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为了更好地推动施工图预算管理规范化，提高项目参与方的电网建设工程造价管理水平，本文基于施工图预算工作，对照施工图预算管理新模式的要求，从编制施工图造价文件、落实管理流程的角度，对当前施工图预算新模式推进现状进行分析与探讨。
预算管理模式的演变
概算管理向施工图预算管理转变
概预算是国家对固定资产投资进行管理和监督的重要工具。电网建设工程基本按照初步设计和施工图设计两阶段开展设计工作。初步设计概算一经批准，即作为控制建设项目投资的最高限额。电网建设工程由于设计深度要求高、管理控制标准高及电力体制改革深化等外部要求，使造价管理模式逐渐从传统的以概算管理为核心，轉变为施工图预算管理新模式。在概算管理向施工图预算管理转变的过程中，电网建设工程造价管理内容、管理重点、产生的作用等方面发生了比较深刻的变化，详见表1。
施工图预算管理发挥的新作用
施工图预算作为工程建设过程中重要的技经文件，在新模式下发挥了新的作用。
（1）建设过程管理。在电网建设工程中推行施工图预算管理为核心的造价精准管理新模式，充分发挥了预算在全过程造价管理中的作用，使估算、概算、预算、结算、决算这5个管理阶段的技经文件能够互相对比，既深化了概算，又对招标控制价起到了指导作用。
（2）招投标管理。在电网建设工程施工招标前，施工图预算作为关键的节点管控工具，在招标阶段对形成施工图深度的清单和招标控制价具有重要的指导意义和参照意义，尤其是综合单价法下的施工图预算，便于预算和招标控制价对接，优化了招投标管理过程，同时方便结算与决算，提高了工程造价管理效率。
（3）分部结算。从概算到工程结算的跨度较大，初步设计阶段深度图纸与工程实际施工图纸相差较大，与施工图设计深度图纸则相差较小，而且施工图经过对涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容，以及对初步设计原则落实情况、项目法人相关规定执行情况、施工图图纸检查、施工图预算等的详细审查，施工图文件准确性较高，因此预算对实施分部结算的控制作用与实际指导意义强于概算。
（4）工程量控制。概算管理阶段，工程量主要依赖于初勘结果、工程方案、工程所在地情况（地质、气象、水文等）设计资料，在初步设计或者通用设计的基础上，结合以往设计经验确定的，工程量合理但准确性有待提高。施工图设计阶段，图纸准确度提高，施工图设计阶段的工程量与实际工程量差异较小，因此用预算工程量进行控制能够提高控制效果。
（5）变更控制。初步设计阶段，由于设计方案变化的可能性较大，且设计深度受限，因此重大设计变更数量较多。施工图设计阶段，设计方案变化可能性较小，设计方案更多地结合工程实际情况及部分现场条件与施工需要，出现重大设计变更的可能性减少，对设计变更起到了较好的控制作用。
（6）内容扩展。施工图预算管理新模式下，在电网建设工程施工招标前形成建安工程施工图预算、在工程开工前形成全口径施工图预算，这两个预算都发挥了全过程造价管理的作用。
预算编制方法的演变
施工图预算编制方法主要有预算定额法、综合单价法等方法。
预算定额法是一种基于工程计价定额的工程造价形成方法。预算定额法编制的施工图预算在同一标准和水平下反映施工图设计阶段工程造价水平，在一定时期内是建设单位和施工单位确认合同造价、办理竣工结算的依据，也是施工企业加强经营管理、搞好经济核算、考核经营效益的依据。但伴随着生产技术的发展、电网工程建设市场化程度的提高，以及计价依据的完善与管理水平的提升，预算定额法逐渐失去了工程定额科学性、法令性、时效性与稳定性的优势。
综合单价法是一种基于分部分项工程综合单价的工程造价形成方法。综合单价法编制的施工图预算，具有在招投标阶段和结算阶段同口径分项比对的特点，在造价管控方面的优越性逐步发挥。自全面推行施工图预算管理以来，施工图预算编制呈现出以下新特点。
