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摘要：行政事业单位预算编制是财政管理中重要的组成部分，对预算管理起着决定性的作用。但在实际预算编制中，由于各种原因导致预算编制粗放、不完整、精细化不够等问题。本文总结了笔者在实际工作中的一些经验和措施，以期为行政事业单位财政预算的编制工作提供有效参考。
关键词：财政预算管理;预算编制;预算执行
中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0326-01
行政事业单位预算编制是财政工作的重要组成部分，也是财政管理的重要环节之一，有举足轻重的重要性。随着财政体制改革的推进，预算编制中存在的问题也日益凸显，亟待解决。
一、主要存在以下问题
1.预算编制主体不清晰，编制随意
在實际过程中，预算单位对于预算编制重视程度往往不够，有的部门抱着反正年度预算都是财政部门审核安排，所以编报时不管明年这个项目开展的可行性有多大，不管这个项目开展的依据充不充分，都随意设立项目，随意的申报预算金额，导致财政部门在预算编制审核工作中需花费大量的精力和时间，去梳理部门的项目可行性和重要性。由于财政部门是最终预算编制的汇报部门，为较好的完成预算编制工作，在实际工作中，存在财政部门代编部门预算相关指标的现象，导致预算编制主体不清晰，职责不明确。
2.预算编制时间短，质量不高
目前预算编制多采用两上两下程序，即预算单位一上申报，财政审核一下下达，预算单位二上申报，财政二上审核报人大审议后批复部门。各个地方预算编制启动时间不一，有的地方七八月份，有的在九十月份，启动的越迟，给与预算单位编制时间和财政部门的审核时间就越紧。加之预算单位对于预算编制重视度不高，有的预算单位甚至一周完成年度预算的编制，这种预算往往要么直接按照上年预算安排予以编制，要么就预算项目依据和数据空洞，预算编制粗放。
3.预算编制不完整，未应编尽编
目前预算由一般公共预算、政府性基金预算、社保预算和国有资本经营预算组成。而在具体预算编制过程中，由于资金内容的不同，同步需编制政府采购预算，政府购买服务预算等。同时由于上级转移支付资金的不确定性，预算单位在编制下一年度预算时往往只能编制区级资金预算，弱化了财政资金的统筹力度。预算单位在预算编制时，未严格按照政府采购限额编制政府采购预算，导致年度预算调整量大，影响预算的刚性。
4.预算编制精细化程度不高
随着预算管理要求的不断加强，预算管理精细化的核心就是预算编制的精细化，这就要求预算单位在预算编制时要充分结合年度工作计划，细化资金安排。但是由于是对下一年度的支出进行预计，特别是基层部门，突发偶然的事件较多，因次预算单位在编制中，经常切块预留经费，待执行时予以细化执行，大大降低了预算编制的精细化。
5.预算绩效目标编制质量不高
绩效评价指标体系是预算绩效管理中的核心组成部门，而预算单位预算项目绩效指标编制的合理与否直接影响项目预算绩效评价的质量。财政部2013年制定了《预算绩效评价共性指标体系框架》明确了绩效评价总的指标框架，但对于分部门、分行业、分项目的具体指标特别是定量指标的设立还尚待完善。预算单位在预算编制中缺乏可参考可依据的指标，导致在实际编制过程中，设立的绩效评价指标特别是定量指标质量不高，且多以定性指标为主。
6.预算收入编制不准确
财政收入是由税收收入和非税收入组成。其中税收收入是由税务部门进行征收，而非税收入是由预算单位根据职能收取的诸如行政事业性收费、国有资产有偿使用费、罚没收入等。由于取消“以收定支”，预算单位对收入的预算编制重视程度有所减弱，且为了减少组织收入的压力，在实际中存在漏编或少编现象，有时编制的预算数额，远低于上年度预算数或实际收入数，导致执行存在偏差。
7.基本支出与项目支出内容界线不清晰
