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[摘要]地方政府债券存在偿还风险、宏观调控风险、政治风险。通过对我国2009年地方债风险的分析,认为地方政府债券风险的防范应着眼于公民权利表达、信用评级、地方债信息披露、中央政府“自上而下”的监管与地方政府辖区公众“自下而上”的约束相结合;立基于确立地方政府相对独立的财权,理顺地方债发行的法理基础,实现真正的地方债制度设计。
[关键词]地方政府债券;债券风险;风险控制
为有效应对国际金融危机冲击,保持经济平稳较快发展,2009年,国务院决定由财政部代理发行2000亿元地方政府债券,用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。
长期以来中央对地方政府发行债券始终保持“审慎乃至禁止”的态度,此次能够“开闸放行”,主要还是因为金融危机的影响。中国以“保增长、保就业、保稳定”为主线,实施了扩张性的财政政策。在刺激经济收到积极成效的同时,也不可避免地产生了“减收增支”情况,给各级财政带来了不小的压力。此次允许地方政府以发债方式来舒缓融资困局,不仅意味着地方政府有机会通过债券融资,增强对扩张性财政政策的执行力;同时也意味着,危机的“倒逼机制”,已促使我们必须加快资本市场多元化的进程。
虽然《预算法》明确规定地方政府不能搞赤字,但实际上,各个地方政府拥有债务已是不争事实。从整个经济社会发展趋势来看,未来地方政府发债规模必然会扩大。要做大地方债规模,提高地方债在政策性融资中的相对份额,前提就是必须要有稳妥可靠的风险控制机制。同时,地方债发行应有专业性风险评估。
一、地方政府发行债券的风险
(一)偿还风险
地方政府债券被称为“银边证券”,信用度高,但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一,以地方财政收入担保地方政府债券的偿还,本身就是存在风险。目前我国地方政府没有选择地方税税种、税率的权力,不能通过调整税种、税率拓宽财源,这必然会影响地方财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行,会引发债券的偿还风险。
(二)宏观调控风险
发行地方债引发宏观调控风险主要有:地方债的发行意味着投资规模的扩大,投资规模的扩大加速了资金流动,货币流动性的增强和增大货币发行量一样,都会导致通货膨胀;发行地方政府债券将会从其他证券市场吸引资金,直接导致这些证券市场的价格波动;经济发达地区的财政信用状况比内陆地区好得多,发达地区更容易获得发行资格。在都有资格发行时,更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区;如果允许地方政府发债,在地方政府职能没有完全转换的情况下,乱上项目、重复建设可能会更严重,不利于产业结构的调整。
(三)政治风险
以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券,各地可能会竞相举债,结果导致地方债务危机;“新官不理旧债”,一些地方官员在任期内大举借债,最后把烂摊子留给下任的情况并不鲜见。许多地方政府近年来实际上早已大量负债,如果允许地方政府在“欠债不还”的同时发行债券,就可能出现政府失信;只要政府不能偿还到期债券的本息,就会导致公众对政府的信任危机;当投资过热引起通货膨胀,人们生活水平下降时,民怨随即产生;地区差异的扩大和资金运用效率低下同样也会引发社会公众不满;如果运用资金去搞“政绩工程”,不能真正改善民生,可能激化地方政府与人民的矛盾。
地方债与国债同属公债范畴。公债面临着更为严格的风险管控——不仅要保障购买者的利益,而且还要约束政府公债过度发行以及低效使用等行为。可见,政府发行公债,既要重视公债的融资功能,又要凸显公债的风险管控。这是国家发行公债券始终坚守的基本法则,这些法则可以从各国的财政实践中得到证实。
