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摘要：村务公开在农村基层民主自治建设的发展中起着重要的作用。恩施土家族苗族自治州以村务公开为依托的基层民主政治建设取得了卓有成效的成绩，形成了“恩施模式”。对此，笔者对该模式在示范地区的实施情况展开了评估调查，以期为进一步加深对农村基层民主治理的了解，为村务公开逐步向规范化、制度化、法制化轨道发展提供借鉴。
关键词：村务公开；村民自治；问题；对策
中图分类号：C912.82 文献标志码：A 章编号：1674-9324（2013）04-0003-03
“村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，核心内容是‘四个民主’，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1]村务公开在农村基层民主自治建设的发展中起着重要的作用，是实施基层民主的基础。恩施土家族苗族自治州以村务公开为依托的基层民主政治建设取得了卓有成效的成绩，2004年被总结提炼为“1 4 X”村务公开民主管理的“恩施模式”，一时间蜚声全国。所谓“1”指各村每年至少开展一个以上的综合性“村务公开日”活动；“4”指各村每年至少办4期村务公开栏；“X”指在“1”和“4”的基础上，根据各村实际探索村务公开民主管理的其他形式。时隔几年以后，这种曾经得到上级肯定的村务公开模式，到底运行得怎样，是笔者关注的问题。2011年7月，课题组成员对恩施市芭蕉乡高拱桥、灯笼坝、戽口等三个“1 4 X”村务公开试点村进行了深入调查。本文是调查分析的初步成果。
一、恩施市试点村村务公开现状
（一）村务公开的具体做法
1.公开的内容。公开内容分为党务、政务、村务三大块，另根据村民要求添加其他内容。主要包括党的路线方针政策、村的重大决策、计划生育政策、宅基地审批、民政农民补贴发放情况、财务收支情况、医疗报销、水电费的收缴等事项。
2.公开的时间。每年3月8日为年度“村务公开日”；每年四期村务公开栏，每个季度初进行更换；另有其他事项就采用手机短信、便民条等方式及时公开。
3.公开的形式。以“村务公开日”和四期“村务公开栏”为主，多种形式并用。如采取网上公开、明白卡、流动小黑板、群发短信等灵活形式。
4.公开的程序。公开前由村委会提出并制定具体方案，公开过程中由村民理财小组和监督小组进行审查并经村“两委”联席会议讨论决定后进行公开，公开后由村“两委”成员听取群众意见并解答释疑。
（二）村务公开取得的成绩
1.2007年，“1 4 X”村务公开民主管理模式在全国村务公开民主管理理论研讨会上获得理论创新奖。2010年11月，恩施市“1 4 X”村务公开模式荣获湖北省村务公开民主管理创新项目一等奖。
2.芭蕉乡还建立健全了“三个组织、三个制度和三个到位”，即村民代表会议、村务公开监督小组、村民主理财小组三个组织，村民会议制度、村民代表会议制度、民主议事协商制度三个制度，为村务公开和民主管理工作的有效开展奠定了良好的基础。理论研究取得的巨大成绩，与以下因素密不可分：首先，农村经济的快速发展。经济始终是基础，经济决定政治。马克思指出：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”芭蕉乡以种植茶叶为主要经济来源，配合多种经营项目，形成了“猪—沼—茶”的生态家园模式，经济的宽裕使村民的政治参与意识增强，从而主动加入到村民自治的实践活动中来，以实现更多的政治经济权利。其次，制度规范的逐步完善。恩施地区颁布了《村务公开民主管理实施办法》、《关于规范和加强村级财务管理的实施办法》等一系列村民自治制度和章程，为村务公开提供了制度保障。第三，州委州政府的重视。州委州政府带领全州人民积极探索，对村务公开模式不断完善与大力推广，使该州村民自治取得了可喜的成绩。第四，村干部的大胆探索和创新。当许多地方还局限于村务公开栏建设时，恩施市就创造性地实现了由干部定题公开向群众点题公开转变，实现了由公开百姓关心的一般问题向公开群众反映强烈的热点难点疑点问题的转变，由单一的专栏式公开向“村务公开日”等多种形式公开的转变。
