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[摘 要]本文通过对我国社会保险立法现状和现实问题的分析，探讨多年的立法实践，我国社会保险制度建设开始由试点阶段进入制度定型发展阶段，但随着我国宏观经济背景的不断变化，还是有一些问题需要我们进一步研究。本文就社会保险立法的现状入手，分析当前我国社会保险立法的难点和切入点，在此基础上提出一些思考。
[关键词]社会保险；立法；难点；切入点
1.我国社会保险立法的现状
我国社会保险制度的历史不长，很多具体制度都处于创建甚至是初步探索阶段，整体上来说社会保险立法的不足之处主要表现在以下几个方面：首先，社会保险的立法涉及的保险覆盖面即对象太窄。在市场取向的经济体制改革过渡时期，我们建立的主要是为国有企业改革配套服务的劳动保险制度，而不是完全的社会保险制度，涵盖的范围主要是“产业雇佣关系”(industryrelation)，通俗的讲即为有单位的人建立社会保险，保障他们的社会保险权，而我国的用工签约率一直以来又很低，从而将一部分应该享有社会保险权的主体简单的排除在外。社会保险法律制度中的身份意思浓厚，让人误以为社会保险似乎就是专为国有企业改制、为现代企业制度而设立的配套制度。其次，社会保险的立法不统一。在世界范围内，任何社会制度的建立和发展，无一例外不是立法在先，为其奠定相应的法律制度基础。转轨时期的社会保险立法层次低下、内容分散、立法体例不规范，没有统一的法理念指导，很多都是探索性的立法。再次，社会保险的立法在监督方面重视不够。特别是在社会保险基金的监管法方面系统性立法是不够的，致使社会保险基保值、增值困难，浪费严重。社会保险法律制度设了不少的监督条款，但大多流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监督安排，从而导致制度执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。
2.社会保险立法的难点分析
2.1我国社会保险的立法难点
《中华人民共和国宪法》在“公民的基本权利和义务”一章中明确规定了公民享有社会保险的基本权利。如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的決定、劳动和社会保障部的《社会保险登记管理暂行办法》，目前，这些规范性文件成为调整社会保险法律关系的重要法律依据。就社会保险立法体系来看。我国的社会保险法律体系存在着空白和效力过低的局面。社会保险可谓是社会保障的重中之重，但至今没有一部统一、规范、完善的《社会保险法》：现有的社会保险法律法规效力层次过低，所谓的社会保险制度只能算是政策层面上的，尚未提升到法制层面。
2.2社会保险制度的现实问题
我们认为资金不足是社会保险制度运行中的最严重问题。其他的个人帐户问题、企业负担问题、覆盖面问题、资金筹集问题皆因其而生。资金不足的主要原因有二：一是历史负债：二是企业不足额缴纳保险费。历史负债是指我国目前的养老保险制度改革对老人和中人的欠债。我国统帐结合的养老保险制度自90年代中后期开始实施，这以前退休的老人和正在丁作的中年人没有养老基金和个人帐户的积累，多年的低工资使得他们应得养老金被国家无偿征收，转化成了投资和国有资产，这是国家对职工的欠账。对于这笔欠账，国家期望通过采取加大企业统筹费率的办法来逐步消化，这样，企业既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为原有制度下欠缴的个人账户提供基金，形成了严重的双重负担。过高的缴费率超出了企业的承受能力，导致了企业的拒缴行为，影响了保险基金的支撑能力。容易出现支付危机。98年以后。国家中央财政开始对各地的社会保险基金缺口进行临时、应急性的财政补贴。即所谓“暗补”。
由于随机性大，没有常规化和制度化，“暗补”造成了地方及企业“等、靠、要”的局面，影响了社会保险的可持续发展。解决社会保险资金不足的问题，应当本着公平原则，遵循传统的“欠债还钱”的道理，由国家筹集多方资金来承担偿还历史欠债的义务，从而根本上降低企业的缴费率，形成企业能够足额缴费的良性循环。但无论是筹集资金的方式还是企业不足额缴费的后果，都应当予以制度化，即以立法的形式加以规定，使各方明确彼此的权利和义务，显示社会保险法律的权威性，这同时也是我国现代法制建设的重要组成部分。综上分析，制定一部统一的《社会保险法》乃是当务之急。由于社会保险法的涉及范围广，问题多，本文仅就社会保险法的几个基本理论问题进行初步探讨。
