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摘 要 近几年，我国政府为更好地保障民众住房福利，新推廉租房政策。但是，从各类新闻报道来看，廉租房政策在实施过程中存在不少问题。本文将从“理性人”视角进行探究，分析政策预期与实施效果背离的原因，为政策有效落实提供参考。
关键词 廉租房 理性人 原因分析
作者简介：谢涵冰，华南师范大学政治与行政学院思想政治教育专业在读本科生。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-167-03
“居者有其屋”是民众住房福利的直接体现，也是一国实施各项住房保障政策的最终目标。它的实现直接关系政府合法性和权威性，影响社会公平与正义、稳定与和谐。近几年，我国政府为更好地保障民众住房福利，新推廉租房政策。但是，从各类报道来看，廉租房政策在实施过程中存在不少问题：政府投入少、廉租房建设资金被挪作他用、为完成上级任务“凑数量”、过半廉租房空置等。政策预期和实施效果严重背离。
作为政策主体的政府和房地产开发商，究竟在政策过程中做了何种选择，导致如此结果？为何会做出这样的选择？笔者试图从“理性人”视角进行研究，为实现包括廉租房政策在内的各类公共政策预期与结果的一致提供参考。
一、研究视角选择：理性人
所谓理性人，就是能够合理利用自己的有限资源为自己取得最大的效用、利润或效益的个人、企业、社会团体和政府机构。在我国各项公共政策制定和实行过程中，政治制度的设计规范不够、效用不明显，自上而下的行政过程没能很好地体现外界环境压力，政治精英的行为和作用不清晰，利益团体间的博弈妥协表现不足。因此，政府、市场等政策主体更多是根据自身角色、责任和利益来制定政策和选择行为。以“理性人”为研究视角，能较客观、深入地分析廉租房政策中政府和房地产开发商的行为选择及其原因，以此研究廉租房政策预期和效果背离的根源。
二、研究对象选择：廉租房政策
廉租房，是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅 。笔者选择廉租房政策作为研究对象，是基于近几年市场房价上涨明显，民众对政府在住房福利政策落实效果上存在不满的情况。此外，笔者认为，廉租房政策是一项符合当下国情、能较好保障民众（尤其低收入群体）住房福利的新的公共政策，若能实现政策的预期与结果一致，则能给民众以切实的安全感、幸福感，体现社会关怀，有利于社会公平和秩序稳定。
三、研究问题确立：廉租房政策预期与效果的背离
（一）廉租房政策制定初衷及预期
一方面，随着中国改革的深入，城镇化导致农村土地陆续被征用为城市商业用地，农村劳动力从土地中解放出来，移居到城市，增加对城市住房供应的需求；工业化使部分未能适应市场新要求的劳动力失业，增加相当数量的中低收入群体；市场化转变我国的住房系统，推动住房制度改革，政府逐渐退出住房投資领域，以经济利益为目标的房地产开发商顺势而入，占据我国房地产领地，“现在的房屋建设投资已不再来自政府财政，事实上，市场已经代替了政府” 。房地产开发商追逐高利润必然催生高房价，中低收入群体的住房福利保障问题因之亟待解决。
此外，近年来城市化的推进、市场化的改革、外来文化的渗透，民众的住房观念也在悄然发生改变，越来越多的人逐步接受“租房”这一观念和行为，要求政府实施多层次住房政策、保障低收入群体住房福利的呼声亦愈来愈高。
另一方面，廉租房政策在国外已有较长历史并得到很好推行。英国早在1844年就为工资收入最低的工人出租廉价的改良住房；美国联邦住房管理局在20世纪30年代利用贷款和补助金补助地方，营造公共租房；新加坡推行“组屋”形式的公共住房政策；香港也从1953年推行公屋政策。上述国家和地区的经验证明，廉租房政策有效地解决了中低收入群体的住房福利保障，实现了“居者有其所”的目标，很好地缓解了社会矛盾，促进社会公平稳定。