（1）与工程施工逐步对接。根据预算定额、施工图纸编制的施工图预算，精确度提高，施工费用尤其是综合单价法下的施工费用与实际施工逐步对接，使费用差别较小，能够较好地用于施工费用的比较与控制。
（2）编制效果有所提升。由于施工图预算图纸资料齐全、深度较深、基础性材料较完整，加上工程预算编制经验的不断积累，预算编制的准确度有一定的提高，对后续工程的指导作用有所提升。
（3）需要合理的编制时间。预算编制在工程量计算、定额套用等方面的工作量比概算工作量增加很多。预算编制软件工程量计算等辅助性功能不强，部分辅助软件的操作应用正处于起步阶段，因此需要为预算编制留出合理的编制时间，避免因编制时间不足造成预算编制质量下滑等问题。
（4）综合单价法更具优势。目前来看，预算定额法是编制预算的主要方法，将在较长的一段时间内继续作为预算编制的主要方法之一，但从当前的管理需求来看，综合单价法在编制预算、招标控制价编制，以及指导工程进度款支付和工程结算方面更具优势。
预算模式下的新问题
预算编制中存在的主要问题
目前，施工图预算编制中的问题集中反映在工程量计算、价格计列、费用组成与计列，以及图纸深度上。
（1）工程量计算。在工程量计算方面的主要问题有：工程量计算存在偏差、图纸无法明确的部分估计不准确、设计与技经计算标准不一致等。表2是工程量计算问题及根源分析。
（2）价格计列。在价格计列方面存在的问题有以下几个方面。
1）部分价格计价依据执行不到位。部分预算定额使用存在不规范、工程量计算规则与定额要求不符，以及定额子目套用缺项、漏项的情况。虽然在大多数定额使用中已形成了比较明确的惯例或在部分工作内容上有形成共识的套用及计算方法，但是部分定额子目的使用还存在争议，为工程造价确定及后续结算带来隐患。对于定额子目套用缺项、漏项的情况，需要进一步根据现场实测数据进行补充定额编制。 2）部分标准缺失不统一。电网建设工程目前使用行业统一的计价依据，不可避免地出现部分计价依据少量缺失，部分工作内容在定额套用、计价文件使用等方面没有统一的使用标准等问题，造成各工程部分项目单价、费用不统一，需要对计价依据文件进行补充或完善。
3）根据工作内容进行价格调整困难。工程方案各异造成部分工作内容与常规做法不同而缺少相应的计价参照标准，在对定额子目进行调整、换算等方面的说明较少，难以根据方案调整计价标准。另外，定額计算说明难免存在遗漏或理解不一致的地方，据此调整价格时容易产生价格偏差或虚报。
4）部分价格标准地区化差异较大。建设场地征用及清理费中线路拆改、装配式围墙、清水混凝土等价格地方差异大。另外，由于价格收集不到位，属地公司提供的相关价格依据不同地区差异较大，或存在工程特殊性等原因，如市政道路、给水、排水接口费，因此技经人员编制预算对此类费用容易造成一定的偏差。
（3）费用组成与计列。费用组成与计列方面存在的问题有以下几个方面。
1）对于调整、换算、参照的方法未按照规定执行。费用组成涉及对定额子目进行调整、换算、参照的，没有按照定额子目规定执行，或在没有依据时对费用组成与计列的方法不符合预算编制的要求，费用水平与实际水平有一定的差距。
2）未根据实际方案调整。应根据专项方案或施工方案确定的费用，未按照确定的专项方案或施工方案计列，或直接参照类似方案计列而没有根据工程实际情况进行调整。
3）费用水平不足。由于价格收集不完善、实际结算反馈设计不足、管理标准提高未及时调整价格，造成部分实际费用没有较好地反映在预算过程中，费用估计水平不足。
4）费用计列问题。存在部分费用性质模糊、重复计列、缺项、漏项等问题，给后续工程结算带来困扰。
（4）图纸深度。图纸深度方面存在的问题有以下几个方面。
