、只转移其个人账户，而新农保或城居保向职保转移时，缴费年限又不能折算；③新农保或城居保向职保转移时，个人账户不能随时并入职保的个人账户，而要等到未来十几年甚至几十年达到领取待遇年龄时才“秋后算账”；④在实践层面，由于不同地区之间经办系统的不联网、执行政策力度的不一致、管理服务要求的不相同，以及群众政策知晓度的差异，在城乡和地区之间人口流动成为常态的现实下，重复参保、重复享受待遇的现象在所难免。
由于职保与新农保或城居保制度间的缴费、待遇水平差异非常大，有的高达几十倍之多，这些“门槛”和“鸿沟”极有可能消减流动人员办理“关系转移”的动力，让“无缝衔接”变为“无人衔接”，让“自由转换”变为“因需转换”、“被迫转换”，降低制度的预期，甚至引发新的矛盾。养老保险关系的自由转移、无缝衔接，是实现社会保障城乡统筹和制度公平的重要途径。而衡量转移办法是否合理的关键，在于参保人权益会不会因为转移而损失或增加。因此，在养老保险制度设计层面，应该对各类影响保障公平的“门槛”和“鸿沟”给予特别关注，积极研究对策逐步予以消除。当前，由于新农保和城居保2012年才刚刚实现全覆盖，城乡养老保险的制度框架刚刚搭建，要想立马消除这些涉及养老关系自由转换、无缝衔接的“门槛”和“鸿沟”，完全实现城乡“一体化”，仍然存在较大难度和挑战，还需进一步地探索和突破。
三、各级政府对社会保障统筹城乡建设的重视亟需加强
从“广覆盖”到“全覆盖”，可以说社会保障建设已经进入了一个新的阶段，社会保障作为公共产品，已经不同程度地惠及广大城乡居民。接下来的主要任务，应该是在坚持并巩固普惠性的基础上，不断增强公平性。各级政府作为社会保障工作的核心，应该从“面”上取得成果的喜悦中冷静下来，朝着“质”的层面下功夫，进一步加大关注力度、加大投入力度、加大工作力度。比如，加大对新农保、城居保等低水平保障制度的资金投入；进一步强化政府作为筹资主体的作用，提高城乡居民的养老保障待遇水平，逐步缩小城乡之间、不同群体之间的保障待遇差异；加大对城乡特别是农村基层社会保障公共服务平台建设的资金投入，推进城乡社会保障经办服务规范化、信息化、标准化建设，逐步消除城乡之间、不同地域之间的公共服务便捷差异，等等。
党的十八大报告提出，“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系”。推进养老保险的城乡统筹与制度衔接，正是实现基本养老保障权利公平、机会公平、规则公平的重要基础，也是新形势下实现基本养老保险财务可持续、制度可持续的重要保障。
（作者系广西南宁市社会保险事业局局长兼南宁市人力资源和社会保障局副局长）