基于上述经验和自身实际，1999年建设部出台《城镇廉租房管理办法》，标志我国廉租房制度的建立。2007年12月1日起正式开始实施的《廉租住房保障办法》和2008年1月1日起实施的《廉租住房保障资金管理办法》，意味着我国廉租房制度体系逐渐成型 。廉租房政策的制定和出台，为保障民众住房福利提供新途径，得到社会民众（尤其是中低收入群体）的欢迎和肯定。有调查显示，95.1%的人支持公共廉租房在全国推广，72.4%的人认为公共廉租房为青年提供了新选择，可以缓解住房紧张；45%的人认为租房是不想当“房奴”的人的必然选择。
（二）廉租房政策实施现状
然而，近几年，尽管廉租房政策通过各级政府写入每年的“发展规划”、“建设计划”而得到一定落实、取得部分成果，但媒体关于廉租房政策的负面报道亦与日俱增：与世界各国廉租房预算占政府财政支出的2%-3%、香港更是占政府财政支出的5.5%相比，我国政府历年在廉租房投入不足全国财政支出的0.2% ；陕西一些地方在进行廉租房分配过程中，要求租户预交大笔租金或房款，使得廉租房变成了“连租房”；2010年审计署在审计调查的32个城市当中，有22个城市没有按时足额计提土地出让纯收益的10%给廉租房建设使用；在部分地区，政府实施廉租房政策，只为完成上级任务，“凑数量”，河南省审计厅对全省6个省辖市保障性安居工程的审计结果显示，2009年至2010年共建成廉租房1.6万套，其中空置8215套，空置率高达51.3% ；等等。
那么，本被寄予厚望的廉租房政策，为什么在落实过程中存在如此多的问题，与政策预期严重背离？
三、廉租房政策预期与效果背离的原因分析
廉租房政策的落实，离不开中央、地方的支持与规范，需要制度作保障，财政做后盾，调动各方积极参与。“理性人”思维在政策过程中的政治权力分配、制度技术设计、资源调控配置等方面均有体现，最终决定政府的行为选择，影响政策预期与效果的一致性的实现。 （一）中央与地方财政与事权的非对称性
中央与地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，是造成地方政府在廉租房政策落实上困难的原因之一。
以分税制改革为分水岭，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，地方财政支出占比从60%持续攀升到80% ，财政体制呈现“收入上移、支出下移”的大体格局。全国过半数税收收入都进入中央政府腰包，而全国绝大多数的公共服务、基础建设、行政工作都依赖地方政府负责。我们看到，地方政府除保证自身平稳运行外，在经济滑坡期面临保增长、保就业和保民生的压力，在通胀背景下负有管住米袋子和菜篮子的责任，在经济转型和结构调整中还承担着通过固定资产投资发展战略性新兴产业的职能。有统计显示，在推行包括廉租房在内的保障房建设上，以大数4000万套，在不考虑建材成本、土地成本等因素的情况下，以每平方米建筑成本3000元、每套80平米計算，则全部投入将近10万亿元，投资总规模将超过2009年财政投资计划的2倍 。随着政府角色向“服务型”方向转变，地方政府在其他社会服务等方面的刚性支出还会逐步增加。
一方面是地方政府既要维持自身运行又要保证职能实现，另一方面则是中央财政转移支付不足及分配不合理、地方政府自有税源有限、地方财政“开源”途径少，以致地方财政融资困难。而廉租房政策恰好是一项需政府提供长期强有力的财政做后盾、且很难获得利润回报的公共政策。这就使作为“理性人”的地方政府在分配有限的经济资源过程中为维护自身利益、增加财政收入而减少在廉租房建设上的财政支出，导致廉租房政策贯彻落实不到位，政策预期与结果的相背离。
（二）“分权威权制”导致的地区间竞争
有学者把我国的体制总结为“向地方分权的威权主义体制”，或简称为“分权式威权制”，主要特点是“中央对政治、人事权的高度集中与在行政，经济控制权方面向地方高度放权相结合” ，以此构成地区间竞争的制度基础。同时，地方竞争什么，取决于中央或上级规定的竞争目标是什么 。