1）图纸深度不能达到计算要求。部分图纸内容深度不达标，或没有界定清晰设计范围，图纸无法明确的部分只能平移概算或缺项、漏项，由此产生的签证与变更较难控制。
2）专项方案不明确。对于需要编制专项方案时，方案给定不明确、深度不符合施工图预算计算要求。
3）单项、临时工程工程量说明不明确。在施工图阶段应确定工程量的临时工程、单项工程，如果在图纸中未说明清楚，就会造成计算费用困难，增加后期签证的工作量。
4）专业间资料不一致。部分专业提资资料存在冲突，如全站土石比、地勘资料与设计资料不同等问题，给预算编制带来了困扰。
预算管理中存在的主要问题
（1）概算阶段深度未达标存在留置问题。初步设计阶段由于深度不够等引起的方案落实、费用计列、工程量计算等问题留置到施工图阶段进行讨论，部分在初步设计阶段概算时应解决的问题未得到妥善解决，增加了预算阶段的工作量，主要包括：部分设备、材料、专业工程的询价；专项方案、独立单项工程方案确定与施工图设计开展，拆除、改迁的工作内容与方案；设备材料甲乙方供应范围；非标准设备、材料的采购方式；特殊费用的处理。
（2）管理文件与地方标准差异大。施工图预算管理中的一些地方性文件，存在部分条款与概算管理不一致的情况，也有些文件属地化烙印较深，容易造成各地区标准差异较大，对预算编制造成一定影响，同一工作内容的标准与费用水平不一致，容易引起费用结算时的争议。
（3）从业人员的专业管理水平差异。由于施工图预算需要进行大量的工程量计算及费用计取，需要编制人员、管理人员具备专业的知识与经验，才能较好地完成施工图预算，为电网建设工程服务。在推进施工图预算管理的过程中，较大的工作量往往占据了专业管理的时间及相应的培训时间，管理水平参差不齐。
结语
本文结合全面推进施工图预算管理模式的新要求，介绍了预算管理模式、预算编制方法的演变，从预算编制和预算管理两个维度探讨了新模式的现状，并从工程量计算、价格计列、费用组成与计列及图纸深度等不同方面进行了分析。施工图预算管理是全过程造价管理中重要的一环，其设计深度、图纸内容、管理重点等发生了变化，将管理精度进一步提升，使工程造价管理得到了优化。
预算管理模式的演变
概算管理向施工图预算管理转变
概预算是国家对固定资产投资进行管理和监督的重要工具。电网建设工程基本按照初步设计和施工图设计两阶段开展设计工作。初步设计概算一经批准，即作为控制建设项目投资的最高限额。电网建设工程由于设计深度要求高、管理控制标准高及电力体制改革深化等外部要求，使造价管理模式逐渐从传统的以概算管理为核心，轉变为施工图预算管理新模式。在概算管理向施工图预算管理转变的过程中，电网建设工程造价管理内容、管理重点、产生的作用等方面发生了比较深刻的变化，详见表1。
施工图预算管理发挥的新作用
施工图预算作为工程建设过程中重要的技经文件，在新模式下发挥了新的作用。
（1）建设过程管理。在电网建设工程中推行施工图预算管理为核心的造价精准管理新模式，充分发挥了预算在全过程造价管理中的作用，使估算、概算、预算、结算、决算这5个管理阶段的技经文件能够互相对比，既深化了概算，又对招标控制价起到了指导作用。
（2）招投标管理。在电网建设工程施工招标前，施工图预算作为关键的节点管控工具，在招标阶段对形成施工图深度的清单和招标控制价具有重要的指导意义和参照意义，尤其是综合单价法下的施工图预算，便于预算和招标控制价对接，优化了招投标管理过程，同时方便结算与决算，提高了工程造价管理效率。
（3）分部结算。从概算到工程结算的跨度较大，初步设计阶段深度图纸与工程实际施工图纸相差较大，与施工图设计深度图纸则相差较小，而且施工图经过对涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容，以及对初步设计原则落实情况、项目法人相关规定执行情况、施工图图纸检查、施工图预算等的详细审查，施工图文件准确性较高，因此预算对实施分部结算的控制作用与实际指导意义强于概算。
