论文部分内容阅读
摘要：近年来，一些地方为解决工业及城镇建设用地的问题，把征占用地的主要方向转向林地特别是国有林场用地，导致国有林地和国有森林资源资产严重流失，有的地方甚至为了把国有林场经营管理的土地规划为城镇建设用地，将国有林场层层下放，造成林场建设与管理的混乱，严重影响了国家生态建设的发展。本文提出了我国林场建设存在的问题，指出搞好国有林场的建设，一方面要加快改革，搞活机制，但考虑林业不能只讲经济效益而不讲生态效益的因素，另一方面国家要从政策上给予支持。
关键词：国有林场 改革 发展 对策
长期以来，国有林场在生态环境建设和商品林基地建设中取得了很大的成绩，作出了很大贡献。但国家投资体制改革以后，国有林场的基本建设投资基本上被断绝，林业生产周期长，投入大，且主要产生的是生态效益和社会效益，再加上木材市场疲软、林业税负过重等原因，国有林场经济越来越困难，国有林场改革势在必行。
一、国有林场改革发展存在的问题
当前困擾国有林场改革发展主要有四大难题：
1、基础设施严重不足和破旧，发展难以启动。国有林场大都始建于上个世纪五、六十年代，由于当时受国家投资限制，不少林场该建的生产生活基础设施没有兴建，或者建设标准太低，加之维持简单再生产资金长期不足，国家又很少安排后续投资，基础设施欠账和破旧情况十分严重。
2、债务缠身，没有余力搞发展。过去，林场造林育林、发展多种经营等，由于国家投入不足或没有投入，大都采取贷款的办法来干，不少还使用了世界银行贷款，为此林场负债不少。这些年来，由于林场可采森林资源下降，国家又实行森林限额采伐制度，尤其是不少商品林，被政府划为生态公益林，不准采伐，许多林场木材产量锐减，收入直线下降，陷入了度日艰难，还债困难的两难境地。一些银行不顾林场困难，只要林场账户上进钱便强行扣下抵债。这对经济困难的林场更是雪上加霜。
3、人员包袱沉重，改革发展步履艰难。国有林场大都建在人烟稀少的边远荒芜地区，林场的生产建设、后勤服务等，皆由自己承担。不仅如此，许多林场还自办学校、医院等社会事业，因此林场职工队伍庞大，老职工比例也高。由于进行改革和生产建设任务减少等原因，林场富余人员和离退休职工日增，人员包袱十分沉重。随着林场收入下降，经济江河日下，不少林场富余职工无钱分流安置，离退休职工由于林场无钱交纳社会统筹养老金，不能参加社保，职工和离退休人员工资、下岗职工最低生活保障费，无力按时足额发放，有的甚至连每月几十元的低保生活费也发不了，许多职工生活无着。这不仅使林场的生产工作难以正常开展，还影响林区的稳定。
4、定位不确，体制不顺，改革发展不能正常运转。长期以来，国家将国有林场确定为实行企业化管理的国营事业单位，职工身份既不是国家产业工人，又不是国家事业单位员工，也不是农民工，而是类似国营农场工人，但不享受国家企业工人、事业单位员工的待遇。在管理上，国家只给林业建设投资，林场的生产、技术和行政管理人员不列编制、不给经费，由林场自收自支解决，收入多的林场还需上缴利润。这在过去木材产量多、销售好或林业生产建设任务饱满的时候，林场的日子还比较好过，森林的培育和保护管理等工作也能正常开展。
二、国有林场改革发展解决对策
1、建立权责明晰的国有林场森林资源管理体制。参照中央《关于加快林业发展的决定》中重点国有林区森林资源管理体制模式,结合国有林场的实际,建立权责利相统一,管资产与管人、管事相结合的森林资源资产管理体制。在具体做法上,可根据林场的规模、森林经营区系、森林功能以及管理林场县(市)的财力等情况,并本着有利于对林场的指导管理和长远发展,确定相应的地方政府负责管理国有林场的森林资源资产。考虑到国有森林资源资产不同于一般行业的国有资产,其经营管理和维权工作具有很强的专业性、政策性和社会性,应由政府林业行政主管部门担负产权管理工作,代表国家履行出资人职责较为适宜。其主要职责和义务是:对林场森林资源的保护、培育、经营管理、开发利用及资源的发展变化情况等,依法进行监管,及时解决林业建设和管理中的问题,维护林场的合法权益,确保森林资源资产的增长增效,防止流失和破坏。
2、调整国有林场的性质定位,理顺行政管理体制。应当把国有林场的性质改变为国家生态公益性事业单位,重新定员定编,事业经费列入政府财政预算,实行全额拨款,林场经济收入上缴国库,实行收支两条线。国有林场的行政管理体制,应实行以省为主、市(地)县(市)为辅的管理模式。国有林场行政管理体制的调整,要注意同林场森林资源资产管理体制改革相协调,尽可能地把行政管理和资产管理统一起来,融为一体,以利于建立权责利相统一的现代林场管理体制。
