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【摘要】当前，随着社会经济的发展，农村工作面临新的挑战。特别是，农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）监督管理，仍然是当前基层群众普遍关心的热点问题和容易滋生腐败的重点领域。基层干部在村级财务管理、集体资产处置、集体资源开发和工程项目建设等过程中侵犯群众利益的现象还时有发生，成为影响农村社会和谐稳定的重要因素。管理好农村集体“三资”是摆在各级党委政府尤其是基层党委政府面前的一个重要课题。本文针对当前农村集体“三资”监管存在的问题、成因及对策进行了阐述和分析。
【关键词】当前农村集体“三资”监管存在的问题成因及对策分析
一、当前农村集体“三资”监管存在的问题
1.村级财务管理不健全
调查发现，虽然实行“村财乡代管”，但有的乡镇（场）对行政村只是实行帐目的代管，并没有对其资金使用进行监管，造成资金管理上的漏洞；有的乡镇农经站早些年就与行政村签订委托代理协议，但未真正意义上实行，“村财乡代管”有名无实；有的乡镇村干部为用钱的方便，将经手收取到的资金不及时缴交收入专户，而是坐收坐支，报帐时只有一堆发票。不管开支是否合规，成既成事实，乡会计核算中心也只能被动记帐；有的乡镇一个村出现资金管理上的漏洞、混乱，没有及时制止，弥补清理，其他村则积极效仿，致使全乡镇村级资金管理混乱。
2.民主决策难实行
调查发现，当前部分村仍存在“决策一言堂、用人一句话、审批一支笔”现象。部分村在集体沙石、瓷土矿、山林、土地、果园、房屋设施等集体资产的发包出租时，不按照民主程序，搞暗箱操作，不公开，不进行招投标，不召开村民大会或村民代表会议讨论决定，由村支书或村委会说算，严重违反有关规定。一些资源较富裕的组集体资源处置随意性大，缺乏监督，组长、会计、出纳同时一个人，往往组长说算，组账目不清，自己掌握，不公开，财务管理混乱，坐收坐支、白条入帐、自制收款收据、收钱不入帐等，村民意见较大，不时上访。
3.台帐管理不完善
调查发现，农村集体“三资”涉及面广、项目繁多，复杂而多样。部分村对属于集体的资金、资产和资源家底不清、管理混乱，管理台帐没有健全完善。特别是对集体土地、国家强农惠农资金和集体收益等重要项目登记不全、不细甚至没有登记。由于台帐管理不完善，导致农村集体“三资”存在的产权不清晰、长期闲置浪费、流失严重、被挪用占用等诸多问题。近年来，一般乡镇都陆续建立起乡镇公共资源交易站，装修办公场所，进驻站所机构，配备工作人员，制定规章制度，可以说软硬件都已到位。但笔者在调研中发现，村级集体资产资源进站交易的招投标项目占全年项目的比例普遍不高，有的乡镇甚至几年来都没有一个项目进站交易，由此引发的群众上访事件逐渐增多。一些村村务公开走过场，个别村只单纯强调财务公开，而不注重资产资源处置上的公开，对集体发包事项、农村建设项目、强农惠农政策等方面的公开还不全面。农村组级“三资”监管成盲点。由于各乡镇资源状况不一，一个行政村中各组资源分布也不同。有的资源较丰富的组往往自行处置本组“三资”，村里没有处置权。调研中笔者发现虽然村帐实行乡代管，但组帐仍旧由组里做。有的组里组长、会计、出纳一个人兼，缺乏监督，一个人说算，往往出现侵吞、霸占组集体资源，造成组集体资源的流失，村民集体上访不断。当前农村存在大量的经营发包、不动产租赁、产权转让、工程建设、土地承包流转等项目，由于乡镇和村组疏于管理，对于合同签订不重视。有些合同签订随意性大，有些合同要素不全，条款不明，权利和义务的规定不对等、不全面，有的甚至没有书面合同。许多项目由个别村干部说算，造成人民群众利益受损，更谈不上集体“三资”保值增值。
二、当前农村集体“三资”监管存在的成因
1.农村集体“三资”监管渠道不畅
研究分析，主要存在的问题有：一是司法机关监督乏力。由于职能限制、违规金额小等种种因素，司法机关不能、不愿介入村组干部的经济问题；二是纪检机关监督乏力。村干部是党员的，纪检部门还可以查处，对不是党员的，纪检部门查处时有一定困难；三是群众监督乏力。分散的家庭经营，使村民集体观念、民主管理意识淡薄。此外，现在农村大部分有知识有能力的人都外出打工，留在家的村民基本上是老少病残，他们对集体的事不关心、不过问、不解，民主管理和监督流于形式，给某些不廉洁的干部可乘之机；四是村班子内部监督不力。有的村主要干部搞一言堂，大事不开会，小事不研究，班子成员无法监督；五是民主理财小组监督乏力。有的村民主理财小组成员不是民选的，不为群众说话；有的村民主理财小组成员多年不调整；有的村民主理财小组成员文化知识水平较低，没有理财能力；有的村民主理财小组成员原则性不强，禁不住村干部做“小动作”。
2.农村集体“三资”管理严重不足
当前形势下，主要有以下问题：比如，农村集体“三资”管理是乡镇农经站的基本职能之一，但有些乡镇领导对此项工作认识不足，重视不够，乡镇经管站人员经常被抽空，常年围绕乡镇中心工作奔忙，顾不上本身的工作业务，往往是“顾此失彼”。同时一些乡镇村级集体“三资”管理不规范，管理体系不健全，在人员、办公设施、资金投入上严重不足，有些工作就没有开展。
3.思想认识上存在偏差
研究发现，农村税费改革后，一些乡镇干部认为农村集体经济收入少、债务多，无资产可管，有的认为现在财务制度全、群众监督紧，村干部无机可乘；情况复杂，不好管理。认为村民自治，不宜多管。由于这种认识上的偏差，导致乡镇干部对村级财务管理不重视，对群众反映财务方面的问题不进行认真的调查和处理。这在一定程度上助长管理混乱的蔓延，给某些不廉洁干部开方便之门。特别是有较丰富资源的组集体，根本不理“村两委”，或者绕开“村两委”自行处置集体资源，各自顾各自，各唱各的调，一盘散沙，造成集体资源的流失。农村集体“三资”管理方面的法规政策规章制度没有得到很好的贯彻落实。有些村干部不熟悉法规和财务制度，不按规章制度办事，不听财会人员的意见和建议，造成管理混乱的局面。