二、我国地方政府债券的风险分析
2009年地方債规模的确定,采用地方政府申报额度并经中央政府平衡配置的方式。打算通过控制规模来降低地方债的偿付风险,通过区域配置来实现资金在空间上的合理分布。而地方债发行真正需要管控的风险则是:地方政府提出融资规模的基础是什么?中央政府分配地方债的基准是什么?通常来说,地方政府发债的前提是:现有财政收入被高效使用但仍存在资金缺口,且无其他更好的融资途径;发债规模,是在广泛征集区域内企业和居民的意见之后确定的。中央政府有效分配地方债的前提是:中央政府能够准确掌握地方政府在资金现状和管理能力方面的信息,且可以确信地方债发行不会对企业的投资需求和居民的消费需求产生“挤出效应”。
作为地方债的直接偿付主体,地方政府需要动用地方财政收入向中央政府,并通过中央政府部门向债券购买者偿付债务。而地方财政收入,主要源于辖内企业和居民的税收。由此,地方政府的偿付责任有可能向三个方向转移:一是向上,即将偿债风险转移给中央政府;二是向后,即将偿债义务转移给下届政府,此次地方债将发行期限定为3年,也许就是为了预防偿债义务向后转移。三是向下,即将偿债义务过度地转移给地方公众。
从政策设计的角度看,我国中央政府对地方债的风险问题已经有了预警性的考虑,并做了针对性和系统性的制度安排。地方债充分考虑了地方政府的债务风险,这点无论是从审批程序和审批额度上,还是项目主体和资金用途上都可以明显看出来。但地方债毕竟是国家应对经济困难所采取的临时性救市举措,在制度环境缺乏的情况下,地方债发行可能存在一些潜在的风险和问题。
首先,如果缺少外部约束,特别是缺少最终偿债主体——区域内企业和居民的约束,在当前经济困难的形势下,一些财政原本困难的地方政府为了维持公共机构运转的需要,很有可能置国家的规定于不顾而将项目债务资金用作他途。
其次,在财政体制不完善(即财权、财力和事权不匹配)的背景下,地方政府因财权和财力不足而有了变相发债和不对债务负责的借口。人大监督不力也可能导致地方过度发债,特别是这次地方债由中央政府最终担保,地方人大的监督作用有可能被削弱。
第三,债信较低和发债成本较高的中西部地区更热衷于使用中央政府担保的地方债,这种逆向选择激励中西部地区发行更多债务,而一旦还款能力差的地区无力偿还债务,中央政府将不得不承担最终还款人的角色。
最后,当前我国地方债通过权力体系内部的评判、按照上下级关系的模式确定发行和分配额度,相关信息的流通大多局限在权力体系之内,而政府之外的市场投资主体难以评价地方政府真实债信,包括财政透明度、债务余额与还款计划、融资目的与资金来源、财务状况与信用变化等。信息不对称可能导致政府真实的信用风险被掩盖,这既不利于市场做出正确判断,也不利于投资者监督地方政府和提高债务资金使用效率。
地方政府举债本身就体现着发展与风险的权衡和博弈,为了规范地方政府举债行为,世界各国通常运用硬化政府间预算约束、预算管理、规模控制、风险预警、偿债保证、行政司法监控、透明度要求、纠错与风险化解机制等多种手段对地方政府债务风险进行控制。
三、地方政府债券风险防控机制的构建
2009年的地方债是多方博弈的一种短期的制度均衡,是一套准国债的发行制度,我们应该充分利用这一契机,突出地方债开闸的象征意义,促进系统性、制度性和市场化的地方债发行交易体系的形成。基于舒缓地方政府财政压力的初衷,此次地方债发行,不可避免地带有应急和探索性质。从长远来看,仍需探求地方债风险管控和融资功能之间的平衡机制。
首先,这种平衡机制的关键,不是增强中央政府对地方债的“终极担保”功能,而是要从“国家信用”中逐步分离出“地方信用”,尊重地方债的本质属性,通过行政监管约束和市场纪律约束确保地方政府成为最终的偿债主体,确保地方债发行模式和发行利率市场化,防范地方债的信用风险和公共风险,切实保护投资者利益。