3.社会保险立法法的切入原则
3.1公平与效率相结合的原则
寻求公平与效率的适当平衡关系是任何一个国家欲求经济和社会发展的必经之路。十四届三中全会确立了“个人收入分配……要体现效率优先，兼顾公平的原则”。但近些年来在一次分配中出现严重的贫富悬殊、两极分化问题，导致社会成员之间的实质上的不公平。对此，我们可以通过二次分配消除一次分配中的不公平问题，社会保险立法恰恰是市场经济国家普遍运用的、起作用最大的二次分配中的一种方法。德国19世纪末颁布三项社会保险立法，美国1935年制定《社会保障法》，就是在阶级对立、经济危机之际，纠正失衡的利益天平、稳定社会的重大举措。社会保险的目的在于维护社会公平，但过于夸大公平的作用也容易在社会上造成养懒汉的局面，如北欧的福利病从而影响效率，阻碍生产力的发展，有违社会保险的初衷。故而公平与效率应当兼顾，寻求二者的平衡。
3.2保障水平和经济发展水平相一致的原则
社会保险具有福利刚性。待遇水平宜就低不就高。并且，我国社会保险起步晚、无积累、包袱重，国家财力有限，难以提供较高水平的社会保险，“低水平，广覆盖”是我国社会保险的基本方针。
3.3社会保险的法律救济
有权利就得有救济，没有救济的权利是瘸腿的权利。劳动者享有社会保险的权利是设计社会保险法律制度的最终目的。目前，挪用、挤占社会保险基金和企业不足额缴纳保险费和拒绝缴纳保险费是侵犯劳动者社会保险权利的两种最严重的行为。对于前者，可以通过监督的手段来防范和杜绝。监督分为内部监督和外部监督。内部监督由社会保险行政部门自上而下的进行，可动用行政处分的责罚方式。外部监督是指由政府、缴费单位、职工代表和专家组成的社会保险监督委员会。依法对社会保险政策执行和基金管理情况进行监督。监督委员会如果发现有挪用、挤占社会保险基金的行为，可以向上级行政机关提出建议，也可以寻求司法救济。建议修改刑法相应条款内容，将侵蚀社会保险基金严重的行为纳入刑法的调整范围。同时，人民法院应增设劳动和社会保障庭，以审理专属社会保障领域的案子。
[参考文献]
[1]张举国，社会保险立法的若干思考，湖北广播电视大学学报，2009，(02).
[2]杨思斌，社会保险权的法律属性与社会保险立法中出学刊，2010，(03).
[3]刘金祥，张娜，我国社会保险立法的理念和应关注的几个问题，法治论坛，2009，(01).
[4]郭振纲，对社会保险立法三大难点的思考，江淮法治，2009，(03).
[5]徐晓凤，我国社会保险立法现状及完善，法制与社会，2008.
[关键词]社会保险；立法；难点；切入点
1.我国社会保险立法的现状
我国社会保险制度的历史不长，很多具体制度都处于创建甚至是初步探索阶段，整体上来说社会保险立法的不足之处主要表现在以下几个方面：首先，社会保险的立法涉及的保险覆盖面即对象太窄。在市场取向的经济体制改革过渡时期，我们建立的主要是为国有企业改革配套服务的劳动保险制度，而不是完全的社会保险制度，涵盖的范围主要是“产业雇佣关系”(industryrelation)，通俗的讲即为有单位的人建立社会保险，保障他们的社会保险权，而我国的用工签约率一直以来又很低，从而将一部分应该享有社会保险权的主体简单的排除在外。社会保险法律制度中的身份意思浓厚，让人误以为社会保险似乎就是专为国有企业改制、为现代企业制度而设立的配套制度。其次，社会保险的立法不统一。在世界范围内，任何社会制度的建立和发展，无一例外不是立法在先，为其奠定相应的法律制度基础。转轨时期的社会保险立法层次低下、内容分散、立法体例不规范，没有统一的法理念指导，很多都是探索性的立法。再次，社会保险的立法在监督方面重视不够。特别是在社会保险基金的监管法方面系统性立法是不够的，致使社会保险基保值、增值困难，浪费严重。社会保险法律制度设了不少的监督条款，但大多流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监督安排，从而导致制度执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。
2.社会保险立法的难点分析
2.1我国社会保险的立法难点
《中华人民共和国宪法》在“公民的基本权利和义务”一章中明确规定了公民享有社会保险的基本权利。如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的決定、劳动和社会保障部的《社会保险登记管理暂行办法》，目前，这些规范性文件成为调整社会保险法律关系的重要法律依据。就社会保险立法体系来看。我国的社会保险法律体系存在着空白和效力过低的局面。社会保险可谓是社会保障的重中之重，但至今没有一部统一、规范、完善的《社会保险法》：现有的社会保险法律法规效力层次过低，所谓的社会保险制度只能算是政策层面上的，尚未提升到法制层面。