三、当前农村集体“三资”监管对策分析
1.积极推进“三资”农廉示范点创建
研究表明，从镇农村集体“三资”监管办公室的设立，开展清产核资，建立台账，规范农村集体“三资”监管，深化村务公开，推进农村基层民主管理工作，开展和落实强农惠农资金监管和政策，规范资金使用管理等方面进行检查。从督导检查情况看，各级领导能十分重视农廉示范点创建工作，村级集体三资监管工作得到较好的落实。集体“三资”监管吕良镇落实党风廉政建设责任制，注重“三个结合”。首先是统一领导与分工负责相结合。进一步强化“党政齐抓共管，纪检监察组织协调，各部门密切配合”的领导体制和工作机制，为有效推进党风廉政建设提供坚定的组织保证。其次是目标分解和同步落实相结合。狠抓基层党风廉政建设责任制落实，规范党员干部廉洁从政行为，加大党风廉政建设教育宣传，加强监督检查等，将任务一一细化分解到人。最后要对其进行考核与责任追求相结合。努力加强党风廉政建设、促进行风建设，强化为民服务理念，积极推进党风廉政建设环境的优化。
2.建立三大机制提升“三资”监管水平
建立三大机制提升“三资”监管水平是必要的。一是建立网络监管机制。成立区级“三资”网络监管中心和镇级“三资”网络监管办公室，制定城厢区村（居）“三资”网络监管制度。在内网上，利用财务软件系统管理；在外网上，依托预防腐败网建立账、表、图“三位一体”的电子台账，将村（居）集体资金使用情况，资产、资源分布情况、处置情况进行全面公开，实行动态管理，随时接受群众监督，有效防止农村集体资产资源管理混乱、家底不清、产权不明等问题。实现市、区、镇（街道）、村（居）四级联网，实时监督。二是建立立体监督机制。注重内部约束和外部监控相结合。在民主监督方面，各村（居）成立村（居）务监督委员会，对财务收支、资产资源处置、村务公开等情况进行监督。下设民主理财小组和村（居）务监督小组，制订理财制度，实行按月理财。在会计监督方面，由专业人员严格进行凭证审核，加强资金使用监督，定期不定期对各村（居）财务运作情况进行分析，指出存在问题，提出整改建议意见。在审计监督方面，借助村级组织换届时机，组织专门审计队伍，对村（居）的财务情况进行全面审计。在考核监督方面，对各镇（街）村级“三资”管理工作实行定期督查，每次督查结果在全区进行排名并通报，促进农村集体“三资”监管各项制度真正得以贯彻落实。三是建立责任追究机制。实行村级初审、镇（街道）复审的“两级审核把关”机制，在村务监督小组审核的基础上，由各镇（街道）经管站对村（居）收支原始凭证进行审核，合格的准予入账，手续不全的退回补办，发现不合理的报销票据，组织经管站人员、代理会计深入村（居）进一步核实。对违反“三资”监管制度的，按照责任追究办法，给予相关单位和负责人责任追究，绝不姑息。
3.农村集体“三资”监管实现“四化”
积极探索农村集体资金、集体资产、集体资源管理的新路子，采取资金管理网络化、资产管理制度化、资源管理台帐化、“三资”监管多元化等四项措施，有效促进农村基层党风廉政建设和经济社会的健康发展。
3.1资金管理网络化
在“村财乡管”财务管理模式的基础上，积极探索“科技+制度”模式的农村财务网络化监管新路子，搭建县乡联网的“农村经管管理信息系统”平台，制定财务管理制度，通过网络及时监控乡镇记账服务中心及行政村的财务账目，乡镇建立“农村集中记账服务中心”集中管理各村的资金和财务账目，县上建立“农村集中记账监管中心”负责监管各乡镇的“记账服务中心”。
3.2资产管理制度化
在全县范围内开展村集体“三资”情况调查工作，对行政村的村集体资金、集体资产、集体资源情况进行全面清查。对资源性资产特别是村集体林业资源、荒山、荒滩，按照实际情况进行详细分类登记；对一些面积、数量有异议的资源及产权，进行实地丈量、核实和界定；对捐赠给村集体的物资进行清查，将捐赠物资纳入集体管理。
3.3资源管理台帐化
在对村集体资产所有权确认的基础上，按照这些资源的具体位置逐一进行登记，并建立管理台账。对依法流转由村集体经营的土地，通过公开招标方式，签订统一制定的流转合同，有偿转让其使用权，并报乡镇农经部门及县国土局备案。对涉及时间较长、面积较大的土地流转合同由公证机构进行公证。
3.4“三资”监管多元化
对村级财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益状况，及时进行乡、村两级审查，坚持村干部“三年一轮审”制度。县经营管理站通过农村监管网络系统，随时查看各村的财务处理情况和债权债务增减变动情况，群众可随时在各乡镇记账服务中心查询村级财务收支情况，为村级财务公开提供新平台。村集体“三资”管理实行每季度公开制，除在村务公开栏公示外，必要时将所需公开内容复印后分发到户，自觉接受村民监督。
4.完善资产管理制度实现动态管理
针对农村集体资产资源家底不清、产权不明、监管不到位等问题，重点从四个方面，建立起“产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理”的农村集体资产管理体制和运行机制，促进农村集体资产实现保值增值。一是抓底数清查。对村集体所有的土地资源进行全面清查核实，摸清管理现状和面积底数。二是抓规范程序。对村集体土地转让、承包、租赁等，按照相关法律法规和政策要求，严格按拟订方案、征求意见、民主决策、听证公示、办理相关手续（或公开招投标）、签订合同（协议）、资金兑现等程序进行规范操作。三是抓开发盘活。积极鼓励各村（居）以土地整理、新农村建设为载体，盘活存量土地资源，合理开发利用土地、山林、水域等特色自然资源，增加村集体收入来源。四是抓网上公开。在城厢预防腐败网上，建立账、表、图“三位一体”的电子台账，将集体资金使用情况，资产、资源分布情况、处置情况，每月及时登记增减变动情况并按季度在城厢区预防腐败网上公开。实行村级“三资”动态管理以来，农村群众进一步掌握村里的“家底”，强化对农村“三资”的监管，约束村干部的行为，有效预防农村干部腐败问题的发生。