二、存在的问题及原因
从调查所掌握的信息来看，近年来，乡（镇）、村两级推行村务公开，在取得一定成绩的同时依然存在一些不容忽视和部分亟待解决的问题，主要有：
（一）村务公开的内容、程序不规范
1.公开形式不严肃。通过对三村的村务公开栏的观察及对比发现：本应每个季度初更新的公开栏，并没有按时进行更新，随意性很大，而且公开栏上没有注明期数；有两个村因办公地点的整修而搁置了公开，但并未采取其他方式把当期的村务公开出来。
2.公开内容主次不分。在公开内容中搞一刀切，详略不当。主要表现在对集体经济的收益、债务、投资等百姓关注的敏感性问题仅笼统公开总账，譬如村里的财务收支情况，侧重于一些统计数据，缺乏具体的、实质性的内容，有的村民对这些数据感到一头雾水，不知所云。对于一些重要事项也只是公开结果，没有公开村民真正想要了解的信息，透明度不高。
3.公开的信息不对称、不及时。甚至有时公开的内容因为是事后公开，缺乏时效性且内容含糊，使群众有意见也因为时过境迁而无从追究。
（二）村民自身因素限制
1.村民的民主意识薄弱，参政议政能力差。民主建设的进程，总是同民主意识的萌发和增强联系在一起的。“腐朽的封建专制思想依然是民主意识发展的主要障碍”，这样就导致农民的民主意识被抑制甚至被扼杀。尽管新中国成立后在社会主义民主建设方面付出了诸多努力，但当前民主法制不健全、不完善的问题还比较突出。等级森严的官民关系、自甘示弱的小农意识等，都对我国广大农民的民主能力培育产生了不利影响。笔者在调查过程中了解到，虽然村务公开形式上开展得有声有色，但村民自治的精神却没有能够很好地深入农村，村民参与民主政治的积极性依旧不高，农村的自治氛围不浓厚、民主程序不规范。例如村委会、村民代表的选举，许多村民并没有感到他們是在履行自己庄严的民主权利。在接受笔者访谈时，有村民表示“大家选谁我就选谁，反正年年都是这几个人，我也决定不了谁当选”，大多数村民遵守群体规范，从众心理严重。在这种盲目的从众氛围中，村民自治推行起来有名无实。对此，笔者总结出几种村民民主意识淡薄的具体原因：（1）对村干部的极度不信任（关键原因）。（2）村民只关注自己认为与自身利益息息相关的事。（3）村民都怕惹事生非，对村干部的监督不够。（4）部分村民目光短浅，不能以发展的眼光看问题，以致丧失了从村务公开中受惠的一系列机会。 2.村民受传统观念的影响深刻，法治精神欠缺。“民主与法治之间有一种必然的内在联系，民主是法治的基础，没有广泛的民主，法治就不可能真正体现大多数公民的意志，同时，法治是民主的保障，没有严格的法治，民主就没有真正的得以实现的保障。”[3]这是因为法律规定了严格的惩处措施，使公民在民主权利受到侵犯时，违法行为能得到相应的纠正和惩罚。由于“人治”思想根深蒂固，村民一旦遇到问题，大多逆来顺受，或者采取上访的极端形式，这也是寄希望于“清官”的传统心理作祟，很少去寻求司法救济，运用法律武器来维权。
3.村民文化素质普遍偏低，民主质量难以提升。农民民主能力受多种因素的制约，最主要的还是自身文化素质的局限，使民主质量的提升有相当的难度。从而使他们极易产生对民主的失落感。笔者由走访了解到芭蕉乡是产茶大乡，传统上摘茶、烤茶工作大多由妇女及年纪大的人承担，大多青壮年农民为多挣点钱而外出打工，导致大量“精英”农民流失，影响了农村民主质量。
（三）村干部的认识不到位