在中国还很穷的时候，经济增长被认为是最重要的，以GDP增长速度为主的经济指标发展在很长一段时间内成为中央考核地方的主要依据和地区间竞争的主要目标。谁增长得快，谁就能获得上级以至中央更多的关注，获取更多的支持和资源，该地区的领导干部谋求进步的机会也相应增大。在地方政府资源有限、领导干部想“进步”的情况下，作为“理性人”的地方政府和官员在制定公共政策时为追逐政府自身利益、占据竞争优势，不惜一切代价加大对能获得高收益的经济领域的投资力度来获得GDP增速，忽视社会配套建设。
如今，中国已摆脱贫困，大量超出GDP范围的社会经济问题也就变得越来越严重。环境保护、社会稳定、收入分配等社会问题日益突出。中央想依赖地区竞争的机制解决GDP以外的目标。但由于这些目标之间存在深刻的内在矛盾，部分目标界定模糊难以定量或涉及政府自身利益，结果适得其反，地方政府把这些目标变成逐底竞争，即如果收入分配公平与获取财政收入有矛盾，在“理性人”思维的作用下，地方政府会竞相寻找增大财政收入而牺牲收入分配公平的新方法。换句话说，在“分权式威权制”下，各级政府的约束从上至下，地方政府不对民众负责。当经济利益与社会收益发生矛盾时，地方政府会选择前者放弃后者。廉租房政策在地方政府的落实情况也就不得而知。即使地方政府落实廉租房政策，很大可能也是为完成上级目标，“凑数量”而便于参与地区间竞争。部分地方在申报数据时，将去年未开工的项目结转到今年；有的边施工边审批；有的将奠基仪式作为开工标志；还有的地方将产权性质模糊的回迁房、企事业单位自建的福利房填充凑数；部分地方廉租房空置率甚至高达51.3%。如此下来，地方政府成为大多数经济矛盾和社会矛盾的焦点所在，过度追求经济利益的地方政府成为激起社会不满和群体性事件的主体。
（三）以政府为主导的经济生活
就世界各国经验而言，从低收入国家到中等收入国家一般是追赶性的增长，我国也不例外。在这个阶段，强政府能够在资源动员和要素组织方面发挥巨大作用，促进追赶性的高增长。政治经济使得公共支出成为推动经济增长的主力，最终形成以政府为主导的经济生活。这样的发展模式容易导致政府与民争利，强化了政府的特殊利益倾向：权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。
此外，当地方政府竞争GDP增速的时候，竞争的既不是整个计划体制下的单项定量指标，也不是千百万定量指标，而是市场的整体活动。当行政与市场有矛盾时，在“理性人”思维下，政府想多快好省地发展，加之强政府的作用，就易以行政手段控制市场活动，迅速利用市场资源、不受约束地追逐自身特殊利益膨胀，挤占社会收益，进而造成行政垄断严重，市场规则破坏，导致公共政策制定的公平、公正性受质疑，政府公信力下降。廉租房政策在落实过程中，住户准入-退出标准不透明、不清晰，部分地方存在不符合廉租房申请标准而申请成功的廉租房住户，如已拥有其他住房的人，廉租房户的“纯洁性”遭到质疑；部分地方政府为获得经济利润，转变廉租房用途，将其在市场买卖。
（四）政府与市场的界限不明
在以政府为主导的经济生活中，地方官员的处境使他们更坚决地追求实实在在的经济利益，政府与市场界限不明使二者形成一种政商联结的不确定、不可靠、无可预期的结构，其规则不清楚。这种结构一旦形成，容易导致权力寻租、官商勾结、权钱交易，以致资源配置扭曲，竞争不公平，破坏社会结构。由于资源被配置给最亲密的人，而不是最有效率的人，很多企业家从准备长期投入竞争转而进行短期投机竞赛，想着跟政府怎么合作，跟官员怎么联结，政府公共属性遭到破坏。就房地产市场而言，房地产开发商作为经济“理性人”，自然追求经济利润最大化。在宪法不保护民众土地所有权、地方政府为财政“开源”途径有限而主要以土地财政作为财政收入主要来源的情况下，房地长开发商自然成为政府很好的合作对象。地方政府以低补偿价征收土地，以高价市场出租、出卖或拍卖给房地产开发商，获得巨额收入；开发商通过商品房建设赚取利润、间接刺激地方政府财政收入和经济增长，双方“互惠互利”。另外，部分地方政府为获取更多特殊利益，还把地段好的地块出让给房地产开发商，导致廉租房等保障性住房建设主要集中在较偏的郊区，基础设施不完善，一方面不能满足民众住房要求，引起民众不满；另一方面也易导致新的“贫民窟”的出现，导致社会结构断裂，影响社会公平稳定，背离了廉租房政策初衷。 （五）立法、司法系统的非独立性