5.探索农村集体“三资”监管新模式
长期以来，农村集体“三资”是广大农民群众关注的热点，也是农村基层干部违法违纪问题的易发多发地带。针对这一问题，由纪委牵头，司法、农经、财政等部门的业务骨干组成，承担全镇区域农村集体“三资”处置、工程项目招投标等代理服务工作。成立农村集体资产处置代理服务中心新的监管平台，有严密的监管机制。凡单项处置收入一次在2000元以上的，都要通过支部提议、两委商讨、村民通过、中心审查、公开操作、监督评议等6个步骤进行处置。农村集体“三资”处置档案登记事项不分大小，从“生态村”创建到排涝电费，从合同发包到收款明细，从数千元的进账到上百元的支出，只要属于集体“三资”范畴，就全部在档案中详细登记，后面还附有村民议事会成员代表的签名确认。对农村集体“三资”进行全面地核查，全面盘点村组集体经济组织所有或依法使用未实行家庭承包的农田、水面、滩涂、林地、圩堤（埂）、排涝泵站、自来水厂、校舍以及房屋、机器设备等，将各村的“家底”一一登记造册建立详细台账。同时，对以往承包情况重新进行核实，纠正违纪违规问题，编制成村专业承包合同台账。通过清产核资，村里究竟有多少钱、有多少物、有多少田地水面，一清二楚，再也不会像以前一样年年查账、年年不清楚。加强农村集体三资监管工作，不仅有利于保障广大农民的利益，也推动廉洁农村、和谐农村的建设。不但实现干群关系的和谐，还实现村集体资产效益最大化。
5.1健全制度，加强管理
建立健全收入管理、现金管理、支出管理、资产资源管理、票证管理、会计报表、财务档案管理、债权债务管理、承包合同管理、民主理财和财务公开等项制度，资产、资源经营与处置招投标制度、财务预决算管理、定期清查制度和责任追究制度、保值增值的股份制、股份合作制产权改革办法、集体土地有序流转制度等各项管理制度并严格执行。县、乡要切实加强会计核算中心建设，配强会计核算中心工作人员，明确工作职责，落实办公经费。农业局设立三资管理指导服务中心，定期开展业务指导和培训，财政局将培训经费纳入预算资金，用于定期开展业务指导、培训及三资管理工作经费。加大硬件投入，建立农村集体“三资”计算机网络监督管理平台，各乡镇配备专门的录入农村集体“三资”监管的计算机，指定专人负责，把农村集体资产资源台帐、项目招标投标进程、物资采购、合同审查等资产资源管理情况以及农村集体“三资”监督管理机构的工作职责、工作流程等录入监管系统，与县监督平台联网，实现资源共享，实时查询、实时分析和实时监督。同时定期对“三资”监管员进行业务知识的培训，提高他们的业务技能。通过农村集体“三资”管理工作的制度化、规范化建设，建立健全“三资”台账，初步建立适应社会主义新农村建设的农村集体“三资”管理有效机制，努力做到农村集体资金使用公开化、资产管理规范化、资源配置市场化、监督手段多元化、运行机制阳光化，切实从源头上治理和防范不良行为的发生，进一步密切农村党群干群关系，促进农村经济持续健康发展，社会和谐稳定。村（居）集体违反资产资源招投标管理制度，因程序不规范，操作不透明，管理不民主造成重大损失的，应按照《城南镇招投标工作过错责任追究办法》的规定，追究村（居）主要领导和直接责任人的责任。经济合同（协议）管理。村（居）集体（发包方）与承包方应当本着友好协商、平等互利的原则，协议条款、处理相关事宜，并按照双方约定的条款写成合同（协议）文本送镇村招投标委托代理服务中心审核；“三资”监管办等部门参加经济合同（协议）签约全过程。经济合同（协议）经签订后，应交给村招投标委托代理服务中心一份，向“三资”办、会计委托中心各报备一份。
5.2严格程序，民主决策
针对农村仍然存在的“决策一言堂、用人一句话、审批一支笔”等突出问题，为切实保障农民群众的民主权利，必须将村集体资产、资源发包、大额固定资产的购置与处置等列入村级重大事项，实行流程化、精细化管理。坚持用“流程化、精细化”管住“随意性”，从强化程序监督入手，凡办理村级重大事项，必须依次履行“支部提议、两委商议、党员审议、村民（代表）会议决议、乡镇党委政府审核、公开招投标或集中采购、项目实施、验收决算、公开公示”等九道程序。每道程序都在村民主理财小组和村纪检委员的监督下递次进行。不经过“四议”决策的，乡镇党委政府不予批准；不经过招投标和合同鉴证的，乡镇会计核算中心不予付款；不遵循工程合同的，不予决算；不走完规定流程的，不作为工作实绩进行考核。笔者在调研中发现一些乡镇（场）农村集体“三资”处置较随意，操作程序不到位。针对此问题，可以出台一些规章制度，如《关于规范农村集体“三资”处置流程化精细化管理的实施意见》，用制度来管事、管权、管人。需进一步提高基层党委政府对加强农村集体“三资”监管重要性的认识，增强做好农村集体三资监管工作的紧迫感、责任感，可以成立县农村集体三资管理工作领到小组，各乡镇成立相应机构，建立起县委统一领导、纪委组织协调、农业部门业务指导、各乡镇自主管理的领导体制和工作机制。
5.3健全台帐，做好管理