村民自治是以“四个民主”为核心内容的一项基本社会政治制度，该制度应该是以村民自治为主导，政府则起着极其重要的指导作用。然而目前有些基层干部思想观念迂腐，看问题不全面。对于村务公开，有的村干部认为说起来容易，做起来难；有的认为公开只是形式问题，主要是做给领导看的，有助于评优、申请资金；还有的担心村务公开会使某些矛盾激化，影响农村稳定。认识上的偏差会导致工作上的偏差，部分村干部对村务公开执行不力，敷衍了事，工作方法简单粗暴，也是导致村民自治问题众多的一个重要原因。笔者认为村干部认识的欠缺主要有如下原因：①村干部自身能力不足，缺乏专业知识上的培训。②村干部服务意识不强。③村干部普遍工资过低，以致其积极性不高。
（四）村务公开的监督机制不健全
三村皆有意见箱，有民主监督小组和民主理财小组，但在实际中村民对他们的运作机制不清楚、不明白，因而信任度比较低。考核与奖罚也不完全到位，严重影响了村民自治的质量和效果。
三、对策分析
进一步加强村民自治和农村基层民主政治建设，既是构建社会主义和谐社会的迫切要求，也是广大农民群众的迫切愿望。“1987年，六届全国人大常委会审议村民委员会组织法草案时，彭真在联组会上说，村民自治是让群众自己逐渐学会民主，养成民主意识、民主习惯的操作方法。村委会是一个最大的民主训练班，老百姓通过这种形式管理好一个村、一个乡、一个县、一个省，真正地体现出我们国家是人民当家作主的现代国家。”[2]从这个角度来思考，村民自治是一个长期实践、不断完善的过程，我们应该以发展的眼光看问题，把恪守民主程序与制度创新结合起来，通过教育宣传、制度创新、民主实践和培训管理来推动村务公开制度向制度化、规范化的轨道发展。以村务公开为契机，抓好村民自治，完善基层民主。
（一）大力发展农村经济，增强村民自治的物质基础
村民自治源于中国农村经济的发展，其深入推进也必定依赖农村经济的进一步发展，无论从理论上讲，还是从实践中看，实现村民自治的高质量运作，经济上必须具备两个条件：一是日益强大的集体经济。村集體经济既能引起农民经济利益的关注，也能引起农民相应的政治参与。二是发达的商品经济。发达的商品经济能造就具有自主性、独立性的人格主体。
（二）建设现代农村政治文化，提高农村干部和群众的整体素质
1.完善村民自治法律制度，在村民自治已经实施了30多年的今天，可以说是取得了初步的胜利。村民自治法律制度尤其是《村民委员会组织法》起到了重要作用。但随着经济生活的飞速提高，政治生活需求也在提升，村民日益增长的政治生活参与意识与当前村民自治不能完全满足的偏差凸显。所以，要进一步完善法律制度，总结村民自治建设的历史经验，为村民自治建设提供指导性的理论经验和规范性的操作程序，确保民主自治的良性发展，真正实现人民当家作主。
2.加大教育宣传力度，强化民主意识，培育法治精神，思想是行动的先导，行动受思想的支配。因此，要充分利用基层党校、农村广播电台、报纸、公开栏、宣传车、黑板报等群众喜闻乐见、灵活多样的形式，广泛深入地宣传政治常识和法律知识，使自治意识深入人心，充分调动他们的积极性、主动性和参与性，动员和组织村民群众参与村级民主实践活动，让广大村民群众在实践中实现自我教育，提高参政议政和依法维权能力，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
3.抓好培训工作，为村民自治建设高素质的干部队伍。村务公开、推进村级民主政治建设，需要一支有能力、有素质、能吃苦、能奉献的基层干部队伍。村干部是村务公开的直接操作者，只有定期对村干部及有关工作人员进行文化、政策、法律、工作方法等方面的培训，丰富村干部的知识结构，提高他们的办事能力，村务公开才有广泛的社会基础，村干部才能带领全村的村民走向政治民主，从而推进基层民主政治建设。
4.发展农村文化教育事业，为村民自治塑造合格的政治主体，现代民主观念和法治观念的形成，都是建立在较高的科学文化基础之上的。要塑造农民新型的政治文化观念，就必须提高农民的科学文化素质。科恩指出“人文教育最不普遍，也最不受重视，但却是构成民主智力条件的重要内容之一”。因此，要重视农村文化教育事业，加强基础设施建设，鼓励农民积极开展健康有益的文化活动。
参考文献：
[1]叶富春.村民自治研究[M].2009，（44）.