基本支出特别是公用经费是保障预算单位正常运转、完成日常工作任务而所需的开支。项目支出是预算单位为开展特定性质的工作而所需的支出。在实际工作中，往往在项目支出中包含有保障预算单位正常运转的日常经费，导致经费支出界线不清。
二、为解决上述存在的问题，应从以下几方面入手
1.明晰预算单位和财政部门的职责，压实预算单位主体责任。财政部门应加大培训和指导力度，建立实行预算管理事项清单制、告知制，明确预算编制的内容、范围、标准、流程、时限等，及时印发预算预算单位，推动预算编制的责任更加清晰、环节更加精简、流程更加规范。同时引入人大代表、政协委员、第三方机构对预算单位预算编制进行公开评审，提高预算编制的透明度。
2.早部署早谋划，提高预算编制的精准性。预算单位要高度重视预算编制工作，认真提前谋划下一年度工作任务和发展规划，充分的履行“两上两下”预算编制程序，做到应编尽编，建立预算单位项目库并实行动态管理，严格预算项目的准入。对于新增设的预算项目，要开展可行性研究。同时运用财政绩效评价结果作为预算编制安排的依据。加强转移支付的提前下达，使预算单位预算更加全面完整。同时加大预算编制的公开力度，通过责任的压实来提高预算单位预算编制的质量。
3.严格预算调整，确保预算的刚性。在预算批复下达后，应严格按照预算批复执行。严禁批复刚下达就办理预算调整的现象的存在，原则上上半年不办理预算调整。严格执行新预算法第四十条规定，除当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支外，一律不得调整预算。同时可将预算调整纳入预算单位绩效评价指标体系中。
4.项目实施分类管理，明确经费保障范围。科学合理设定公用经费定额标准，将项目中的一般性支出逐步调整至公用经费保障范围，使得项目经费更专项，也便于预算单位对日常运转经费的统筹使用，从而提高财政资金使用效益。
5.细化绩效评价指标，强化评价结果运用。在现有的绩效评价体系基础上，建立分部门、分行业、分项目的评价指标库，使预算编制中的绩效目标特别是定量指标的选取更具有多样性，能更客观的综合的反映项目的绩效评价结果。同时将绩效评价结果充分运用到预算编制中，对于绩效评价不理想的，应相应减少年度预算的安排或取消该项目。
关键词：财政预算管理;预算编制;预算执行
中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0326-01
行政事业单位预算编制是财政工作的重要组成部分，也是财政管理的重要环节之一，有举足轻重的重要性。随着财政体制改革的推进，预算编制中存在的问题也日益凸显，亟待解决。
一、主要存在以下问题
1.预算编制主体不清晰，编制随意
在實际过程中，预算单位对于预算编制重视程度往往不够，有的部门抱着反正年度预算都是财政部门审核安排，所以编报时不管明年这个项目开展的可行性有多大，不管这个项目开展的依据充不充分，都随意设立项目，随意的申报预算金额，导致财政部门在预算编制审核工作中需花费大量的精力和时间，去梳理部门的项目可行性和重要性。由于财政部门是最终预算编制的汇报部门，为较好的完成预算编制工作，在实际工作中，存在财政部门代编部门预算相关指标的现象，导致预算编制主体不清晰，职责不明确。
2.预算编制时间短，质量不高
目前预算编制多采用两上两下程序，即预算单位一上申报，财政审核一下下达，预算单位二上申报，财政二上审核报人大审议后批复部门。各个地方预算编制启动时间不一，有的地方七八月份，有的在九十月份，启动的越迟，给与预算单位编制时间和财政部门的审核时间就越紧。加之预算单位对于预算编制重视度不高，有的预算单位甚至一周完成年度预算的编制，这种预算往往要么直接按照上年预算安排予以编制，要么就预算项目依据和数据空洞，预算编制粗放。
3.预算编制不完整，未应编尽编