各乡镇要组织专门人员开展农村集体三资的排查清理工作。各村成立由村两委和集体经济组织主要负责人、村会计、包村干部或村民理财小组和群众推荐的村民代表等参加的清理小组，由包村干部组织对农村集体“三资”进行清理。在开展调查摸底工作的基础上完成清产核资、登记造册工作，建立台帐。按照登记、核实、公示、有异议的进行复审、确认、上报的程序，由村清理小组成员及包村干部等分别签字后上报乡镇农经站审核确认，并做好移交的准备工作。清理清查要以村会计帐簿为依据，坚持帐内帐外相结合、实物盘点同核实帐务相结合。对遗留的债务问题，要以村会计帐簿为依据，由乡镇审计、财政、农经等部门审计确认，各项债务要本着“谁举债，谁负责；谁受益，谁负担”的原则，采取先急后缓，分类处理，积极予以化解。对帐外的债务，有条件查清的审核无误后进行登帐，一时无法认定的，在认定后进行补登。对资源的清查登记以目前由村集体所有和使用产权清晰的为重点，对资源产权不清、有争议的可暂不登记，待明晰产权后，再进行补登。严肃纪律，加大查处力度。在建立健全农村集体“三资”管理各项制度的基础上，加强有关职能部门的密切配合、统一协调，纪检、监察、财政、农业等职能部门可以联合出台相关制度文件，如可以出台《关于违反农村集体‘三资’管理实行责任追究的办法》，加大查处在农村集体“三资”管理和财务管理过程中出现的坐支、挪用、贪污、买标、串标、处置不当、分配不公平等方面的案件，维护农民群众的利益。
5.3.1严格执行“三签、四审、两开”制度
支出事项时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），证明人与支部书记签字（盖章），交民主理财小组集体审理，纪检小组监督审核，经审核同意后，由民主理财小组组长签字和加盖理财专用章，报村（居）民主任审批同意并签字（盖章），由村委托代理会计人员审核记账，经管站核审，同时做到支出前要公开征求意见，支出后要在村务公开栏上公开接受群众监督。经“四审”，不规范的票据一律不予入账。
5.3.2完善村会计委托代理服务制度
村（居）集体组织会计核算和记账工作全部委托给镇村会计委托代理服务中心代理，取消村会计员和出纳员岗位，设一名村报账员兼出纳员，履行出纳员职责。在保证村（居）集体资金所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，规定各村要做到“三统一”。即：统一使用专用收款票据、统一支出审核把关、统一由委托代理会计记账。各村（居）每季度安排村报账员兼出纳员到村会计委托代理服务中心报账一次。
5.3.3严格执行库存现金限额管理制度与财务开支审批制度
村（居）集体库存现金存量限定在3000元以内，超过部份应及时存入村（居）集体银行账户。除必要的因公出差费用外，村（居）资金不得借给单位或个人。单笔或单项支出在2000元以下由村（居）支部书记或支部第一书记审核，村（居）民主任审批；2000元至5000元的开支需经村（居）两委会议通过；5000元以上的开支需由村（居）民代表大会通过。
5.3.4严格执行债权债务管理制度和年度财务计划管理制度
村（居）集体不得为经济实体或项目贷款提供担保或抵押。村（居）集体应量力而行安排农田基本建设和其它公益事业，不得举债搞建设。确因发展需要借贷资金的，由村（居）两委集体研究提出方案，事先经村（居）大会或村（居）民代表大会通过，并上报镇经管站备案，所借资金按规定纳入村（居）集体账内核算，并保证专款专用。末按上述程序借贷资金的，由相关人员承担支付利息和还款责任。国家征收土地，村（居）集体应另设征地补偿费存款专户，按照《村集体经济组织会计制度》的有关规定，规范会计核算。积极清收外欠的承包金、征地补偿费和其他应收款项，及时发放征地补偿费和结算工程预付款。每年按照量入为出、收支平衡的原则，制定当年财务计划，严格控制非生产性开支，对村（居）干部报酬补贴、一事一议筹资筹劳等重大事项，都必须经村（居）大会或村（居）代表大会讨论通过后执行，并以书面形式向镇人民政府备案。
5.4做好资源与资产管理
集体土地、林木、农田、滩涂等资源发生产权转移时，应编制改制方案向镇“三资”管理办公室申请处置，经“三资”管理办公室审核同意、领导小组批准后依法进行科学评估，按照市场原则确认价格。健全和完善固定资产管理制度，确保资产的保值增殖。村（居）对固定资产的存量、增减变动情况，应当及时准确登记，健全明细账册，每年定期对财产进行清查盘点，做到账实相符，账账相符。村（居）集体的财产物资应设保管员专人保管，任何单位和个人不得私自借用集体财产物资，如有特殊原因，须经村（居）集体研究同意，外借的财产物资要定期收回，丢失、损坏的由借用者照价赔偿，末经集体研究同意私自借的，按侵占公物论处，并追究保管员责任。对于人为原因造成财产物资丢失、损坏、变质的，要责成当事人进行经济赔偿，并追究相关人员责任。对固定资产的拍卖、转让、入股、应当由依法取得相应资质的资产评估机构评估；无资产评估机构的，可由村（居）集体组织评估小组按照国家有关规定进行评估，评估结果须经村（居）民会议或村（居）民代表会议确认。凡村（居）使用集体资金的估价在5万元以上的工程建设及产权交易必须实行民主听证，估价在10万元以上的必须进入镇招投标委托中心，实行统一招投标。
5.5落实完善监督机制
一是规范“三资”管理，盘活存量，优化配置，保值增效，需要各级各地高度重视，阳光操作；需要职能部门各司其职，齐抓共管。二是完善审计监督制度。继续规范审计工作程序，完善审计监督工作机制，采取得力措施，组织好村（居）集体财务的审计监督工作。在审计中查出被侵占的集体“三资”，责成有关责任人将侵占的集体“三资”如数退还给集体；涉及国家工作人员及村（居）干部违法乱纪，要提出处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重，构成犯罪的，移交司法机关处理。规范村务公开制度。三是构建业务指导机制，夯实监管代理工作基础。摸清家底，明晰产权，是开展“三资”监管代理工作的核心和基础。首先选择基础条件好的麻豪口、闸口、狮子口三个乡镇先行试点，积累经验，然后在全县整体推进。