其次,在发行地方债券过程中,将中央政府“自上而下”的监管与辖区公众“自下而上”的约束相结合。建立公民权利表达机制和地方债信息披露制度,便于政府收集决策信息,保证决策符合人民的根本利益。建设项目要向社会公布,建立听证制度,让社会公众发表意见和建议。实施“以权利约束权力”。通过扩大区域内社会公众的参与度、知情权和决策力,通过提高地方债发行过程中的透明度和科学性,通过引入具有独立性质的地方信用评级机制,促使地方政府真正做到“责任政府”、“法治政府”和“诚信政府”,尽量消除地方政府不当发债、低效使用、责任转移等可能行为。只有这样,才能逐步建立规范高效、风险可控的地方政府债务管理制度和运行机制。
最后,确立地方政府相对独立的财权,理顺地方债发行的法理基础,实现真正的地方债制度设计。1994年的分税改革加剧了地方政府事权与财权的不对称。而地方政府事权与财权的对称是地方政府举债核心的法理基础。如果这一条件不具备,我国真正的地方债可能还为时尚远。为此,中央政府要完善地方税收体系,丰富和增加地方税收税种,逐步形成完善的地方税收体系,改变地方政府缺乏主体税种,收入不足的现状。适当赋予地方政府制定税种、选择税率的权利,使地方政府发行地方债券具有更可靠的收入保障。在逐步完善地方税收体系的基础上,适时修改《预算法》,从法律上允许地方政府发债,并明确规定地方债的发行条件、报批程序、對地方债务的限制等内容。
[参考文献]
[1]夏启明.地方政府发债的法律问题研究[J].云南大学学报(法学版),2009,1.
[2]关于完善《预算法(修订草案)》的探讨笔谈[J].上海财经大学学报,2008,3.
[3]马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济,2007.
[作者简介]何永新(1973—),男,湖南邵阳人,讲师,法学硕士,工作单位:湖北省襄樊市军事经济学院襄樊分院基层财务系,研究方向:经济法;闵登中(1975—),男,河南南阳人,讲师,工作单位:湖北省襄樊市军事经济学院襄樊分院训练部。
[关键词]地方政府债券;债券风险;风险控制
为有效应对国际金融危机冲击,保持经济平稳较快发展,2009年,国务院决定由财政部代理发行2000亿元地方政府债券,用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。
长期以来中央对地方政府发行债券始终保持“审慎乃至禁止”的态度,此次能够“开闸放行”,主要还是因为金融危机的影响。中国以“保增长、保就业、保稳定”为主线,实施了扩张性的财政政策。在刺激经济收到积极成效的同时,也不可避免地产生了“减收增支”情况,给各级财政带来了不小的压力。此次允许地方政府以发债方式来舒缓融资困局,不仅意味着地方政府有机会通过债券融资,增强对扩张性财政政策的执行力;同时也意味着,危机的“倒逼机制”,已促使我们必须加快资本市场多元化的进程。
虽然《预算法》明确规定地方政府不能搞赤字,但实际上,各个地方政府拥有债务已是不争事实。从整个经济社会发展趋势来看,未来地方政府发债规模必然会扩大。要做大地方债规模,提高地方债在政策性融资中的相对份额,前提就是必须要有稳妥可靠的风险控制机制。同时,地方债发行应有专业性风险评估。
一、地方政府发行债券的风险
(一)偿还风险
地方政府债券被称为“银边证券”,信用度高,但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一,以地方财政收入担保地方政府债券的偿还,本身就是存在风险。目前我国地方政府没有选择地方税税种、税率的权力,不能通过调整税种、税率拓宽财源,这必然会影响地方财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行,会引发债券的偿还风险。