[2]宋识径.村民自治是这样开始的[N].检察日报，2009，（4）.
[3]村民委员会组织法[Z].2010.
基金项目：大学生创新项目（重点项目）（2011A022）
关键词：村务公开；村民自治；问题；对策
中图分类号：C912.82 文献标志码：A 章编号：1674-9324（2013）04-0003-03
“村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，核心内容是‘四个民主’，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1]村务公开在农村基层民主自治建设的发展中起着重要的作用，是实施基层民主的基础。恩施土家族苗族自治州以村务公开为依托的基层民主政治建设取得了卓有成效的成绩，2004年被总结提炼为“1 4 X”村务公开民主管理的“恩施模式”，一时间蜚声全国。所谓“1”指各村每年至少开展一个以上的综合性“村务公开日”活动；“4”指各村每年至少办4期村务公开栏；“X”指在“1”和“4”的基础上，根据各村实际探索村务公开民主管理的其他形式。时隔几年以后，这种曾经得到上级肯定的村务公开模式，到底运行得怎样，是笔者关注的问题。2011年7月，课题组成员对恩施市芭蕉乡高拱桥、灯笼坝、戽口等三个“1 4 X”村务公开试点村进行了深入调查。本文是调查分析的初步成果。
一、恩施市试点村村务公开现状
（一）村务公开的具体做法
1.公开的内容。公开内容分为党务、政务、村务三大块，另根据村民要求添加其他内容。主要包括党的路线方针政策、村的重大决策、计划生育政策、宅基地审批、民政农民补贴发放情况、财务收支情况、医疗报销、水电费的收缴等事项。
2.公开的时间。每年3月8日为年度“村务公开日”；每年四期村务公开栏，每个季度初进行更换；另有其他事项就采用手机短信、便民条等方式及时公开。
3.公开的形式。以“村务公开日”和四期“村务公开栏”为主，多种形式并用。如采取网上公开、明白卡、流动小黑板、群发短信等灵活形式。
4.公开的程序。公开前由村委会提出并制定具体方案，公开过程中由村民理财小组和监督小组进行审查并经村“两委”联席会议讨论决定后进行公开，公开后由村“两委”成员听取群众意见并解答释疑。
（二）村务公开取得的成绩
1.2007年，“1 4 X”村务公开民主管理模式在全国村务公开民主管理理论研讨会上获得理论创新奖。2010年11月，恩施市“1 4 X”村务公开模式荣获湖北省村务公开民主管理创新项目一等奖。
2.芭蕉乡还建立健全了“三个组织、三个制度和三个到位”，即村民代表会议、村务公开监督小组、村民主理财小组三个组织，村民会议制度、村民代表会议制度、民主议事协商制度三个制度，为村务公开和民主管理工作的有效开展奠定了良好的基础。理论研究取得的巨大成绩，与以下因素密不可分：首先，农村经济的快速发展。经济始终是基础，经济决定政治。马克思指出：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”芭蕉乡以种植茶叶为主要经济来源，配合多种经营项目，形成了“猪—沼—茶”的生态家园模式，经济的宽裕使村民的政治参与意识增强，从而主动加入到村民自治的实践活动中来，以实现更多的政治经济权利。其次，制度规范的逐步完善。恩施地区颁布了《村务公开民主管理实施办法》、《关于规范和加强村级财务管理的实施办法》等一系列村民自治制度和章程，为村务公开提供了制度保障。第三，州委州政府的重视。州委州政府带领全州人民积极探索，对村务公开模式不断完善与大力推广，使该州村民自治取得了可喜的成绩。第四，村干部的大胆探索和创新。当许多地方还局限于村务公开栏建设时，恩施市就创造性地实现了由干部定题公开向群众点题公开转变，实现了由公开百姓关心的一般问题向公开群众反映强烈的热点难点疑点问题的转变，由单一的专栏式公开向“村务公开日”等多种形式公开的转变。