（4）工程量控制。概算管理阶段，工程量主要依赖于初勘结果、工程方案、工程所在地情况（地质、气象、水文等）设计资料，在初步设计或者通用设计的基础上，结合以往设计经验确定的，工程量合理但准确性有待提高。施工图设计阶段，图纸准确度提高，施工图设计阶段的工程量与实际工程量差异较小，因此用预算工程量进行控制能够提高控制效果。
（5）变更控制。初步设计阶段，由于设计方案变化的可能性较大，且设计深度受限，因此重大设计变更数量较多。施工图设计阶段，设计方案变化可能性较小，设计方案更多地结合工程实际情况及部分现场条件与施工需要，出现重大设计变更的可能性减少，对设计变更起到了较好的控制作用。
（6）内容扩展。施工图预算管理新模式下，在电网建设工程施工招标前形成建安工程施工图预算、在工程开工前形成全口径施工图预算，这两个预算都发挥了全过程造价管理的作用。
预算编制方法的演变
施工图预算编制方法主要有预算定额法、综合单价法等方法。
预算定额法是一种基于工程计价定额的工程造价形成方法。预算定额法编制的施工图预算在同一标准和水平下反映施工图设计阶段工程造价水平，在一定时期内是建设单位和施工单位确认合同造价、办理竣工结算的依据，也是施工企业加强经营管理、搞好经济核算、考核经营效益的依据。但伴随着生产技术的发展、电网工程建设市场化程度的提高，以及计价依据的完善与管理水平的提升，预算定额法逐渐失去了工程定额科学性、法令性、时效性与稳定性的优势。
综合单价法是一种基于分部分项工程综合单价的工程造价形成方法。综合单价法编制的施工图预算，具有在招投标阶段和结算阶段同口径分项比对的特点，在造价管控方面的优越性逐步发挥。自全面推行施工图预算管理以来，施工图预算编制呈现出以下新特点。
（1）与工程施工逐步对接。根据预算定额、施工图纸编制的施工图预算，精确度提高，施工费用尤其是综合单价法下的施工费用与实际施工逐步对接，使费用差别较小，能够较好地用于施工费用的比较与控制。
（2）编制效果有所提升。由于施工图预算图纸资料齐全、深度较深、基础性材料较完整，加上工程预算编制经验的不断积累，预算编制的准确度有一定的提高，对后续工程的指导作用有所提升。
（3）需要合理的编制时间。预算编制在工程量计算、定额套用等方面的工作量比概算工作量增加很多。预算编制软件工程量计算等辅助性功能不强，部分辅助软件的操作应用正处于起步阶段，因此需要为预算编制留出合理的编制时间，避免因编制时间不足造成预算编制质量下滑等问题。
（4）综合单价法更具优势。目前来看，预算定额法是编制预算的主要方法，将在较长的一段时间内继续作为预算编制的主要方法之一，但从当前的管理需求来看，综合单价法在编制预算、招标控制价编制，以及指导工程进度款支付和工程结算方面更具优势。
预算模式下的新问题
预算编制中存在的主要问题
目前，施工图预算编制中的问题集中反映在工程量计算、价格计列、费用组成与计列，以及图纸深度上。
（1）工程量计算。在工程量计算方面的主要问题有：工程量计算存在偏差、图纸无法明确的部分估计不准确、设计与技经计算标准不一致等。表2是工程量计算问题及根源分析。
（2）价格计列。在价格计列方面存在的问题有以下几个方面。
1）部分价格计价依据执行不到位。部分预算定额使用存在不规范、工程量计算规则与定额要求不符，以及定额子目套用缺项、漏项的情况。虽然在大多数定额使用中已形成了比较明确的惯例或在部分工作内容上有形成共识的套用及计算方法，但是部分定额子目的使用还存在争议，为工程造价确定及后续结算带来隐患。对于定额子目套用缺项、漏项的情况，需要进一步根据现场实测数据进行补充定额编制。 2）部分标准缺失不统一。电网建设工程目前使用行业统一的计价依据，不可避免地出现部分计价依据少量缺失，部分工作内容在定额套用、计价文件使用等方面没有统一的使用标准等问题，造成各工程部分项目单价、费用不统一，需要对计价依据文件进行补充或完善。