在我国政治权力分配中，立法权、司法权、行政权三者并没有严格意义上的分界，行政权力独当一面、普受崇拜，立法权和司法权很大程度上受制于行政权，缺乏应有的独立性和权威性，不能对行政权起到应有的监督和制约作用。目前我国不存在真正独立于政府的、有权力全面审计政府各项工作的机构。我们看到，廉租房政策从制定到执行，行政部门占据主导：相关法律法规的制定者是建设部等部门，政策落实由住房规划部、民政部等负责，进行监督的是审计署之类的行政系统内部监督机构。众所周知，行政权力具有扩张性，政府想实现行为自制很难，自己制定规则来监督自己本身就缺乏说服力和可信度。而在这样非独立的立法和司法系统下，人大、政协、检察院、人民法院的实质权力被“虚化”，法制不规范、法治不完善、权力监督缺乏法理依据和有效途径。这就给政府追求自身特殊利益提供很大的制度和政策空间。例如，在我国廉租房管理体系中，租户选择、租金设定等管理制度的缺乏设计和规范；《廉租住房保障办法》中指出廉租房保障家庭的选择及保障方式由地方政府根据实际情况确定，其中，“根据实际情况确定”的模糊字眼导致廉租房在实际的分配使用中没有动态的刚性标准和退出循环机制，等等。此外，我国尚未出台《国民住宅法》，不能为其他相关法律法规的出台提供基础和依据。社会监督渠道不畅、规范欠缺、力量不足或流于形式，不能与立法、司法权力形成合力，把住政府之手，使政府权力限制在公共领域。最终导致政府自身利益扩大，行政权力无限扩张，乃至进入市场谋求特殊经济利益，挤占社会资源，影响社会效益的实现。
五、基本结论与对策建议
（一）基本结论
通过上述分析，笔者认为，我国现阶段相关法律不规范，法治欠发达，中央与地方在分权治理上财权与事权失衡，地方竞争机制不健全，政府与市场界限不明，政治权力没有实现分权制衡，这些皆为政府谋取自身利益开辟了“绿色通道”，加之“理性人”思维下尤其强调经济利益，导致上至中央下至地方在包括廉租房政策在内的各项公共政策制定和执行过程中职能缺位严重，民众福利得不到保障，社会矛盾冲突加剧发酵。
笔者认为，公共政策是民众意志的直接体现，公共政策的实施是实现民众利益的有力保障。公共政策预期与结果背离，将会导致政府合法性和权威性受到挑战，社会公共领域建设滞后，民众“被剥夺感”增强，社会公平正义不足，进而影响社会稳定与和谐，阻碍国家经济与社会平衡发展。
（二）对策建议
笔者认为，实现公共政策预期与结果的统一，最根本的还是应加强法治、实行宪政，健全权力分配监督体系，对政府权力和行为进行有效制约；改进中央与地方分权治理关系，扩宽地方融资渠道，优化地方竞争机制，完善相关指标规划，给予地方政府足够的自主权，保证政策落实的可行性和有效性，避免恶性竞争；规范资源的调控配置，明确政府与市场的界限，管住政府的手，实现政府从“经济理性人”向“社会理性人”的思维转变，拓宽市场活动空间，发挥市场作用，调动各种积极因素以达到政策预期目标，实现经济与社会的和谐有序发展。
注释：
①中投顾问.2010-2015年中国廉租房建设投资分析及前景预测报告.
Xingquan Zhang.2002.Governinghousingin China：State，marketandworkunits.Journalof Housingand the Built Environment17.7-20.
張玉宇.中国廉租房制度的发展历程、特点及存在的问题.现代企业文化.2010（2）.
数据来源：2005年至2009年“政府工作报告”.中国统计摘要2010.北京：中国统计出版社.2010年版.
河南6城市一半廉租房空置.凤凰网.2012年8月3日.http：//finance.ifeng.com/news/region/20120803/6865076.shtml.
陆磊.如何摆脱土地财政//胡舒立主编.中国2012：寻找真实的成长.南京：江苏文艺出版社.2012年版.第72页，第72页.
许成钢.地方竞争的困境//胡舒立主编.中国2012：寻找真实的成长.南京：江苏文艺出版社.2012年版.第14页，第15页.
