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近年来，特别是北京市第三次人大工作会议以来，北京市人大进一步明确了人民代表大会制度与人大及其常委会、人大工作者的关系，把制度、机构和人员的内在联系说得既明白又具体，廓清了党内和社会上很多同志的认识，进一步理解了坚持和完善人民代表大会制度需要全党全社会的共同努力，同时也指出了人大是坚持和完善人民代表大会制度的执行者和操持者，指明了人民代表大会在坚持完善人民代表大会制度、发挥人民代表大会制度优势过程中肩负的职责和使命。正是在北京市第三次人大工作会议精神的指引之下，北京市在坚持和完善人民代表大会制度，提高人民代表大会会议质量和实效方面做了很多理论创新和实践探索，取得了重大进展。
一、理念认识体现新境界
北京市十三届人大常委会在深刻理解和把握人民代表大会制度的本质特征基础上，对人民代表大会会议的地位、功能和作用有了全新的认识，把人民代表大会会议的召集、召开提高到了一个前所未有的高度来认识和部署。
一是提出把开好人代会作为保证人民当家作主权力的首要途径来抓。人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度载体。一年一度的人民代表大会会议是把党的主张和人民意愿统一起来，转化为国家意志的重要途径。北京市人大非常重视和充分发挥人民代表大会在动员、组织人民群众方面的特殊优势，调动一切可以调动的积极因素，凝聚一切可以凝聚的智慧和力量，形成保障人民当家作主、齐心协力共发展的强大合力。杜德印主任在市第十四届人民代表大会第一次会议上所作的市人民代表大会常务委员会工作报告中明确提出，要“把保证市人民代表大会依法行使职权作为首要责任，认真筹备和召集市人民代表大会会议，努力提高大会会议质量，切实贯彻执行大会作出的决议，认真办理大会交付办理的议案，坚持向大会报告工作，保障人民当家作主的权利通过人民代表大会依法有序地得到实现”。自市十三届人大起，北京电视台对每年人代会上的常委会工作报告进行电视直播，并专门安排半天审议人大常委会的工作报告。这些做法体现了对人大常委会的认识，凸显了人民代表大会会议的重要地位。
二是提出人民代表大会会议要决定重大事项。人民代表大会会议要认真贯彻市委的决策部署，在会议主席团的主持下，人大代表听取和审议市人大常委会、人民政府、高级人民法院和人民检察院的工作报告，审查批准市国民经济和社会发展规划及年度计划的报告、财政预算及执行情况的报告，依法对重大事项作出相关决议，确定首都改革发展稳定大政方针。将关系首都经济社会发展和改革发展稳定，以及人民群众关切的重大事项，提交人民代表大会会议进行讨论、审议，更能体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，更能体现人民代表大会制度的内在优势和作用，更能增强公共决策的合法性和民主性，也为顺利实施公共决策提供民意基础。杜德印主任认为重大事项决定权首先要在人民代表大会会议上行使，要保证人民通过人民代表大会行使国家权力。他强调要保障人民代表大会行使重大事项决定权，要提高人民代表大会会议审查和决定重大事项的质量和效率，增强人民代表大会会议决议的法定效力和权威。对于人大常委会的重大事项决定权行使问题也要重视，关键还是依据党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则来处理，但不能只重视人大常委会的重大事项决定权，而把人民代表大会的重大事项决定权搁置一边。在人民代表大会会议上，批准人大常委会和“一府两院”的报告，批准计划和预算报告，作出各项决议，就是在行使重大事项决定权。
三是提出“会议质量在会前，会议实效抓会后”。常委会党组不仅认识到了人民代表大会会议的重要性，更是从技术层面明确了如何提高会议的质量和实效，创造性地提出了“会议的质量在会前，会议的实效抓会后”，明确了会前、会中、会后三个环节在提高人代会质量实效过程中的作用，并在具体做法和措施上做了积极探索，取得了明显效果。理念是先导，这些理论创新为提高人代会质量实效奠定了重要的思想基础。