3、建立保障国有林场建设和森林持续经营的投资体制和经济扶持政策。要根据国有林场森林培育发展规划目标和森林经营的长周期、连续性特点,按照森林分类经营的要求,对林场人工造林、封山(沙)育林、低效林改造、中幼林抚育和经营管护森林资源所必须的基础设施建设等林业建设投资,列入主管政府的基本建设计划,统一安排,建立长期稳定的投资渠道。林场商品林建设,可以在林地所有权和林地用途不变的前提下,采取承包、租赁、合作造林等多种形式,实行"谁造谁有,合造共有"的政策,吸纳社会资金,形成多元投入体制。国家对造林投资者,要在信贷、税收等方面实行优惠政策,以引导更多的社会资金投向林业建设,加快林业发展步伐。
4、研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施。要根据生态优先的原则和森林分类经营的要求,进一步研究确定林场林业建设的目标和任务,并从优化森林结构,提高林分质量和林地生产力出发,编制森林培育发展规划和森林经营施业方案,并修订相关技术规程、标准,建立考核、监管制度,使林场科学经营和合理利用森林资源逐步走上规范化、制度化轨道。同时,要加大营林投入,确保经营森林的资金需求。
发展珍贵优质高效森林,调整不合理的林种、树种结构,是改善森林环境,提高林分质量和效益,实现可持续经营的一项战略性措施,也是国有林场打好"相持阶段"攻坚战的"希望工程"。鉴于培育珍贵优质高效森林周期较长、生产技术条件要求较高,投资较多且有风险,社会集资建设比较困难,建议作为国家一项重点林业建设示范工程列入计划,由国家投资建设。
5、加强国有林场人才队伍建设,提高管理者的素质。国有林场建设事业,是一项包容林业专业、生态建设、经济与行政管理、市场营销等多领域的生产和公益事业,又是一个艰苦行业,需要有一批品德好、懂专业、会经营、善管理,并具有奉献精神的复合型管理人才。当前,国有林场管理和技术人才严重不足,特别是管理者的素质不适应新时期形势任务发展变化的要求,是影响林场改革发展、实现可持续经营的一个突出问题。搞好国有林场人才队伍建设,全面提高管理者的素质,是林场脱困振兴,实现相持阶段良性转化的重要组织保障。
因而,需要各地林业主管部门,按照国家林业局《关于加强林业人才队伍建设的意见》的要求,把国有林场人才队伍建设作为重点,纳入林业人才队伍建设规划,并从实际出发,制定培育、选用和激励人才的切实有效的办法和措施,逐步建立一支思想品德好、富有林业专业知识和经营管理才能,热心林业事业的优秀人才队伍,特别是优秀场长队伍。与此同时,还要积极采取措施,解决林场职工工资待遇过低、生活工作条件差的问题,创造一个能让优秀人才充分施展才干和健康成长环境条件,以利于吸引和留住人才,长期为发展林场事业服务。
关键词：国有林场 改革 发展 对策
长期以来，国有林场在生态环境建设和商品林基地建设中取得了很大的成绩，作出了很大贡献。但国家投资体制改革以后，国有林场的基本建设投资基本上被断绝，林业生产周期长，投入大，且主要产生的是生态效益和社会效益，再加上木材市场疲软、林业税负过重等原因，国有林场经济越来越困难，国有林场改革势在必行。
一、国有林场改革发展存在的问题
当前困擾国有林场改革发展主要有四大难题：
1、基础设施严重不足和破旧，发展难以启动。国有林场大都始建于上个世纪五、六十年代，由于当时受国家投资限制，不少林场该建的生产生活基础设施没有兴建，或者建设标准太低，加之维持简单再生产资金长期不足，国家又很少安排后续投资，基础设施欠账和破旧情况十分严重。
2、债务缠身，没有余力搞发展。过去，林场造林育林、发展多种经营等，由于国家投入不足或没有投入，大都采取贷款的办法来干，不少还使用了世界银行贷款，为此林场负债不少。这些年来，由于林场可采森林资源下降，国家又实行森林限额采伐制度，尤其是不少商品林，被政府划为生态公益林，不准采伐，许多林场木材产量锐减，收入直线下降，陷入了度日艰难，还债困难的两难境地。一些银行不顾林场困难，只要林场账户上进钱便强行扣下抵债。这对经济困难的林场更是雪上加霜。
3、人员包袱沉重，改革发展步履艰难。国有林场大都建在人烟稀少的边远荒芜地区，林场的生产建设、后勤服务等，皆由自己承担。不仅如此，许多林场还自办学校、医院等社会事业，因此林场职工队伍庞大，老职工比例也高。由于进行改革和生产建设任务减少等原因，林场富余人员和离退休职工日增，人员包袱十分沉重。随着林场收入下降，经济江河日下，不少林场富余职工无钱分流安置，离退休职工由于林场无钱交纳社会统筹养老金，不能参加社保，职工和离退休人员工资、下岗职工最低生活保障费，无力按时足额发放，有的甚至连每月几十元的低保生活费也发不了，许多职工生活无着。这不仅使林场的生产工作难以正常开展，还影响林区的稳定。