参考文献：
[1]丁鹏.分析我国廉租房发展中的瓶颈以及突破策略.现代经济信息.2012（6）.
关键词 廉租房 理性人 原因分析
作者简介：谢涵冰，华南师范大学政治与行政学院思想政治教育专业在读本科生。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-167-03
“居者有其屋”是民众住房福利的直接体现，也是一国实施各项住房保障政策的最终目标。它的实现直接关系政府合法性和权威性，影响社会公平与正义、稳定与和谐。近几年，我国政府为更好地保障民众住房福利，新推廉租房政策。但是，从各类报道来看，廉租房政策在实施过程中存在不少问题：政府投入少、廉租房建设资金被挪作他用、为完成上级任务“凑数量”、过半廉租房空置等。政策预期和实施效果严重背离。
作为政策主体的政府和房地产开发商，究竟在政策过程中做了何种选择，导致如此结果？为何会做出这样的选择？笔者试图从“理性人”视角进行研究，为实现包括廉租房政策在内的各类公共政策预期与结果的一致提供参考。
一、研究视角选择：理性人
所谓理性人，就是能够合理利用自己的有限资源为自己取得最大的效用、利润或效益的个人、企业、社会团体和政府机构。在我国各项公共政策制定和实行过程中，政治制度的设计规范不够、效用不明显，自上而下的行政过程没能很好地体现外界环境压力，政治精英的行为和作用不清晰，利益团体间的博弈妥协表现不足。因此，政府、市场等政策主体更多是根据自身角色、责任和利益来制定政策和选择行为。以“理性人”为研究视角，能较客观、深入地分析廉租房政策中政府和房地产开发商的行为选择及其原因，以此研究廉租房政策预期和效果背离的根源。
二、研究对象选择：廉租房政策
廉租房，是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅 。笔者选择廉租房政策作为研究对象，是基于近几年市场房价上涨明显，民众对政府在住房福利政策落实效果上存在不满的情况。此外，笔者认为，廉租房政策是一项符合当下国情、能较好保障民众（尤其低收入群体）住房福利的新的公共政策，若能实现政策的预期与结果一致，则能给民众以切实的安全感、幸福感，体现社会关怀，有利于社会公平和秩序稳定。
三、研究问题确立：廉租房政策预期与效果的背离
（一）廉租房政策制定初衷及预期
一方面，随着中国改革的深入，城镇化导致农村土地陆续被征用为城市商业用地，农村劳动力从土地中解放出来，移居到城市，增加对城市住房供应的需求；工业化使部分未能适应市场新要求的劳动力失业，增加相当数量的中低收入群体；市场化转变我国的住房系统，推动住房制度改革，政府逐渐退出住房投資领域，以经济利益为目标的房地产开发商顺势而入，占据我国房地产领地，“现在的房屋建设投资已不再来自政府财政，事实上，市场已经代替了政府” 。房地产开发商追逐高利润必然催生高房价，中低收入群体的住房福利保障问题因之亟待解决。
此外，近年来城市化的推进、市场化的改革、外来文化的渗透，民众的住房观念也在悄然发生改变，越来越多的人逐步接受“租房”这一观念和行为，要求政府实施多层次住房政策、保障低收入群体住房福利的呼声亦愈来愈高。
另一方面，廉租房政策在国外已有较长历史并得到很好推行。英国早在1844年就为工资收入最低的工人出租廉价的改良住房；美国联邦住房管理局在20世纪30年代利用贷款和补助金补助地方，营造公共租房；新加坡推行“组屋”形式的公共住房政策；香港也从1953年推行公屋政策。上述国家和地区的经验证明，廉租房政策有效地解决了中低收入群体的住房福利保障，实现了“居者有其所”的目标，很好地缓解了社会矛盾，促进社会公平稳定。
基于上述经验和自身实际，1999年建设部出台《城镇廉租房管理办法》，标志我国廉租房制度的建立。2007年12月1日起正式开始实施的《廉租住房保障办法》和2008年1月1日起实施的《廉租住房保障资金管理办法》，意味着我国廉租房制度体系逐渐成型 。廉租房政策的制定和出台，为保障民众住房福利提供新途径，得到社会民众（尤其是中低收入群体）的欢迎和肯定。有调查显示，95.1%的人支持公共廉租房在全国推广，72.4%的人认为公共廉租房为青年提供了新选择，可以缓解住房紧张；45%的人认为租房是不想当“房奴”的人的必然选择。