参考文献：
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【关键词】当前农村集体“三资”监管存在的问题成因及对策分析
一、当前农村集体“三资”监管存在的问题
1.村级财务管理不健全
调查发现，虽然实行“村财乡代管”，但有的乡镇（场）对行政村只是实行帐目的代管，并没有对其资金使用进行监管，造成资金管理上的漏洞；有的乡镇农经站早些年就与行政村签订委托代理协议，但未真正意义上实行，“村财乡代管”有名无实；有的乡镇村干部为用钱的方便，将经手收取到的资金不及时缴交收入专户，而是坐收坐支，报帐时只有一堆发票。不管开支是否合规，成既成事实，乡会计核算中心也只能被动记帐；有的乡镇一个村出现资金管理上的漏洞、混乱，没有及时制止，弥补清理，其他村则积极效仿，致使全乡镇村级资金管理混乱。
2.民主决策难实行
调查发现，当前部分村仍存在“决策一言堂、用人一句话、审批一支笔”现象。部分村在集体沙石、瓷土矿、山林、土地、果园、房屋设施等集体资产的发包出租时，不按照民主程序，搞暗箱操作，不公开，不进行招投标，不召开村民大会或村民代表会议讨论决定，由村支书或村委会说算，严重违反有关规定。一些资源较富裕的组集体资源处置随意性大，缺乏监督，组长、会计、出纳同时一个人，往往组长说算，组账目不清，自己掌握，不公开，财务管理混乱，坐收坐支、白条入帐、自制收款收据、收钱不入帐等，村民意见较大，不时上访。
3.台帐管理不完善
调查发现，农村集体“三资”涉及面广、项目繁多，复杂而多样。部分村对属于集体的资金、资产和资源家底不清、管理混乱，管理台帐没有健全完善。特别是对集体土地、国家强农惠农资金和集体收益等重要项目登记不全、不细甚至没有登记。由于台帐管理不完善，导致农村集体“三资”存在的产权不清晰、长期闲置浪费、流失严重、被挪用占用等诸多问题。近年来，一般乡镇都陆续建立起乡镇公共资源交易站，装修办公场所，进驻站所机构，配备工作人员，制定规章制度，可以说软硬件都已到位。但笔者在调研中发现，村级集体资产资源进站交易的招投标项目占全年项目的比例普遍不高，有的乡镇甚至几年来都没有一个项目进站交易，由此引发的群众上访事件逐渐增多。一些村村务公开走过场，个别村只单纯强调财务公开，而不注重资产资源处置上的公开，对集体发包事项、农村建设项目、强农惠农政策等方面的公开还不全面。农村组级“三资”监管成盲点。由于各乡镇资源状况不一，一个行政村中各组资源分布也不同。有的资源较丰富的组往往自行处置本组“三资”，村里没有处置权。调研中笔者发现虽然村帐实行乡代管，但组帐仍旧由组里做。有的组里组长、会计、出纳一个人兼，缺乏监督，一个人说算，往往出现侵吞、霸占组集体资源，造成组集体资源的流失，村民集体上访不断。当前农村存在大量的经营发包、不动产租赁、产权转让、工程建设、土地承包流转等项目，由于乡镇和村组疏于管理，对于合同签订不重视。有些合同签订随意性大，有些合同要素不全，条款不明，权利和义务的规定不对等、不全面，有的甚至没有书面合同。许多项目由个别村干部说算，造成人民群众利益受损，更谈不上集体“三资”保值增值。
二、当前农村集体“三资”监管存在的成因
1.农村集体“三资”监管渠道不畅
研究分析，主要存在的问题有：一是司法机关监督乏力。由于职能限制、违规金额小等种种因素，司法机关不能、不愿介入村组干部的经济问题；二是纪检机关监督乏力。村干部是党员的，纪检部门还可以查处，对不是党员的，纪检部门查处时有一定困难；三是群众监督乏力。分散的家庭经营，使村民集体观念、民主管理意识淡薄。此外，现在农村大部分有知识有能力的人都外出打工，留在家的村民基本上是老少病残，他们对集体的事不关心、不过问、不解，民主管理和监督流于形式，给某些不廉洁的干部可乘之机；四是村班子内部监督不力。有的村主要干部搞一言堂，大事不开会，小事不研究，班子成员无法监督；五是民主理财小组监督乏力。有的村民主理财小组成员不是民选的，不为群众说话；有的村民主理财小组成员多年不调整；有的村民主理财小组成员文化知识水平较低，没有理财能力；有的村民主理财小组成员原则性不强，禁不住村干部做“小动作”。
2.农村集体“三资”管理严重不足
当前形势下，主要有以下问题：比如，农村集体“三资”管理是乡镇农经站的基本职能之一，但有些乡镇领导对此项工作认识不足，重视不够，乡镇经管站人员经常被抽空，常年围绕乡镇中心工作奔忙，顾不上本身的工作业务，往往是“顾此失彼”。同时一些乡镇村级集体“三资”管理不规范，管理体系不健全，在人员、办公设施、资金投入上严重不足，有些工作就没有开展。
3.思想认识上存在偏差
研究发现，农村税费改革后，一些乡镇干部认为农村集体经济收入少、债务多，无资产可管，有的认为现在财务制度全、群众监督紧，村干部无机可乘；情况复杂，不好管理。认为村民自治，不宜多管。由于这种认识上的偏差，导致乡镇干部对村级财务管理不重视，对群众反映财务方面的问题不进行认真的调查和处理。这在一定程度上助长管理混乱的蔓延，给某些不廉洁干部开方便之门。特别是有较丰富资源的组集体，根本不理“村两委”，或者绕开“村两委”自行处置集体资源，各自顾各自，各唱各的调，一盘散沙，造成集体资源的流失。农村集体“三资”管理方面的法规政策规章制度没有得到很好的贯彻落实。有些村干部不熟悉法规和财务制度，不按规章制度办事，不听财会人员的意见和建议，造成管理混乱的局面。
三、当前农村集体“三资”监管对策分析
1.积极推进“三资”农廉示范点创建