四是提出探索做实人民代表大会立法权。市人大常委会在上届五年的探索和实践中，确立了新的立法工作格局，即坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府相互之间及内部各部门之间统筹协调的工作格局。这个格局贯彻了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，这是为了保证人民当家作主的权利，保证人民管理国家事务的权利，具体说，就是保证人民参与立法的权利。杜德印主任提出“要探索做实人民代表大会立法权，解决人民代表大会立法权虚置问题。以后，涉及全市和多数人公共利益的一些重大问题，我们将努力发挥人民代表大会会议的立法职能作用”。在这一理念的指导下，市人民代表大会的立法实践也步入了新的探索轨道。据了解，《北京市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法（草案）》《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例（草案）》和《北京市大气污染防治条例（草案）》提请2014年初召开的市十四届人大二次会议审议。
二、做法措施体现新动力
正是基于认识的升华和理念的转变，北京市十三届人大以来，人大常委会在提高人民代表大会会议质量和实效方面做了大量工作。
一是改进会前的服务保障工作。（1）不断创新代表视察方式。为增强人代会会前代表视察的针对性，前几年由常委会统一组织，把代表在原选举单位的视察与专题视察结合起来，丰富专题内容。2014年，为增强代表视察的深入性，改变代表视察“大拨轰”的情况，由代表自己选择视察重点，小型、分散、多样开展视察活动，增强代表视察实效。同时，还组织代表与“一府两院”负责人座谈，面对面交流情况，沟通意见。（2）延伸代表分团活动功能。探索利用代表分团活动，将代表对提交给人民代表大会会议审议的各项文件的意见建议，提前印发出来，交给“一府两院”修改完善，发挥代表分团活动的预审功能。此举将代表意见提前进入各项文件，有效改变了代表对人代会的各项文件提出意见后修改难度较大的情况。（3）明确各项报告的定位和写法。进一步明确了“一府两院”不是向人民代表大会作“工作报告”，而是“报告工作”。所以，对“一府两院”提交人民代表大会会议审议的各项报告提出明确要求，既增强可审议性，淡化动员部署性特点，各项报告要做到内容客观真实、信息公开透明、数据翔实具体，要便于大会审查和批准，便于代表跟踪监督。特别是对政府工作报告提出了改进的意见建议，使其有别于一般的工作报告：不是对政府工作的罗列，而是内容充实、重点突出，对上一年度人代会的决议有所回应。 二是改进会中的组织服务工作。（1）提高会议组织的规范化水平。认真执行《北京市人民代表大会议事规则》《北京市人民代表大会会议工作程序》。2008年以来，市人大的各专门委员会向市人民代表大会会议提交书面报告，并在格式、内容、篇幅上作了规范，体现了人民代表大会对专门委员会的领导，也增强了人大代表对各专门委员会工作的监督。（2）将“一府两院”接受代表现场咨询的形式，改为网上咨询和现场咨询相结合。升级人代会系统，增强会议系统报到、表决、统计等相关功能，对提高会议出席率、保障会议效果的法定效力起到了积极的促进作用。（3）将部分政府部门预算报告印发市人民代表大会，供代表在审议计划、预算报告时参考，并逐步增加公开预算的政府部门数量，推进了政务公开、预算监督，进一步推动政府加强预算绩效管理和建立预算绩效管理制度。
三是抓好会后对决议的落实工作。市十三届人大高度重视人民代表大会与常委会职能工作的衔接，自市十三届人大以来，每年年初人代会结束后，增加一次常委会会议，着重审议以人代会批准的常委会工作报告为依据制定的市人大常委会全年工作安排，并印发人大常委会全年各次会议时间和议题初步安排、年度立法工作计划和监督工作计划。这样的做法，既回应了人民代表大会所批准的常委会工作报告及相关决议，又为大会决议的落实做好了筹划安排。
三、质量实效体现新气象