（二）廉租房政策实施现状
然而，近几年，尽管廉租房政策通过各级政府写入每年的“发展规划”、“建设计划”而得到一定落实、取得部分成果，但媒体关于廉租房政策的负面报道亦与日俱增：与世界各国廉租房预算占政府财政支出的2%-3%、香港更是占政府财政支出的5.5%相比，我国政府历年在廉租房投入不足全国财政支出的0.2% ；陕西一些地方在进行廉租房分配过程中，要求租户预交大笔租金或房款，使得廉租房变成了“连租房”；2010年审计署在审计调查的32个城市当中，有22个城市没有按时足额计提土地出让纯收益的10%给廉租房建设使用；在部分地区，政府实施廉租房政策，只为完成上级任务，“凑数量”，河南省审计厅对全省6个省辖市保障性安居工程的审计结果显示，2009年至2010年共建成廉租房1.6万套，其中空置8215套，空置率高达51.3% ；等等。
那么，本被寄予厚望的廉租房政策，为什么在落实过程中存在如此多的问题，与政策预期严重背离？
三、廉租房政策预期与效果背离的原因分析
廉租房政策的落实，离不开中央、地方的支持与规范，需要制度作保障，财政做后盾，调动各方积极参与。“理性人”思维在政策过程中的政治权力分配、制度技术设计、资源调控配置等方面均有体现，最终决定政府的行为选择，影响政策预期与效果的一致性的实现。 （一）中央与地方财政与事权的非对称性
中央与地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，是造成地方政府在廉租房政策落实上困难的原因之一。
以分税制改革为分水岭，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，地方财政支出占比从60%持续攀升到80% ，财政体制呈现“收入上移、支出下移”的大体格局。全国过半数税收收入都进入中央政府腰包，而全国绝大多数的公共服务、基础建设、行政工作都依赖地方政府负责。我们看到，地方政府除保证自身平稳运行外，在经济滑坡期面临保增长、保就业和保民生的压力，在通胀背景下负有管住米袋子和菜篮子的责任，在经济转型和结构调整中还承担着通过固定资产投资发展战略性新兴产业的职能。有统计显示，在推行包括廉租房在内的保障房建设上，以大数4000万套，在不考虑建材成本、土地成本等因素的情况下，以每平方米建筑成本3000元、每套80平米計算，则全部投入将近10万亿元，投资总规模将超过2009年财政投资计划的2倍 。随着政府角色向“服务型”方向转变，地方政府在其他社会服务等方面的刚性支出还会逐步增加。
一方面是地方政府既要维持自身运行又要保证职能实现，另一方面则是中央财政转移支付不足及分配不合理、地方政府自有税源有限、地方财政“开源”途径少，以致地方财政融资困难。而廉租房政策恰好是一项需政府提供长期强有力的财政做后盾、且很难获得利润回报的公共政策。这就使作为“理性人”的地方政府在分配有限的经济资源过程中为维护自身利益、增加财政收入而减少在廉租房建设上的财政支出，导致廉租房政策贯彻落实不到位，政策预期与结果的相背离。
（二）“分权威权制”导致的地区间竞争
有学者把我国的体制总结为“向地方分权的威权主义体制”，或简称为“分权式威权制”，主要特点是“中央对政治、人事权的高度集中与在行政，经济控制权方面向地方高度放权相结合” ，以此构成地区间竞争的制度基础。同时，地方竞争什么，取决于中央或上级规定的竞争目标是什么 。
在中国还很穷的时候，经济增长被认为是最重要的，以GDP增长速度为主的经济指标发展在很长一段时间内成为中央考核地方的主要依据和地区间竞争的主要目标。谁增长得快，谁就能获得上级以至中央更多的关注，获取更多的支持和资源，该地区的领导干部谋求进步的机会也相应增大。在地方政府资源有限、领导干部想“进步”的情况下，作为“理性人”的地方政府和官员在制定公共政策时为追逐政府自身利益、占据竞争优势，不惜一切代价加大对能获得高收益的经济领域的投资力度来获得GDP增速，忽视社会配套建设。