(二)宏观调控风险
发行地方债引发宏观调控风险主要有:地方债的发行意味着投资规模的扩大,投资规模的扩大加速了资金流动,货币流动性的增强和增大货币发行量一样,都会导致通货膨胀;发行地方政府债券将会从其他证券市场吸引资金,直接导致这些证券市场的价格波动;经济发达地区的财政信用状况比内陆地区好得多,发达地区更容易获得发行资格。在都有资格发行时,更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区;如果允许地方政府发债,在地方政府职能没有完全转换的情况下,乱上项目、重复建设可能会更严重,不利于产业结构的调整。
(三)政治风险
以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券,各地可能会竞相举债,结果导致地方债务危机;“新官不理旧债”,一些地方官员在任期内大举借债,最后把烂摊子留给下任的情况并不鲜见。许多地方政府近年来实际上早已大量负债,如果允许地方政府在“欠债不还”的同时发行债券,就可能出现政府失信;只要政府不能偿还到期债券的本息,就会导致公众对政府的信任危机;当投资过热引起通货膨胀,人们生活水平下降时,民怨随即产生;地区差异的扩大和资金运用效率低下同样也会引发社会公众不满;如果运用资金去搞“政绩工程”,不能真正改善民生,可能激化地方政府与人民的矛盾。
地方债与国债同属公债范畴。公债面临着更为严格的风险管控——不仅要保障购买者的利益,而且还要约束政府公债过度发行以及低效使用等行为。可见,政府发行公债,既要重视公债的融资功能,又要凸显公债的风险管控。这是国家发行公债券始终坚守的基本法则,这些法则可以从各国的财政实践中得到证实。
二、我国地方政府债券的风险分析
2009年地方債规模的确定,采用地方政府申报额度并经中央政府平衡配置的方式。打算通过控制规模来降低地方债的偿付风险,通过区域配置来实现资金在空间上的合理分布。而地方债发行真正需要管控的风险则是:地方政府提出融资规模的基础是什么?中央政府分配地方债的基准是什么?通常来说,地方政府发债的前提是:现有财政收入被高效使用但仍存在资金缺口,且无其他更好的融资途径;发债规模,是在广泛征集区域内企业和居民的意见之后确定的。中央政府有效分配地方债的前提是:中央政府能够准确掌握地方政府在资金现状和管理能力方面的信息,且可以确信地方债发行不会对企业的投资需求和居民的消费需求产生“挤出效应”。
作为地方债的直接偿付主体,地方政府需要动用地方财政收入向中央政府,并通过中央政府部门向债券购买者偿付债务。而地方财政收入,主要源于辖内企业和居民的税收。由此,地方政府的偿付责任有可能向三个方向转移:一是向上,即将偿债风险转移给中央政府;二是向后,即将偿债义务转移给下届政府,此次地方债将发行期限定为3年,也许就是为了预防偿债义务向后转移。三是向下,即将偿债义务过度地转移给地方公众。
从政策设计的角度看,我国中央政府对地方债的风险问题已经有了预警性的考虑,并做了针对性和系统性的制度安排。地方债充分考虑了地方政府的债务风险,这点无论是从审批程序和审批额度上,还是项目主体和资金用途上都可以明显看出来。但地方债毕竟是国家应对经济困难所采取的临时性救市举措,在制度环境缺乏的情况下,地方债发行可能存在一些潜在的风险和问题。
首先,如果缺少外部约束,特别是缺少最终偿债主体——区域内企业和居民的约束,在当前经济困难的形势下,一些财政原本困难的地方政府为了维持公共机构运转的需要,很有可能置国家的规定于不顾而将项目债务资金用作他途。
其次,在财政体制不完善(即财权、财力和事权不匹配)的背景下,地方政府因财权和财力不足而有了变相发债和不对债务负责的借口。人大监督不力也可能导致地方过度发债,特别是这次地方债由中央政府最终担保,地方人大的监督作用有可能被削弱。