研究表明，从镇农村集体“三资”监管办公室的设立，开展清产核资，建立台账，规范农村集体“三资”监管，深化村务公开，推进农村基层民主管理工作，开展和落实强农惠农资金监管和政策，规范资金使用管理等方面进行检查。从督导检查情况看，各级领导能十分重视农廉示范点创建工作，村级集体三资监管工作得到较好的落实。集体“三资”监管吕良镇落实党风廉政建设责任制，注重“三个结合”。首先是统一领导与分工负责相结合。进一步强化“党政齐抓共管，纪检监察组织协调，各部门密切配合”的领导体制和工作机制，为有效推进党风廉政建设提供坚定的组织保证。其次是目标分解和同步落实相结合。狠抓基层党风廉政建设责任制落实，规范党员干部廉洁从政行为，加大党风廉政建设教育宣传，加强监督检查等，将任务一一细化分解到人。最后要对其进行考核与责任追求相结合。努力加强党风廉政建设、促进行风建设，强化为民服务理念，积极推进党风廉政建设环境的优化。
2.建立三大机制提升“三资”监管水平
建立三大机制提升“三资”监管水平是必要的。一是建立网络监管机制。成立区级“三资”网络监管中心和镇级“三资”网络监管办公室，制定城厢区村（居）“三资”网络监管制度。在内网上，利用财务软件系统管理；在外网上，依托预防腐败网建立账、表、图“三位一体”的电子台账，将村（居）集体资金使用情况，资产、资源分布情况、处置情况进行全面公开，实行动态管理，随时接受群众监督，有效防止农村集体资产资源管理混乱、家底不清、产权不明等问题。实现市、区、镇（街道）、村（居）四级联网，实时监督。二是建立立体监督机制。注重内部约束和外部监控相结合。在民主监督方面，各村（居）成立村（居）务监督委员会，对财务收支、资产资源处置、村务公开等情况进行监督。下设民主理财小组和村（居）务监督小组，制订理财制度，实行按月理财。在会计监督方面，由专业人员严格进行凭证审核，加强资金使用监督，定期不定期对各村（居）财务运作情况进行分析，指出存在问题，提出整改建议意见。在审计监督方面，借助村级组织换届时机，组织专门审计队伍，对村（居）的财务情况进行全面审计。在考核监督方面，对各镇（街）村级“三资”管理工作实行定期督查，每次督查结果在全区进行排名并通报，促进农村集体“三资”监管各项制度真正得以贯彻落实。三是建立责任追究机制。实行村级初审、镇（街道）复审的“两级审核把关”机制，在村务监督小组审核的基础上，由各镇（街道）经管站对村（居）收支原始凭证进行审核，合格的准予入账，手续不全的退回补办，发现不合理的报销票据，组织经管站人员、代理会计深入村（居）进一步核实。对违反“三资”监管制度的，按照责任追究办法，给予相关单位和负责人责任追究，绝不姑息。
3.农村集体“三资”监管实现“四化”
积极探索农村集体资金、集体资产、集体资源管理的新路子，采取资金管理网络化、资产管理制度化、资源管理台帐化、“三资”监管多元化等四项措施，有效促进农村基层党风廉政建设和经济社会的健康发展。
3.1资金管理网络化
在“村财乡管”财务管理模式的基础上，积极探索“科技+制度”模式的农村财务网络化监管新路子，搭建县乡联网的“农村经管管理信息系统”平台，制定财务管理制度，通过网络及时监控乡镇记账服务中心及行政村的财务账目，乡镇建立“农村集中记账服务中心”集中管理各村的资金和财务账目，县上建立“农村集中记账监管中心”负责监管各乡镇的“记账服务中心”。
3.2资产管理制度化
在全县范围内开展村集体“三资”情况调查工作，对行政村的村集体资金、集体资产、集体资源情况进行全面清查。对资源性资产特别是村集体林业资源、荒山、荒滩，按照实际情况进行详细分类登记；对一些面积、数量有异议的资源及产权，进行实地丈量、核实和界定；对捐赠给村集体的物资进行清查，将捐赠物资纳入集体管理。
3.3资源管理台帐化
在对村集体资产所有权确认的基础上，按照这些资源的具体位置逐一进行登记，并建立管理台账。对依法流转由村集体经营的土地，通过公开招标方式，签订统一制定的流转合同，有偿转让其使用权，并报乡镇农经部门及县国土局备案。对涉及时间较长、面积较大的土地流转合同由公证机构进行公证。
3.4“三资”监管多元化
对村级财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益状况，及时进行乡、村两级审查，坚持村干部“三年一轮审”制度。县经营管理站通过农村监管网络系统，随时查看各村的财务处理情况和债权债务增减变动情况，群众可随时在各乡镇记账服务中心查询村级财务收支情况，为村级财务公开提供新平台。村集体“三资”管理实行每季度公开制，除在村务公开栏公示外，必要时将所需公开内容复印后分发到户，自觉接受村民监督。
4.完善资产管理制度实现动态管理
针对农村集体资产资源家底不清、产权不明、监管不到位等问题，重点从四个方面，建立起“产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理”的农村集体资产管理体制和运行机制，促进农村集体资产实现保值增值。一是抓底数清查。对村集体所有的土地资源进行全面清查核实，摸清管理现状和面积底数。二是抓规范程序。对村集体土地转让、承包、租赁等，按照相关法律法规和政策要求，严格按拟订方案、征求意见、民主决策、听证公示、办理相关手续（或公开招投标）、签订合同（协议）、资金兑现等程序进行规范操作。三是抓开发盘活。积极鼓励各村（居）以土地整理、新农村建设为载体，盘活存量土地资源，合理开发利用土地、山林、水域等特色自然资源，增加村集体收入来源。四是抓网上公开。在城厢预防腐败网上，建立账、表、图“三位一体”的电子台账，将集体资金使用情况，资产、资源分布情况、处置情况，每月及时登记增减变动情况并按季度在城厢区预防腐败网上公开。实行村级“三资”动态管理以来，农村群众进一步掌握村里的“家底”，强化对农村“三资”的监管，约束村干部的行为，有效预防农村干部腐败问题的发生。