北京市十三届人大在提高人民代表大会会议质量和实效中的措施在实践中得到了积极回应。一是得到社会各界的积极评价。市委、全国人大有关部门、兄弟省市人大、区县人大、媒体对北京市人大的探索都给予了充分肯定。二是通过办理和督办代表议案，推动城市科学发展和城市模式转型中重点难点问题的解决。由于市人大常委会将人代会与常委会的工作职能进行了有机对接，在人代会前积极做好代表的视察工作，使代表在人代会期间提出议案的积极性和针对性都有了明显提高。在市十三届人大的五年期间，代表在人代会期间共提出1151件议案，内容涉及“吃上放心的菜、住上安居的房、喝上干净的水、呼吸新鲜的空气、找上合适的工作、出行更加方便，过上城乡一体化的新生活”。对这些代表议案，市十三届人大常委会从实际出发，坚持“少而精、求实效”，将监督类议案149件合并为17项，包括首都环境保护、区域协调发展和城乡统筹发展、保障和改善民生以及文化软实力建设等五个方面。对这些议案，市人大常委会从现状出发，交由市政府办理，同时授权市人大常委会听取和审议议案办理情况的报告。对于人代会交付的代表议案，政府高度重视，认真办理。通过这些议案的办理和督办，推动了首都民主法治建设，推动城南建设和城市西部地区转型，推动北运河和潮白河流域水系治理、垃圾收集处理、大气污染治理等关系首都科学发展重大问题的解决，推动学前教育、食品安全、保障房建设、劳动就业、养老服务和保障等一系列关系人民群众切身利益问题的解决，推进全国文化中心建设，促进首都经济发展方式转变和城市发展模式转型。这些议案的办理，以及议案办理过程中，市人大常委会提出的关于城市发展的思路和建议，都具有很强的现实意义和深远的历史意义。三是注重宣传，使人民代表大会会议深入人心。近几年，市人大常委会注重对人大新闻的宣传，运用电视、网络、平面媒体以及新闻发布会等形式，全方位、立体化地宣传人民代表大会会议和人大代表，以及人代会、人大代表关注的问题，使人民群众感受到人大代表关注和人民代表大会会议讨论的问题，正是自己关心的问题，拉近了人民群众与人代会之间的距离，使人民群众对人代会更加亲近和信任。
总之，北京市十三届人大常委会对人民代表大会制度的认识达到了一个新的高度，对人民代表大会会议的性质、地位和作用以及如何开好人民代表大会会议的认识达到了一个新的高度，走出了一条体现北京特色的提高人民代表大会会议质量和实效的路子，可以称为“提高人民代表大会会议质量和实效的北京模式”。这几年的实践充分证明，人民代表大会制度是个好制度。可以说，市人大及其常委会通过提高人民代表大会会议的质量和实效，让人民群众切实感受到了人民代表大会制度的有用有效。
（作者分别系北京联合大学人民代表大会制度研究所研究员，北京联合大学人民代表大会制度研究所研究员）
一、理念认识体现新境界
北京市十三届人大常委会在深刻理解和把握人民代表大会制度的本质特征基础上，对人民代表大会会议的地位、功能和作用有了全新的认识，把人民代表大会会议的召集、召开提高到了一个前所未有的高度来认识和部署。
一是提出把开好人代会作为保证人民当家作主权力的首要途径来抓。人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度载体。一年一度的人民代表大会会议是把党的主张和人民意愿统一起来，转化为国家意志的重要途径。北京市人大非常重视和充分发挥人民代表大会在动员、组织人民群众方面的特殊优势，调动一切可以调动的积极因素，凝聚一切可以凝聚的智慧和力量，形成保障人民当家作主、齐心协力共发展的强大合力。杜德印主任在市第十四届人民代表大会第一次会议上所作的市人民代表大会常务委员会工作报告中明确提出，要“把保证市人民代表大会依法行使职权作为首要责任，认真筹备和召集市人民代表大会会议，努力提高大会会议质量，切实贯彻执行大会作出的决议，认真办理大会交付办理的议案，坚持向大会报告工作，保障人民当家作主的权利通过人民代表大会依法有序地得到实现”。自市十三届人大起，北京电视台对每年人代会上的常委会工作报告进行电视直播，并专门安排半天审议人大常委会的工作报告。这些做法体现了对人大常委会的认识，凸显了人民代表大会会议的重要地位。
