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摘要：党的十八届三中全会正式将建立国家公园体制纳入生态文明建设框架中。我国还不存在国际意义上的国家公园，但存在国家级风景名胜区、国家自然保护区等准国家公园。公益性是国家公园最基本的属性，但是中国的准国家公园普遍存在公益性缺失的问题。部门和地方政府围绕财政收入和GDP增长产生的竞争是造成现在准国家公园被当做“摇钱树”而缺乏公益性的主要原因，而围绕国家公园产生的各政府部门利益纠葛和多头管理是我国建立国家公园体制遇到的最大难题。破解这一难题的唯一出路在于回归国家公园的公益性，由中央政府统一管理，实施廉价或免费门票制度，增强国家公园的教育类项目并扩大公众参与。
关键词：国家公园；公益性；地方政府竞争；门票；教育
中图分类号：TU986 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）020-000-01
一、引言
2013年，党的十八届三中全会提出要加快生态文明制度建设，并首次在党的重要文件中提出要建立国家公园体制。现有的国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园等“准国家公园”可以为我国建立国家公园体制提供很好的基础。
中国国家公园体制的建立面临的最大的难题是围绕这一资源的部门和地方利益，破解这一难题的关键在于政府转变观念，回归国家公园的公益性。只有回归国家公园的公益性，才可能建立起政府统一管理、国民均等共享、环境永续和谐的国家公园体制。本文将首先论述国家公园的公益性，接着从地方政府竞争的角度解读中国国家公园公益性的缺失，最后从回归公益性的角度阐释本文对建立国家公园体制的政策建议。
二、中国“国家公园”公益性的缺失及其原因
1.中国“国家公园”公益性的缺失
本文指的中国“国家公园”包括国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园等。参照陈耀华等（2014）对国家公园公益性的阐述，本文从为公众利益而设等方面解读中国“国家公园”公益性的缺失。[1]
首先在“国家公园”设立目的上，中国的各类准国家公园并没有特别强调其为公众利益而设。大部分国家公园规划强调的是对资源保护和开发，对公众利益只字未提。
其次在对公众低廉收费方面，中国的各类准国家公园更是完全背离了公益属性。近年来，每逢小长假和黄金周，各大风景区门票大涨的新闻总是层出不穷，各地将风景区视为财政摇钱树，将本该属于国民全体共享的资源定高价“出售”给国民，严重违背了国家公园的公益性。
第三在使公众受到教育方面，我国的准国家公园做得也严重不够。正如谢凝高教授（2015）所说，有些地区决策者不把国家级风景名胜区当国家公园看待，把代表庄严美丽形象的国家级风景名胜区作为吃喝玩乐的旅游开发区。为了尽可能多地获取园区收入，各类准国家公园的管理者想尽各种办法挖掘消费项目，令中国的准国家公园失去了教育公众的意义。[2]
2.中国“国家公园”公益性缺失的原因解读
中国“国家公园”公益性缺失的根本原因在于管理体制上的部门分割和地方分割，各类准国家公园均属于不同的管理系统，出现多头管理（严国泰，沈豪，2015）[3]。在这种分割管理模式下，各个职能部门和地方政府为了最大可能增加财政收入而扭曲国家公园的公益性质，使其沦为地方和部门增收的摇钱树，有经济利益的争着管，没经济利益的就相互推诿。[4]
在这样的地方政府竞争模式下，各类准国家公园就无法维持其公益性特征，不得不作为地方增收的机器，追求的不再是公众的审美、教育和国家自然、人文资源的保护，而是资源的经济效益。随着中国旅游经济的迅速增长，景区的门票水涨船高，对相关产业的带动能力也日益增强，成为地方财政收入和GDP增长的重要来源。对一些经济比较落后但旅游资源又比较丰富的地方，这一点体现得就更为明显了。
三、回归国家公园的公益性
回归国家公园的公益性是最基本的改革逻辑，也是最重要的改革原则。只有回归国家公园的公益性，才能让国家的自然人文资源真正向所有国民敞开，而不是让高昂的门票将穷人拒之门外，这是极大的不平等。[5]本文认为，回归国家公园的公益性，是一个系统策略，具体可以采取以下几点做法：
1.国家公园由中央政府下属机关直接管辖。本文认为要想让公益性得以实现，国家公园就必须由中央政府下属机关直接管辖，这样就可以直接让地方竞争导致的公益性扭曲得以彻底解决。
2.门票价格视管理保养费用、地方经济发展水平而定，对于那些养护费用不太高、地方经济发展水平又较高的，可以实行门票免费，而对于那些养护费用较高或地方经济发展水平较差的，可以适当收费，但价格应该由国家参照地方人均收入水平和全国人均收入水平决定，确保价格不会过高到令很多人参观不起。对于一些特殊群体，如老年人、军人、学生、国家荣誉获得者应当予以免收门票，以此体现国家的关怀，同时也让国家公园的好处具有普惠性。
3.增强公园的教育类项目，确保教育类项目发挥实际作用，并将国家公园的教育效果纳入公园管理者考核；同时对消费类项目进行严格审核，确保消费类项目是必要的、无损环境的、规模适度的，消费类项目收益所得应该用于公园的管理。
4.扩大国家公园的公众参与程度，包括提供更多的志愿者服务机会，让志愿者参与公园维护和解说中来；同时，与公园所在地的公众保持密切沟通，经常邀请当地民众参与到公园重大决策制定的听证会，倾听当地民众对国家公园的需求。
参考文献：
[1]陈耀华，黄丹，颜思琦.论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J].地理科学，2014，03：257-264.
[2]谢凝高.中国国家公园探讨[J].中国园林，2015，02：5-7.