如今，中国已摆脱贫困，大量超出GDP范围的社会经济问题也就变得越来越严重。环境保护、社会稳定、收入分配等社会问题日益突出。中央想依赖地区竞争的机制解决GDP以外的目标。但由于这些目标之间存在深刻的内在矛盾，部分目标界定模糊难以定量或涉及政府自身利益，结果适得其反，地方政府把这些目标变成逐底竞争，即如果收入分配公平与获取财政收入有矛盾，在“理性人”思维的作用下，地方政府会竞相寻找增大财政收入而牺牲收入分配公平的新方法。换句话说，在“分权式威权制”下，各级政府的约束从上至下，地方政府不对民众负责。当经济利益与社会收益发生矛盾时，地方政府会选择前者放弃后者。廉租房政策在地方政府的落实情况也就不得而知。即使地方政府落实廉租房政策，很大可能也是为完成上级目标，“凑数量”而便于参与地区间竞争。部分地方在申报数据时，将去年未开工的项目结转到今年；有的边施工边审批；有的将奠基仪式作为开工标志；还有的地方将产权性质模糊的回迁房、企事业单位自建的福利房填充凑数；部分地方廉租房空置率甚至高达51.3%。如此下来，地方政府成为大多数经济矛盾和社会矛盾的焦点所在，过度追求经济利益的地方政府成为激起社会不满和群体性事件的主体。
（三）以政府为主导的经济生活
就世界各国经验而言，从低收入国家到中等收入国家一般是追赶性的增长，我国也不例外。在这个阶段，强政府能够在资源动员和要素组织方面发挥巨大作用，促进追赶性的高增长。政治经济使得公共支出成为推动经济增长的主力，最终形成以政府为主导的经济生活。这样的发展模式容易导致政府与民争利，强化了政府的特殊利益倾向：权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。
此外，当地方政府竞争GDP增速的时候，竞争的既不是整个计划体制下的单项定量指标，也不是千百万定量指标，而是市场的整体活动。当行政与市场有矛盾时，在“理性人”思维下，政府想多快好省地发展，加之强政府的作用，就易以行政手段控制市场活动，迅速利用市场资源、不受约束地追逐自身特殊利益膨胀，挤占社会收益，进而造成行政垄断严重，市场规则破坏，导致公共政策制定的公平、公正性受质疑，政府公信力下降。廉租房政策在落实过程中，住户准入-退出标准不透明、不清晰，部分地方存在不符合廉租房申请标准而申请成功的廉租房住户，如已拥有其他住房的人，廉租房户的“纯洁性”遭到质疑；部分地方政府为获得经济利润，转变廉租房用途，将其在市场买卖。
（四）政府与市场的界限不明
在以政府为主导的经济生活中，地方官员的处境使他们更坚决地追求实实在在的经济利益，政府与市场界限不明使二者形成一种政商联结的不确定、不可靠、无可预期的结构，其规则不清楚。这种结构一旦形成，容易导致权力寻租、官商勾结、权钱交易，以致资源配置扭曲，竞争不公平，破坏社会结构。由于资源被配置给最亲密的人，而不是最有效率的人，很多企业家从准备长期投入竞争转而进行短期投机竞赛，想着跟政府怎么合作，跟官员怎么联结，政府公共属性遭到破坏。就房地产市场而言，房地产开发商作为经济“理性人”，自然追求经济利润最大化。在宪法不保护民众土地所有权、地方政府为财政“开源”途径有限而主要以土地财政作为财政收入主要来源的情况下，房地长开发商自然成为政府很好的合作对象。地方政府以低补偿价征收土地，以高价市场出租、出卖或拍卖给房地产开发商，获得巨额收入；开发商通过商品房建设赚取利润、间接刺激地方政府财政收入和经济增长，双方“互惠互利”。另外，部分地方政府为获取更多特殊利益，还把地段好的地块出让给房地产开发商，导致廉租房等保障性住房建设主要集中在较偏的郊区，基础设施不完善，一方面不能满足民众住房要求，引起民众不满；另一方面也易导致新的“贫民窟”的出现，导致社会结构断裂，影响社会公平稳定，背离了廉租房政策初衷。 （五）立法、司法系统的非独立性