二是提出人民代表大会会议要决定重大事项。人民代表大会会议要认真贯彻市委的决策部署，在会议主席团的主持下，人大代表听取和审议市人大常委会、人民政府、高级人民法院和人民检察院的工作报告，审查批准市国民经济和社会发展规划及年度计划的报告、财政预算及执行情况的报告，依法对重大事项作出相关决议，确定首都改革发展稳定大政方针。将关系首都经济社会发展和改革发展稳定，以及人民群众关切的重大事项，提交人民代表大会会议进行讨论、审议，更能体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，更能体现人民代表大会制度的内在优势和作用，更能增强公共决策的合法性和民主性，也为顺利实施公共决策提供民意基础。杜德印主任认为重大事项决定权首先要在人民代表大会会议上行使，要保证人民通过人民代表大会行使国家权力。他强调要保障人民代表大会行使重大事项决定权，要提高人民代表大会会议审查和决定重大事项的质量和效率，增强人民代表大会会议决议的法定效力和权威。对于人大常委会的重大事项决定权行使问题也要重视，关键还是依据党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则来处理，但不能只重视人大常委会的重大事项决定权，而把人民代表大会的重大事项决定权搁置一边。在人民代表大会会议上，批准人大常委会和“一府两院”的报告，批准计划和预算报告，作出各项决议，就是在行使重大事项决定权。
三是提出“会议质量在会前，会议实效抓会后”。常委会党组不仅认识到了人民代表大会会议的重要性，更是从技术层面明确了如何提高会议的质量和实效，创造性地提出了“会议的质量在会前，会议的实效抓会后”，明确了会前、会中、会后三个环节在提高人代会质量实效过程中的作用，并在具体做法和措施上做了积极探索，取得了明显效果。理念是先导，这些理论创新为提高人代会质量实效奠定了重要的思想基础。
四是提出探索做实人民代表大会立法权。市人大常委会在上届五年的探索和实践中，确立了新的立法工作格局，即坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府相互之间及内部各部门之间统筹协调的工作格局。这个格局贯彻了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，这是为了保证人民当家作主的权利，保证人民管理国家事务的权利，具体说，就是保证人民参与立法的权利。杜德印主任提出“要探索做实人民代表大会立法权，解决人民代表大会立法权虚置问题。以后，涉及全市和多数人公共利益的一些重大问题，我们将努力发挥人民代表大会会议的立法职能作用”。在这一理念的指导下，市人民代表大会的立法实践也步入了新的探索轨道。据了解，《北京市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法（草案）》《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例（草案）》和《北京市大气污染防治条例（草案）》提请2014年初召开的市十四届人大二次会议审议。
二、做法措施体现新动力
正是基于认识的升华和理念的转变，北京市十三届人大以来，人大常委会在提高人民代表大会会议质量和实效方面做了大量工作。
一是改进会前的服务保障工作。（1）不断创新代表视察方式。为增强人代会会前代表视察的针对性，前几年由常委会统一组织，把代表在原选举单位的视察与专题视察结合起来，丰富专题内容。2014年，为增强代表视察的深入性，改变代表视察“大拨轰”的情况，由代表自己选择视察重点，小型、分散、多样开展视察活动，增强代表视察实效。同时，还组织代表与“一府两院”负责人座谈，面对面交流情况，沟通意见。（2）延伸代表分团活动功能。探索利用代表分团活动，将代表对提交给人民代表大会会议审议的各项文件的意见建议，提前印发出来，交给“一府两院”修改完善，发挥代表分团活动的预审功能。此举将代表意见提前进入各项文件，有效改变了代表对人代会的各项文件提出意见后修改难度较大的情况。（3）明确各项报告的定位和写法。进一步明确了“一府两院”不是向人民代表大会作“工作报告”，而是“报告工作”。所以，对“一府两院”提交人民代表大会会议审议的各项报告提出明确要求，既增强可审议性，淡化动员部署性特点，各项报告要做到内容客观真实、信息公开透明、数据翔实具体，要便于大会审查和批准，便于代表跟踪监督。