2.2社会保险制度的现实问题
我们认为资金不足是社会保险制度运行中的最严重问题。其他的个人帐户问题、企业负担问题、覆盖面问题、资金筹集问题皆因其而生。资金不足的主要原因有二：一是历史负债：二是企业不足额缴纳保险费。历史负债是指我国目前的养老保险制度改革对老人和中人的欠债。我国统帐结合的养老保险制度自90年代中后期开始实施，这以前退休的老人和正在丁作的中年人没有养老基金和个人帐户的积累，多年的低工资使得他们应得养老金被国家无偿征收，转化成了投资和国有资产，这是国家对职工的欠账。对于这笔欠账，国家期望通过采取加大企业统筹费率的办法来逐步消化，这样，企业既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为原有制度下欠缴的个人账户提供基金，形成了严重的双重负担。过高的缴费率超出了企业的承受能力，导致了企业的拒缴行为，影响了保险基金的支撑能力。容易出现支付危机。98年以后。国家中央财政开始对各地的社会保险基金缺口进行临时、应急性的财政补贴。即所谓“暗补”。
由于随机性大，没有常规化和制度化，“暗补”造成了地方及企业“等、靠、要”的局面，影响了社会保险的可持续发展。解决社会保险资金不足的问题，应当本着公平原则，遵循传统的“欠债还钱”的道理，由国家筹集多方资金来承担偿还历史欠债的义务，从而根本上降低企业的缴费率，形成企业能够足额缴费的良性循环。但无论是筹集资金的方式还是企业不足额缴费的后果，都应当予以制度化，即以立法的形式加以规定，使各方明确彼此的权利和义务，显示社会保险法律的权威性，这同时也是我国现代法制建设的重要组成部分。综上分析，制定一部统一的《社会保险法》乃是当务之急。由于社会保险法的涉及范围广，问题多，本文仅就社会保险法的几个基本理论问题进行初步探讨。
3.社会保险立法法的切入原则
3.1公平与效率相结合的原则
寻求公平与效率的适当平衡关系是任何一个国家欲求经济和社会发展的必经之路。十四届三中全会确立了“个人收入分配……要体现效率优先，兼顾公平的原则”。但近些年来在一次分配中出现严重的贫富悬殊、两极分化问题，导致社会成员之间的实质上的不公平。对此，我们可以通过二次分配消除一次分配中的不公平问题，社会保险立法恰恰是市场经济国家普遍运用的、起作用最大的二次分配中的一种方法。德国19世纪末颁布三项社会保险立法，美国1935年制定《社会保障法》，就是在阶级对立、经济危机之际，纠正失衡的利益天平、稳定社会的重大举措。社会保险的目的在于维护社会公平，但过于夸大公平的作用也容易在社会上造成养懒汉的局面，如北欧的福利病从而影响效率，阻碍生产力的发展，有违社会保险的初衷。故而公平与效率应当兼顾，寻求二者的平衡。
3.2保障水平和经济发展水平相一致的原则
社会保险具有福利刚性。待遇水平宜就低不就高。并且，我国社会保险起步晚、无积累、包袱重，国家财力有限，难以提供较高水平的社会保险，“低水平，广覆盖”是我国社会保险的基本方针。
3.3社会保险的法律救济
有权利就得有救济，没有救济的权利是瘸腿的权利。劳动者享有社会保险的权利是设计社会保险法律制度的最终目的。目前，挪用、挤占社会保险基金和企业不足额缴纳保险费和拒绝缴纳保险费是侵犯劳动者社会保险权利的两种最严重的行为。对于前者，可以通过监督的手段来防范和杜绝。监督分为内部监督和外部监督。内部监督由社会保险行政部门自上而下的进行，可动用行政处分的责罚方式。外部监督是指由政府、缴费单位、职工代表和专家组成的社会保险监督委员会。依法对社会保险政策执行和基金管理情况进行监督。监督委员会如果发现有挪用、挤占社会保险基金的行为，可以向上级行政机关提出建议，也可以寻求司法救济。建议修改刑法相应条款内容，将侵蚀社会保险基金严重的行为纳入刑法的调整范围。同时，人民法院应增设劳动和社会保障庭，以审理专属社会保障领域的案子。
[参考文献]
[1]张举国，社会保险立法的若干思考，湖北广播电视大学学报，2009，(02).
[2]杨思斌，社会保险权的法律属性与社会保险立法中出学刊，2010，(03).
[3]刘金祥，张娜，我国社会保险立法的理念和应关注的几个问题，法治论坛，2009，(01).
[4]郭振纲，对社会保险立法三大难点的思考，江淮法治，2009，(03).
[5]徐晓凤，我国社会保险立法现状及完善，法制与社会，2008.