[3]严国泰，沈豪.中国国家公园系列规划体系研究[J].中国园林， 2015，02：15-18.
[4]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007 （7）： 36-50.
[5]田世政，杨桂华.中国国家公园发展的路径选择：国际经验与案例研究[J].中国软科学，2011，12：6-14.
作者简介：孙 童，北京大学政府管理学院，区域经济专业学硕士。
关键词：国家公园；公益性；地方政府竞争；门票；教育
中图分类号：TU986 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）020-000-01
一、引言
2013年，党的十八届三中全会提出要加快生态文明制度建设，并首次在党的重要文件中提出要建立国家公园体制。现有的国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园等“准国家公园”可以为我国建立国家公园体制提供很好的基础。
中国国家公园体制的建立面临的最大的难题是围绕这一资源的部门和地方利益，破解这一难题的关键在于政府转变观念，回归国家公园的公益性。只有回归国家公园的公益性，才可能建立起政府统一管理、国民均等共享、环境永续和谐的国家公园体制。本文将首先论述国家公园的公益性，接着从地方政府竞争的角度解读中国国家公园公益性的缺失，最后从回归公益性的角度阐释本文对建立国家公园体制的政策建议。
二、中国“国家公园”公益性的缺失及其原因
1.中国“国家公园”公益性的缺失
本文指的中国“国家公园”包括国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园等。参照陈耀华等（2014）对国家公园公益性的阐述，本文从为公众利益而设等方面解读中国“国家公园”公益性的缺失。[1]
首先在“国家公园”设立目的上，中国的各类准国家公园并没有特别强调其为公众利益而设。大部分国家公园规划强调的是对资源保护和开发，对公众利益只字未提。
其次在对公众低廉收费方面，中国的各类准国家公园更是完全背离了公益属性。近年来，每逢小长假和黄金周，各大风景区门票大涨的新闻总是层出不穷，各地将风景区视为财政摇钱树，将本该属于国民全体共享的资源定高价“出售”给国民，严重违背了国家公园的公益性。
第三在使公众受到教育方面，我国的准国家公园做得也严重不够。正如谢凝高教授（2015）所说，有些地区决策者不把国家级风景名胜区当国家公园看待，把代表庄严美丽形象的国家级风景名胜区作为吃喝玩乐的旅游开发区。为了尽可能多地获取园区收入，各类准国家公园的管理者想尽各种办法挖掘消费项目，令中国的准国家公园失去了教育公众的意义。[2]
2.中国“国家公园”公益性缺失的原因解读
中国“国家公园”公益性缺失的根本原因在于管理体制上的部门分割和地方分割，各类准国家公园均属于不同的管理系统，出现多头管理（严国泰，沈豪，2015）[3]。在这种分割管理模式下，各个职能部门和地方政府为了最大可能增加财政收入而扭曲国家公园的公益性质，使其沦为地方和部门增收的摇钱树，有经济利益的争着管，没经济利益的就相互推诿。[4]
在这样的地方政府竞争模式下，各类准国家公园就无法维持其公益性特征，不得不作为地方增收的机器，追求的不再是公众的审美、教育和国家自然、人文资源的保护，而是资源的经济效益。随着中国旅游经济的迅速增长，景区的门票水涨船高，对相关产业的带动能力也日益增强，成为地方财政收入和GDP增长的重要来源。对一些经济比较落后但旅游资源又比较丰富的地方，这一点体现得就更为明显了。
三、回归国家公园的公益性
回归国家公园的公益性是最基本的改革逻辑，也是最重要的改革原则。只有回归国家公园的公益性，才能让国家的自然人文资源真正向所有国民敞开，而不是让高昂的门票将穷人拒之门外，这是极大的不平等。[5]本文认为，回归国家公园的公益性，是一个系统策略，具体可以采取以下几点做法：
1.国家公园由中央政府下属机关直接管辖。本文认为要想让公益性得以实现，国家公园就必须由中央政府下属机关直接管辖，这样就可以直接让地方竞争导致的公益性扭曲得以彻底解决。
2.门票价格视管理保养费用、地方经济发展水平而定，对于那些养护费用不太高、地方经济发展水平又较高的，可以实行门票免费，而对于那些养护费用较高或地方经济发展水平较差的，可以适当收费，但价格应该由国家参照地方人均收入水平和全国人均收入水平决定，确保价格不会过高到令很多人参观不起。对于一些特殊群体，如老年人、军人、学生、国家荣誉获得者应当予以免收门票，以此体现国家的关怀，同时也让国家公园的好处具有普惠性。
3.增强公园的教育类项目，确保教育类项目发挥实际作用，并将国家公园的教育效果纳入公园管理者考核；同时对消费类项目进行严格审核，确保消费类项目是必要的、无损环境的、规模适度的，消费类项目收益所得应该用于公园的管理。
4.扩大国家公园的公众参与程度，包括提供更多的志愿者服务机会，让志愿者参与公园维护和解说中来；同时，与公园所在地的公众保持密切沟通，经常邀请当地民众参与到公园重大决策制定的听证会，倾听当地民众对国家公园的需求。
参考文献：
[1]陈耀华，黄丹，颜思琦.论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J].地理科学，2014，03：257-264.
[2]谢凝高.中国国家公园探讨[J].中国园林，2015，02：5-7.
[3]严国泰，沈豪.中国国家公园系列规划体系研究[J].中国园林， 2015，02：15-18.
[4]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007 （7）： 36-50.
[5]田世政，杨桂华.中国国家公园发展的路径选择：国际经验与案例研究[J].中国软科学，2011，12：6-14.
作者简介：孙 童，北京大学政府管理学院，区域经济专业学硕士。