特别是对政府工作报告提出了改进的意见建议，使其有别于一般的工作报告：不是对政府工作的罗列，而是内容充实、重点突出，对上一年度人代会的决议有所回应。 二是改进会中的组织服务工作。（1）提高会议组织的规范化水平。认真执行《北京市人民代表大会议事规则》《北京市人民代表大会会议工作程序》。2008年以来，市人大的各专门委员会向市人民代表大会会议提交书面报告，并在格式、内容、篇幅上作了规范，体现了人民代表大会对专门委员会的领导，也增强了人大代表对各专门委员会工作的监督。（2）将“一府两院”接受代表现场咨询的形式，改为网上咨询和现场咨询相结合。升级人代会系统，增强会议系统报到、表决、统计等相关功能，对提高会议出席率、保障会议效果的法定效力起到了积极的促进作用。（3）将部分政府部门预算报告印发市人民代表大会，供代表在审议计划、预算报告时参考，并逐步增加公开预算的政府部门数量，推进了政务公开、预算监督，进一步推动政府加强预算绩效管理和建立预算绩效管理制度。
三是抓好会后对决议的落实工作。市十三届人大高度重视人民代表大会与常委会职能工作的衔接，自市十三届人大以来，每年年初人代会结束后，增加一次常委会会议，着重审议以人代会批准的常委会工作报告为依据制定的市人大常委会全年工作安排，并印发人大常委会全年各次会议时间和议题初步安排、年度立法工作计划和监督工作计划。这样的做法，既回应了人民代表大会所批准的常委会工作报告及相关决议，又为大会决议的落实做好了筹划安排。
三、质量实效体现新气象
北京市十三届人大在提高人民代表大会会议质量和实效中的措施在实践中得到了积极回应。一是得到社会各界的积极评价。市委、全国人大有关部门、兄弟省市人大、区县人大、媒体对北京市人大的探索都给予了充分肯定。二是通过办理和督办代表议案，推动城市科学发展和城市模式转型中重点难点问题的解决。由于市人大常委会将人代会与常委会的工作职能进行了有机对接，在人代会前积极做好代表的视察工作，使代表在人代会期间提出议案的积极性和针对性都有了明显提高。在市十三届人大的五年期间，代表在人代会期间共提出1151件议案，内容涉及“吃上放心的菜、住上安居的房、喝上干净的水、呼吸新鲜的空气、找上合适的工作、出行更加方便，过上城乡一体化的新生活”。对这些代表议案，市十三届人大常委会从实际出发，坚持“少而精、求实效”，将监督类议案149件合并为17项，包括首都环境保护、区域协调发展和城乡统筹发展、保障和改善民生以及文化软实力建设等五个方面。对这些议案，市人大常委会从现状出发，交由市政府办理，同时授权市人大常委会听取和审议议案办理情况的报告。对于人代会交付的代表议案，政府高度重视，认真办理。通过这些议案的办理和督办，推动了首都民主法治建设，推动城南建设和城市西部地区转型，推动北运河和潮白河流域水系治理、垃圾收集处理、大气污染治理等关系首都科学发展重大问题的解决，推动学前教育、食品安全、保障房建设、劳动就业、养老服务和保障等一系列关系人民群众切身利益问题的解决，推进全国文化中心建设，促进首都经济发展方式转变和城市发展模式转型。这些议案的办理，以及议案办理过程中，市人大常委会提出的关于城市发展的思路和建议，都具有很强的现实意义和深远的历史意义。三是注重宣传，使人民代表大会会议深入人心。近几年，市人大常委会注重对人大新闻的宣传，运用电视、网络、平面媒体以及新闻发布会等形式，全方位、立体化地宣传人民代表大会会议和人大代表，以及人代会、人大代表关注的问题，使人民群众感受到人大代表关注和人民代表大会会议讨论的问题，正是自己关心的问题，拉近了人民群众与人代会之间的距离，使人民群众对人代会更加亲近和信任。
总之，北京市十三届人大常委会对人民代表大会制度的认识达到了一个新的高度，对人民代表大会会议的性质、地位和作用以及如何开好人民代表大会会议的认识达到了一个新的高度，走出了一条体现北京特色的提高人民代表大会会议质量和实效的路子，可以称为“提高人民代表大会会议质量和实效的北京模式”。这几年的实践充分证明，人民代表大会制度是个好制度。可以说，市人大及其常委会通过提高人民代表大会会议的质量和实效，让人民群众切实感受到了人民代表大会制度的有用有效。
（作者分别系北京联合大学人民代表大会制度研究所研究员，北京联合大学人民代表大会制度研究所研究员）