二、存在的问题及原因
从调查所掌握的信息来看，近年来，乡（镇）、村两级推行村务公开，在取得一定成绩的同时依然存在一些不容忽视和部分亟待解决的问题，主要有：
（一）村务公开的内容、程序不规范
1.公开形式不严肃。通过对三村的村务公开栏的观察及对比发现：本应每个季度初更新的公开栏，并没有按时进行更新，随意性很大，而且公开栏上没有注明期数；有两个村因办公地点的整修而搁置了公开，但并未采取其他方式把当期的村务公开出来。
2.公开内容主次不分。在公开内容中搞一刀切，详略不当。主要表现在对集体经济的收益、债务、投资等百姓关注的敏感性问题仅笼统公开总账，譬如村里的财务收支情况，侧重于一些统计数据，缺乏具体的、实质性的内容，有的村民对这些数据感到一头雾水，不知所云。对于一些重要事项也只是公开结果，没有公开村民真正想要了解的信息，透明度不高。
3.公开的信息不对称、不及时。甚至有时公开的内容因为是事后公开，缺乏时效性且内容含糊，使群众有意见也因为时过境迁而无从追究。
（二）村民自身因素限制
1.村民的民主意识薄弱，参政议政能力差。民主建设的进程，总是同民主意识的萌发和增强联系在一起的。“腐朽的封建专制思想依然是民主意识发展的主要障碍”，这样就导致农民的民主意识被抑制甚至被扼杀。尽管新中国成立后在社会主义民主建设方面付出了诸多努力，但当前民主法制不健全、不完善的问题还比较突出。等级森严的官民关系、自甘示弱的小农意识等，都对我国广大农民的民主能力培育产生了不利影响。笔者在调查过程中了解到，虽然村务公开形式上开展得有声有色，但村民自治的精神却没有能够很好地深入农村，村民参与民主政治的积极性依旧不高，农村的自治氛围不浓厚、民主程序不规范。例如村委会、村民代表的选举，许多村民并没有感到他們是在履行自己庄严的民主权利。在接受笔者访谈时，有村民表示“大家选谁我就选谁，反正年年都是这几个人，我也决定不了谁当选”，大多数村民遵守群体规范，从众心理严重。在这种盲目的从众氛围中，村民自治推行起来有名无实。对此，笔者总结出几种村民民主意识淡薄的具体原因：（1）对村干部的极度不信任（关键原因）。（2）村民只关注自己认为与自身利益息息相关的事。（3）村民都怕惹事生非，对村干部的监督不够。（4）部分村民目光短浅，不能以发展的眼光看问题，以致丧失了从村务公开中受惠的一系列机会。 2.村民受传统观念的影响深刻，法治精神欠缺。“民主与法治之间有一种必然的内在联系，民主是法治的基础，没有广泛的民主，法治就不可能真正体现大多数公民的意志，同时，法治是民主的保障，没有严格的法治，民主就没有真正的得以实现的保障。”[3]这是因为法律规定了严格的惩处措施，使公民在民主权利受到侵犯时，违法行为能得到相应的纠正和惩罚。由于“人治”思想根深蒂固，村民一旦遇到问题，大多逆来顺受，或者采取上访的极端形式，这也是寄希望于“清官”的传统心理作祟，很少去寻求司法救济，运用法律武器来维权。