4、定位不确，体制不顺，改革发展不能正常运转。长期以来，国家将国有林场确定为实行企业化管理的国营事业单位，职工身份既不是国家产业工人，又不是国家事业单位员工，也不是农民工，而是类似国营农场工人，但不享受国家企业工人、事业单位员工的待遇。在管理上，国家只给林业建设投资，林场的生产、技术和行政管理人员不列编制、不给经费，由林场自收自支解决，收入多的林场还需上缴利润。这在过去木材产量多、销售好或林业生产建设任务饱满的时候，林场的日子还比较好过，森林的培育和保护管理等工作也能正常开展。
二、国有林场改革发展解决对策
1、建立权责明晰的国有林场森林资源管理体制。参照中央《关于加快林业发展的决定》中重点国有林区森林资源管理体制模式,结合国有林场的实际,建立权责利相统一,管资产与管人、管事相结合的森林资源资产管理体制。在具体做法上,可根据林场的规模、森林经营区系、森林功能以及管理林场县(市)的财力等情况,并本着有利于对林场的指导管理和长远发展,确定相应的地方政府负责管理国有林场的森林资源资产。考虑到国有森林资源资产不同于一般行业的国有资产,其经营管理和维权工作具有很强的专业性、政策性和社会性,应由政府林业行政主管部门担负产权管理工作,代表国家履行出资人职责较为适宜。其主要职责和义务是:对林场森林资源的保护、培育、经营管理、开发利用及资源的发展变化情况等,依法进行监管,及时解决林业建设和管理中的问题,维护林场的合法权益,确保森林资源资产的增长增效,防止流失和破坏。
2、调整国有林场的性质定位,理顺行政管理体制。应当把国有林场的性质改变为国家生态公益性事业单位,重新定员定编,事业经费列入政府财政预算,实行全额拨款,林场经济收入上缴国库,实行收支两条线。国有林场的行政管理体制,应实行以省为主、市(地)县(市)为辅的管理模式。国有林场行政管理体制的调整,要注意同林场森林资源资产管理体制改革相协调,尽可能地把行政管理和资产管理统一起来,融为一体,以利于建立权责利相统一的现代林场管理体制。
3、建立保障国有林场建设和森林持续经营的投资体制和经济扶持政策。要根据国有林场森林培育发展规划目标和森林经营的长周期、连续性特点,按照森林分类经营的要求,对林场人工造林、封山(沙)育林、低效林改造、中幼林抚育和经营管护森林资源所必须的基础设施建设等林业建设投资,列入主管政府的基本建设计划,统一安排,建立长期稳定的投资渠道。林场商品林建设,可以在林地所有权和林地用途不变的前提下,采取承包、租赁、合作造林等多种形式,实行"谁造谁有,合造共有"的政策,吸纳社会资金,形成多元投入体制。国家对造林投资者,要在信贷、税收等方面实行优惠政策,以引导更多的社会资金投向林业建设,加快林业发展步伐。
4、研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施。要根据生态优先的原则和森林分类经营的要求,进一步研究确定林场林业建设的目标和任务,并从优化森林结构,提高林分质量和林地生产力出发,编制森林培育发展规划和森林经营施业方案,并修订相关技术规程、标准,建立考核、监管制度,使林场科学经营和合理利用森林资源逐步走上规范化、制度化轨道。同时,要加大营林投入,确保经营森林的资金需求。
发展珍贵优质高效森林,调整不合理的林种、树种结构,是改善森林环境,提高林分质量和效益,实现可持续经营的一项战略性措施,也是国有林场打好"相持阶段"攻坚战的"希望工程"。鉴于培育珍贵优质高效森林周期较长、生产技术条件要求较高,投资较多且有风险,社会集资建设比较困难,建议作为国家一项重点林业建设示范工程列入计划,由国家投资建设。
5、加强国有林场人才队伍建设,提高管理者的素质。国有林场建设事业,是一项包容林业专业、生态建设、经济与行政管理、市场营销等多领域的生产和公益事业,又是一个艰苦行业,需要有一批品德好、懂专业、会经营、善管理,并具有奉献精神的复合型管理人才。当前,国有林场管理和技术人才严重不足,特别是管理者的素质不适应新时期形势任务发展变化的要求,是影响林场改革发展、实现可持续经营的一个突出问题。搞好国有林场人才队伍建设,全面提高管理者的素质,是林场脱困振兴,实现相持阶段良性转化的重要组织保障。
因而,需要各地林业主管部门,按照国家林业局《关于加强林业人才队伍建设的意见》的要求,把国有林场人才队伍建设作为重点,纳入林业人才队伍建设规划,并从实际出发,制定培育、选用和激励人才的切实有效的办法和措施,逐步建立一支思想品德好、富有林业专业知识和经营管理才能,热心林业事业的优秀人才队伍,特别是优秀场长队伍。与此同时,还要积极采取措施,解决林场职工工资待遇过低、生活工作条件差的问题,创造一个能让优秀人才充分施展才干和健康成长环境条件,以利于吸引和留住人才,长期为发展林场事业服务。