目前预算由一般公共预算、政府性基金预算、社保预算和国有资本经营预算组成。而在具体预算编制过程中，由于资金内容的不同，同步需编制政府采购预算，政府购买服务预算等。同时由于上级转移支付资金的不确定性，预算单位在编制下一年度预算时往往只能编制区级资金预算，弱化了财政资金的统筹力度。预算单位在预算编制时，未严格按照政府采购限额编制政府采购预算，导致年度预算调整量大，影响预算的刚性。
4.预算编制精细化程度不高
随着预算管理要求的不断加强，预算管理精细化的核心就是预算编制的精细化，这就要求预算单位在预算编制时要充分结合年度工作计划，细化资金安排。但是由于是对下一年度的支出进行预计，特别是基层部门，突发偶然的事件较多，因次预算单位在编制中，经常切块预留经费，待执行时予以细化执行，大大降低了预算编制的精细化。
5.预算绩效目标编制质量不高
绩效评价指标体系是预算绩效管理中的核心组成部门，而预算单位预算项目绩效指标编制的合理与否直接影响项目预算绩效评价的质量。财政部2013年制定了《预算绩效评价共性指标体系框架》明确了绩效评价总的指标框架，但对于分部门、分行业、分项目的具体指标特别是定量指标的设立还尚待完善。预算单位在预算编制中缺乏可参考可依据的指标，导致在实际编制过程中，设立的绩效评价指标特别是定量指标质量不高，且多以定性指标为主。
6.预算收入编制不准确
财政收入是由税收收入和非税收入组成。其中税收收入是由税务部门进行征收，而非税收入是由预算单位根据职能收取的诸如行政事业性收费、国有资产有偿使用费、罚没收入等。由于取消“以收定支”，预算单位对收入的预算编制重视程度有所减弱，且为了减少组织收入的压力，在实际中存在漏编或少编现象，有时编制的预算数额，远低于上年度预算数或实际收入数，导致执行存在偏差。
7.基本支出与项目支出内容界线不清晰
基本支出特别是公用经费是保障预算单位正常运转、完成日常工作任务而所需的开支。项目支出是预算单位为开展特定性质的工作而所需的支出。在实际工作中，往往在项目支出中包含有保障预算单位正常运转的日常经费，导致经费支出界线不清。
二、为解决上述存在的问题，应从以下几方面入手
1.明晰预算单位和财政部门的职责，压实预算单位主体责任。财政部门应加大培训和指导力度，建立实行预算管理事项清单制、告知制，明确预算编制的内容、范围、标准、流程、时限等，及时印发预算预算单位，推动预算编制的责任更加清晰、环节更加精简、流程更加规范。同时引入人大代表、政协委员、第三方机构对预算单位预算编制进行公开评审，提高预算编制的透明度。
2.早部署早谋划，提高预算编制的精准性。预算单位要高度重视预算编制工作，认真提前谋划下一年度工作任务和发展规划，充分的履行“两上两下”预算编制程序，做到应编尽编，建立预算单位项目库并实行动态管理，严格预算项目的准入。对于新增设的预算项目，要开展可行性研究。同时运用财政绩效评价结果作为预算编制安排的依据。加强转移支付的提前下达，使预算单位预算更加全面完整。同时加大预算编制的公开力度，通过责任的压实来提高预算单位预算编制的质量。
3.严格预算调整，确保预算的刚性。在预算批复下达后，应严格按照预算批复执行。严禁批复刚下达就办理预算调整的现象的存在，原则上上半年不办理预算调整。严格执行新预算法第四十条规定，除当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支外，一律不得调整预算。同时可将预算调整纳入预算单位绩效评价指标体系中。
4.项目实施分类管理，明确经费保障范围。科学合理设定公用经费定额标准，将项目中的一般性支出逐步调整至公用经费保障范围，使得项目经费更专项，也便于预算单位对日常运转经费的统筹使用，从而提高财政资金使用效益。
5.细化绩效评价指标，强化评价结果运用。在现有的绩效评价体系基础上，建立分部门、分行业、分项目的评价指标库，使预算编制中的绩效目标特别是定量指标的选取更具有多样性，能更客观的综合的反映项目的绩效评价结果。同时将绩效评价结果充分运用到预算编制中，对于绩效评价不理想的，应相应减少年度预算的安排或取消该项目。