5.探索农村集体“三资”监管新模式
长期以来，农村集体“三资”是广大农民群众关注的热点，也是农村基层干部违法违纪问题的易发多发地带。针对这一问题，由纪委牵头，司法、农经、财政等部门的业务骨干组成，承担全镇区域农村集体“三资”处置、工程项目招投标等代理服务工作。成立农村集体资产处置代理服务中心新的监管平台，有严密的监管机制。凡单项处置收入一次在2000元以上的，都要通过支部提议、两委商讨、村民通过、中心审查、公开操作、监督评议等6个步骤进行处置。农村集体“三资”处置档案登记事项不分大小，从“生态村”创建到排涝电费，从合同发包到收款明细，从数千元的进账到上百元的支出，只要属于集体“三资”范畴，就全部在档案中详细登记，后面还附有村民议事会成员代表的签名确认。对农村集体“三资”进行全面地核查，全面盘点村组集体经济组织所有或依法使用未实行家庭承包的农田、水面、滩涂、林地、圩堤（埂）、排涝泵站、自来水厂、校舍以及房屋、机器设备等，将各村的“家底”一一登记造册建立详细台账。同时，对以往承包情况重新进行核实，纠正违纪违规问题，编制成村专业承包合同台账。通过清产核资，村里究竟有多少钱、有多少物、有多少田地水面，一清二楚，再也不会像以前一样年年查账、年年不清楚。加强农村集体三资监管工作，不仅有利于保障广大农民的利益，也推动廉洁农村、和谐农村的建设。不但实现干群关系的和谐，还实现村集体资产效益最大化。
5.1健全制度，加强管理
建立健全收入管理、现金管理、支出管理、资产资源管理、票证管理、会计报表、财务档案管理、债权债务管理、承包合同管理、民主理财和财务公开等项制度，资产、资源经营与处置招投标制度、财务预决算管理、定期清查制度和责任追究制度、保值增值的股份制、股份合作制产权改革办法、集体土地有序流转制度等各项管理制度并严格执行。县、乡要切实加强会计核算中心建设，配强会计核算中心工作人员，明确工作职责，落实办公经费。农业局设立三资管理指导服务中心，定期开展业务指导和培训，财政局将培训经费纳入预算资金，用于定期开展业务指导、培训及三资管理工作经费。加大硬件投入，建立农村集体“三资”计算机网络监督管理平台，各乡镇配备专门的录入农村集体“三资”监管的计算机，指定专人负责，把农村集体资产资源台帐、项目招标投标进程、物资采购、合同审查等资产资源管理情况以及农村集体“三资”监督管理机构的工作职责、工作流程等录入监管系统，与县监督平台联网，实现资源共享，实时查询、实时分析和实时监督。同时定期对“三资”监管员进行业务知识的培训，提高他们的业务技能。通过农村集体“三资”管理工作的制度化、规范化建设，建立健全“三资”台账，初步建立适应社会主义新农村建设的农村集体“三资”管理有效机制，努力做到农村集体资金使用公开化、资产管理规范化、资源配置市场化、监督手段多元化、运行机制阳光化，切实从源头上治理和防范不良行为的发生，进一步密切农村党群干群关系，促进农村经济持续健康发展，社会和谐稳定。村（居）集体违反资产资源招投标管理制度，因程序不规范，操作不透明，管理不民主造成重大损失的，应按照《城南镇招投标工作过错责任追究办法》的规定，追究村（居）主要领导和直接责任人的责任。经济合同（协议）管理。村（居）集体（发包方）与承包方应当本着友好协商、平等互利的原则，协议条款、处理相关事宜，并按照双方约定的条款写成合同（协议）文本送镇村招投标委托代理服务中心审核；“三资”监管办等部门参加经济合同（协议）签约全过程。经济合同（协议）经签订后，应交给村招投标委托代理服务中心一份，向“三资”办、会计委托中心各报备一份。
5.2严格程序，民主决策
针对农村仍然存在的“决策一言堂、用人一句话、审批一支笔”等突出问题，为切实保障农民群众的民主权利，必须将村集体资产、资源发包、大额固定资产的购置与处置等列入村级重大事项，实行流程化、精细化管理。坚持用“流程化、精细化”管住“随意性”，从强化程序监督入手，凡办理村级重大事项，必须依次履行“支部提议、两委商议、党员审议、村民（代表）会议决议、乡镇党委政府审核、公开招投标或集中采购、项目实施、验收决算、公开公示”等九道程序。每道程序都在村民主理财小组和村纪检委员的监督下递次进行。不经过“四议”决策的，乡镇党委政府不予批准；不经过招投标和合同鉴证的，乡镇会计核算中心不予付款；不遵循工程合同的，不予决算；不走完规定流程的，不作为工作实绩进行考核。笔者在调研中发现一些乡镇（场）农村集体“三资”处置较随意，操作程序不到位。针对此问题，可以出台一些规章制度，如《关于规范农村集体“三资”处置流程化精细化管理的实施意见》，用制度来管事、管权、管人。需进一步提高基层党委政府对加强农村集体“三资”监管重要性的认识，增强做好农村集体三资监管工作的紧迫感、责任感，可以成立县农村集体三资管理工作领到小组，各乡镇成立相应机构，建立起县委统一领导、纪委组织协调、农业部门业务指导、各乡镇自主管理的领导体制和工作机制。
5.3健全台帐，做好管理