第三,债信较低和发债成本较高的中西部地区更热衷于使用中央政府担保的地方债,这种逆向选择激励中西部地区发行更多债务,而一旦还款能力差的地区无力偿还债务,中央政府将不得不承担最终还款人的角色。
最后,当前我国地方债通过权力体系内部的评判、按照上下级关系的模式确定发行和分配额度,相关信息的流通大多局限在权力体系之内,而政府之外的市场投资主体难以评价地方政府真实债信,包括财政透明度、债务余额与还款计划、融资目的与资金来源、财务状况与信用变化等。信息不对称可能导致政府真实的信用风险被掩盖,这既不利于市场做出正确判断,也不利于投资者监督地方政府和提高债务资金使用效率。
地方政府举债本身就体现着发展与风险的权衡和博弈,为了规范地方政府举债行为,世界各国通常运用硬化政府间预算约束、预算管理、规模控制、风险预警、偿债保证、行政司法监控、透明度要求、纠错与风险化解机制等多种手段对地方政府债务风险进行控制。
三、地方政府债券风险防控机制的构建
2009年的地方债是多方博弈的一种短期的制度均衡,是一套准国债的发行制度,我们应该充分利用这一契机,突出地方债开闸的象征意义,促进系统性、制度性和市场化的地方债发行交易体系的形成。基于舒缓地方政府财政压力的初衷,此次地方债发行,不可避免地带有应急和探索性质。从长远来看,仍需探求地方债风险管控和融资功能之间的平衡机制。
首先,这种平衡机制的关键,不是增强中央政府对地方债的“终极担保”功能,而是要从“国家信用”中逐步分离出“地方信用”,尊重地方债的本质属性,通过行政监管约束和市场纪律约束确保地方政府成为最终的偿债主体,确保地方债发行模式和发行利率市场化,防范地方债的信用风险和公共风险,切实保护投资者利益。
其次,在发行地方债券过程中,将中央政府“自上而下”的监管与辖区公众“自下而上”的约束相结合。建立公民权利表达机制和地方债信息披露制度,便于政府收集决策信息,保证决策符合人民的根本利益。建设项目要向社会公布,建立听证制度,让社会公众发表意见和建议。实施“以权利约束权力”。通过扩大区域内社会公众的参与度、知情权和决策力,通过提高地方债发行过程中的透明度和科学性,通过引入具有独立性质的地方信用评级机制,促使地方政府真正做到“责任政府”、“法治政府”和“诚信政府”,尽量消除地方政府不当发债、低效使用、责任转移等可能行为。只有这样,才能逐步建立规范高效、风险可控的地方政府债务管理制度和运行机制。
最后,确立地方政府相对独立的财权,理顺地方债发行的法理基础,实现真正的地方债制度设计。1994年的分税改革加剧了地方政府事权与财权的不对称。而地方政府事权与财权的对称是地方政府举债核心的法理基础。如果这一条件不具备,我国真正的地方债可能还为时尚远。为此,中央政府要完善地方税收体系,丰富和增加地方税收税种,逐步形成完善的地方税收体系,改变地方政府缺乏主体税种,收入不足的现状。适当赋予地方政府制定税种、选择税率的权利,使地方政府发行地方债券具有更可靠的收入保障。在逐步完善地方税收体系的基础上,适时修改《预算法》,从法律上允许地方政府发债,并明确规定地方债的发行条件、报批程序、對地方债务的限制等内容。
[参考文献]
[1]夏启明.地方政府发债的法律问题研究[J].云南大学学报(法学版),2009,1.
[2]关于完善《预算法(修订草案)》的探讨笔谈[J].上海财经大学学报,2008,3.
[3]马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济,2007.
[作者简介]何永新(1973—),男,湖南邵阳人,讲师,法学硕士,工作单位:湖北省襄樊市军事经济学院襄樊分院基层财务系,研究方向:经济法;闵登中(1975—),男,河南南阳人,讲师,工作单位:湖北省襄樊市军事经济学院襄樊分院训练部。