在我国政治权力分配中，立法权、司法权、行政权三者并没有严格意义上的分界，行政权力独当一面、普受崇拜，立法权和司法权很大程度上受制于行政权，缺乏应有的独立性和权威性，不能对行政权起到应有的监督和制约作用。目前我国不存在真正独立于政府的、有权力全面审计政府各项工作的机构。我们看到，廉租房政策从制定到执行，行政部门占据主导：相关法律法规的制定者是建设部等部门，政策落实由住房规划部、民政部等负责，进行监督的是审计署之类的行政系统内部监督机构。众所周知，行政权力具有扩张性，政府想实现行为自制很难，自己制定规则来监督自己本身就缺乏说服力和可信度。而在这样非独立的立法和司法系统下，人大、政协、检察院、人民法院的实质权力被“虚化”，法制不规范、法治不完善、权力监督缺乏法理依据和有效途径。这就给政府追求自身特殊利益提供很大的制度和政策空间。例如，在我国廉租房管理体系中，租户选择、租金设定等管理制度的缺乏设计和规范；《廉租住房保障办法》中指出廉租房保障家庭的选择及保障方式由地方政府根据实际情况确定，其中，“根据实际情况确定”的模糊字眼导致廉租房在实际的分配使用中没有动态的刚性标准和退出循环机制，等等。此外，我国尚未出台《国民住宅法》，不能为其他相关法律法规的出台提供基础和依据。社会监督渠道不畅、规范欠缺、力量不足或流于形式，不能与立法、司法权力形成合力，把住政府之手，使政府权力限制在公共领域。最终导致政府自身利益扩大，行政权力无限扩张，乃至进入市场谋求特殊经济利益，挤占社会资源，影响社会效益的实现。
五、基本结论与对策建议
（一）基本结论
通过上述分析，笔者认为，我国现阶段相关法律不规范，法治欠发达，中央与地方在分权治理上财权与事权失衡，地方竞争机制不健全，政府与市场界限不明，政治权力没有实现分权制衡，这些皆为政府谋取自身利益开辟了“绿色通道”，加之“理性人”思维下尤其强调经济利益，导致上至中央下至地方在包括廉租房政策在内的各项公共政策制定和执行过程中职能缺位严重，民众福利得不到保障，社会矛盾冲突加剧发酵。
笔者认为，公共政策是民众意志的直接体现，公共政策的实施是实现民众利益的有力保障。公共政策预期与结果背离，将会导致政府合法性和权威性受到挑战，社会公共领域建设滞后，民众“被剥夺感”增强，社会公平正义不足，进而影响社会稳定与和谐，阻碍国家经济与社会平衡发展。
（二）对策建议
笔者认为，实现公共政策预期与结果的统一，最根本的还是应加强法治、实行宪政，健全权力分配监督体系，对政府权力和行为进行有效制约；改进中央与地方分权治理关系，扩宽地方融资渠道，优化地方竞争机制，完善相关指标规划，给予地方政府足够的自主权，保证政策落实的可行性和有效性，避免恶性竞争；规范资源的调控配置，明确政府与市场的界限，管住政府的手，实现政府从“经济理性人”向“社会理性人”的思维转变，拓宽市场活动空间，发挥市场作用，调动各种积极因素以达到政策预期目标，实现经济与社会的和谐有序发展。
注释：
①中投顾问.2010-2015年中国廉租房建设投资分析及前景预测报告.
Xingquan Zhang.2002.Governinghousingin China：State，marketandworkunits.Journalof Housingand the Built Environment17.7-20.
張玉宇.中国廉租房制度的发展历程、特点及存在的问题.现代企业文化.2010（2）.
数据来源：2005年至2009年“政府工作报告”.中国统计摘要2010.北京：中国统计出版社.2010年版.
河南6城市一半廉租房空置.凤凰网.2012年8月3日.http：//finance.ifeng.com/news/region/20120803/6865076.shtml.
陆磊.如何摆脱土地财政//胡舒立主编.中国2012：寻找真实的成长.南京：江苏文艺出版社.2012年版.第72页，第72页.
许成钢.地方竞争的困境//胡舒立主编.中国2012：寻找真实的成长.南京：江苏文艺出版社.2012年版.第14页，第15页.
参考文献：
[1]丁鹏.分析我国廉租房发展中的瓶颈以及突破策略.现代经济信息.2012（6）.