各乡镇要组织专门人员开展农村集体三资的排查清理工作。各村成立由村两委和集体经济组织主要负责人、村会计、包村干部或村民理财小组和群众推荐的村民代表等参加的清理小组，由包村干部组织对农村集体“三资”进行清理。在开展调查摸底工作的基础上完成清产核资、登记造册工作，建立台帐。按照登记、核实、公示、有异议的进行复审、确认、上报的程序，由村清理小组成员及包村干部等分别签字后上报乡镇农经站审核确认，并做好移交的准备工作。清理清查要以村会计帐簿为依据，坚持帐内帐外相结合、实物盘点同核实帐务相结合。对遗留的债务问题，要以村会计帐簿为依据，由乡镇审计、财政、农经等部门审计确认，各项债务要本着“谁举债，谁负责；谁受益，谁负担”的原则，采取先急后缓，分类处理，积极予以化解。对帐外的债务，有条件查清的审核无误后进行登帐，一时无法认定的，在认定后进行补登。对资源的清查登记以目前由村集体所有和使用产权清晰的为重点，对资源产权不清、有争议的可暂不登记，待明晰产权后，再进行补登。严肃纪律，加大查处力度。在建立健全农村集体“三资”管理各项制度的基础上，加强有关职能部门的密切配合、统一协调，纪检、监察、财政、农业等职能部门可以联合出台相关制度文件，如可以出台《关于违反农村集体‘三资’管理实行责任追究的办法》，加大查处在农村集体“三资”管理和财务管理过程中出现的坐支、挪用、贪污、买标、串标、处置不当、分配不公平等方面的案件，维护农民群众的利益。
5.3.1严格执行“三签、四审、两开”制度
支出事项时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），证明人与支部书记签字（盖章），交民主理财小组集体审理，纪检小组监督审核，经审核同意后，由民主理财小组组长签字和加盖理财专用章，报村（居）民主任审批同意并签字（盖章），由村委托代理会计人员审核记账，经管站核审，同时做到支出前要公开征求意见，支出后要在村务公开栏上公开接受群众监督。经“四审”，不规范的票据一律不予入账。
5.3.2完善村会计委托代理服务制度
村（居）集体组织会计核算和记账工作全部委托给镇村会计委托代理服务中心代理，取消村会计员和出纳员岗位，设一名村报账员兼出纳员，履行出纳员职责。在保证村（居）集体资金所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，规定各村要做到“三统一”。即：统一使用专用收款票据、统一支出审核把关、统一由委托代理会计记账。各村（居）每季度安排村报账员兼出纳员到村会计委托代理服务中心报账一次。
5.3.3严格执行库存现金限额管理制度与财务开支审批制度
村（居）集体库存现金存量限定在3000元以内，超过部份应及时存入村（居）集体银行账户。除必要的因公出差费用外，村（居）资金不得借给单位或个人。单笔或单项支出在2000元以下由村（居）支部书记或支部第一书记审核，村（居）民主任审批；2000元至5000元的开支需经村（居）两委会议通过；5000元以上的开支需由村（居）民代表大会通过。
5.3.4严格执行债权债务管理制度和年度财务计划管理制度
村（居）集体不得为经济实体或项目贷款提供担保或抵押。村（居）集体应量力而行安排农田基本建设和其它公益事业，不得举债搞建设。确因发展需要借贷资金的，由村（居）两委集体研究提出方案，事先经村（居）大会或村（居）民代表大会通过，并上报镇经管站备案，所借资金按规定纳入村（居）集体账内核算，并保证专款专用。末按上述程序借贷资金的，由相关人员承担支付利息和还款责任。国家征收土地，村（居）集体应另设征地补偿费存款专户，按照《村集体经济组织会计制度》的有关规定，规范会计核算。积极清收外欠的承包金、征地补偿费和其他应收款项，及时发放征地补偿费和结算工程预付款。每年按照量入为出、收支平衡的原则，制定当年财务计划，严格控制非生产性开支，对村（居）干部报酬补贴、一事一议筹资筹劳等重大事项，都必须经村（居）大会或村（居）代表大会讨论通过后执行，并以书面形式向镇人民政府备案。
5.4做好资源与资产管理
集体土地、林木、农田、滩涂等资源发生产权转移时，应编制改制方案向镇“三资”管理办公室申请处置，经“三资”管理办公室审核同意、领导小组批准后依法进行科学评估，按照市场原则确认价格。健全和完善固定资产管理制度，确保资产的保值增殖。村（居）对固定资产的存量、增减变动情况，应当及时准确登记，健全明细账册，每年定期对财产进行清查盘点，做到账实相符，账账相符。村（居）集体的财产物资应设保管员专人保管，任何单位和个人不得私自借用集体财产物资，如有特殊原因，须经村（居）集体研究同意，外借的财产物资要定期收回，丢失、损坏的由借用者照价赔偿，末经集体研究同意私自借的，按侵占公物论处，并追究保管员责任。对于人为原因造成财产物资丢失、损坏、变质的，要责成当事人进行经济赔偿，并追究相关人员责任。对固定资产的拍卖、转让、入股、应当由依法取得相应资质的资产评估机构评估；无资产评估机构的，可由村（居）集体组织评估小组按照国家有关规定进行评估，评估结果须经村（居）民会议或村（居）民代表会议确认。凡村（居）使用集体资金的估价在5万元以上的工程建设及产权交易必须实行民主听证，估价在10万元以上的必须进入镇招投标委托中心，实行统一招投标。
5.5落实完善监督机制
一是规范“三资”管理，盘活存量，优化配置，保值增效，需要各级各地高度重视，阳光操作；需要职能部门各司其职，齐抓共管。二是完善审计监督制度。继续规范审计工作程序，完善审计监督工作机制，采取得力措施，组织好村（居）集体财务的审计监督工作。在审计中查出被侵占的集体“三资”，责成有关责任人将侵占的集体“三资”如数退还给集体；涉及国家工作人员及村（居）干部违法乱纪，要提出处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重，构成犯罪的，移交司法机关处理。规范村务公开制度。三是构建业务指导机制，夯实监管代理工作基础。摸清家底，明晰产权，是开展“三资”监管代理工作的核心和基础。首先选择基础条件好的麻豪口、闸口、狮子口三个乡镇先行试点，积累经验，然后在全县整体推进。
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