3）根据工作内容进行价格调整困难。工程方案各异造成部分工作内容与常规做法不同而缺少相应的计价参照标准，在对定额子目进行调整、换算等方面的说明较少，难以根据方案调整计价标准。另外，定額计算说明难免存在遗漏或理解不一致的地方，据此调整价格时容易产生价格偏差或虚报。
4）部分价格标准地区化差异较大。建设场地征用及清理费中线路拆改、装配式围墙、清水混凝土等价格地方差异大。另外，由于价格收集不到位，属地公司提供的相关价格依据不同地区差异较大，或存在工程特殊性等原因，如市政道路、给水、排水接口费，因此技经人员编制预算对此类费用容易造成一定的偏差。
（3）费用组成与计列。费用组成与计列方面存在的问题有以下几个方面。
1）对于调整、换算、参照的方法未按照规定执行。费用组成涉及对定额子目进行调整、换算、参照的，没有按照定额子目规定执行，或在没有依据时对费用组成与计列的方法不符合预算编制的要求，费用水平与实际水平有一定的差距。
2）未根据实际方案调整。应根据专项方案或施工方案确定的费用，未按照确定的专项方案或施工方案计列，或直接参照类似方案计列而没有根据工程实际情况进行调整。
3）费用水平不足。由于价格收集不完善、实际结算反馈设计不足、管理标准提高未及时调整价格，造成部分实际费用没有较好地反映在预算过程中，费用估计水平不足。
4）费用计列问题。存在部分费用性质模糊、重复计列、缺项、漏项等问题，给后续工程结算带来困扰。
（4）图纸深度。图纸深度方面存在的问题有以下几个方面。
1）图纸深度不能达到计算要求。部分图纸内容深度不达标，或没有界定清晰设计范围，图纸无法明确的部分只能平移概算或缺项、漏项，由此产生的签证与变更较难控制。
2）专项方案不明确。对于需要编制专项方案时，方案给定不明确、深度不符合施工图预算计算要求。
3）单项、临时工程工程量说明不明确。在施工图阶段应确定工程量的临时工程、单项工程，如果在图纸中未说明清楚，就会造成计算费用困难，增加后期签证的工作量。
4）专业间资料不一致。部分专业提资资料存在冲突，如全站土石比、地勘资料与设计资料不同等问题，给预算编制带来了困扰。
预算管理中存在的主要问题
（1）概算阶段深度未达标存在留置问题。初步设计阶段由于深度不够等引起的方案落实、费用计列、工程量计算等问题留置到施工图阶段进行讨论，部分在初步设计阶段概算时应解决的问题未得到妥善解决，增加了预算阶段的工作量，主要包括：部分设备、材料、专业工程的询价；专项方案、独立单项工程方案确定与施工图设计开展，拆除、改迁的工作内容与方案；设备材料甲乙方供应范围；非标准设备、材料的采购方式；特殊费用的处理。
（2）管理文件与地方标准差异大。施工图预算管理中的一些地方性文件，存在部分条款与概算管理不一致的情况，也有些文件属地化烙印较深，容易造成各地区标准差异较大，对预算编制造成一定影响，同一工作内容的标准与费用水平不一致，容易引起费用结算时的争议。
（3）从业人员的专业管理水平差异。由于施工图预算需要进行大量的工程量计算及费用计取，需要编制人员、管理人员具备专业的知识与经验，才能较好地完成施工图预算，为电网建设工程服务。在推进施工图预算管理的过程中，较大的工作量往往占据了专业管理的时间及相应的培训时间，管理水平参差不齐。
结语
本文结合全面推进施工图预算管理模式的新要求，介绍了预算管理模式、预算编制方法的演变，从预算编制和预算管理两个维度探讨了新模式的现状，并从工程量计算、价格计列、费用组成与计列及图纸深度等不同方面进行了分析。施工图预算管理是全过程造价管理中重要的一环，其设计深度、图纸内容、管理重点等发生了变化，将管理精度进一步提升，使工程造价管理得到了优化。