3.村民文化素质普遍偏低，民主质量难以提升。农民民主能力受多种因素的制约，最主要的还是自身文化素质的局限，使民主质量的提升有相当的难度。从而使他们极易产生对民主的失落感。笔者由走访了解到芭蕉乡是产茶大乡，传统上摘茶、烤茶工作大多由妇女及年纪大的人承担，大多青壮年农民为多挣点钱而外出打工，导致大量“精英”农民流失，影响了农村民主质量。
（三）村干部的认识不到位
村民自治是以“四个民主”为核心内容的一项基本社会政治制度，该制度应该是以村民自治为主导，政府则起着极其重要的指导作用。然而目前有些基层干部思想观念迂腐，看问题不全面。对于村务公开，有的村干部认为说起来容易，做起来难；有的认为公开只是形式问题，主要是做给领导看的，有助于评优、申请资金；还有的担心村务公开会使某些矛盾激化，影响农村稳定。认识上的偏差会导致工作上的偏差，部分村干部对村务公开执行不力，敷衍了事，工作方法简单粗暴，也是导致村民自治问题众多的一个重要原因。笔者认为村干部认识的欠缺主要有如下原因：①村干部自身能力不足，缺乏专业知识上的培训。②村干部服务意识不强。③村干部普遍工资过低，以致其积极性不高。
（四）村务公开的监督机制不健全
三村皆有意见箱，有民主监督小组和民主理财小组，但在实际中村民对他们的运作机制不清楚、不明白，因而信任度比较低。考核与奖罚也不完全到位，严重影响了村民自治的质量和效果。
三、对策分析
进一步加强村民自治和农村基层民主政治建设，既是构建社会主义和谐社会的迫切要求，也是广大农民群众的迫切愿望。“1987年，六届全国人大常委会审议村民委员会组织法草案时，彭真在联组会上说，村民自治是让群众自己逐渐学会民主，养成民主意识、民主习惯的操作方法。村委会是一个最大的民主训练班，老百姓通过这种形式管理好一个村、一个乡、一个县、一个省，真正地体现出我们国家是人民当家作主的现代国家。”[2]从这个角度来思考，村民自治是一个长期实践、不断完善的过程，我们应该以发展的眼光看问题，把恪守民主程序与制度创新结合起来，通过教育宣传、制度创新、民主实践和培训管理来推动村务公开制度向制度化、规范化的轨道发展。以村务公开为契机，抓好村民自治，完善基层民主。
（一）大力发展农村经济，增强村民自治的物质基础
村民自治源于中国农村经济的发展，其深入推进也必定依赖农村经济的进一步发展，无论从理论上讲，还是从实践中看，实现村民自治的高质量运作，经济上必须具备两个条件：一是日益强大的集体经济。村集體经济既能引起农民经济利益的关注，也能引起农民相应的政治参与。二是发达的商品经济。发达的商品经济能造就具有自主性、独立性的人格主体。
（二）建设现代农村政治文化，提高农村干部和群众的整体素质
1.完善村民自治法律制度，在村民自治已经实施了30多年的今天，可以说是取得了初步的胜利。村民自治法律制度尤其是《村民委员会组织法》起到了重要作用。但随着经济生活的飞速提高，政治生活需求也在提升，村民日益增长的政治生活参与意识与当前村民自治不能完全满足的偏差凸显。所以，要进一步完善法律制度，总结村民自治建设的历史经验，为村民自治建设提供指导性的理论经验和规范性的操作程序，确保民主自治的良性发展，真正实现人民当家作主。
2.加大教育宣传力度，强化民主意识，培育法治精神，思想是行动的先导，行动受思想的支配。因此，要充分利用基层党校、农村广播电台、报纸、公开栏、宣传车、黑板报等群众喜闻乐见、灵活多样的形式，广泛深入地宣传政治常识和法律知识，使自治意识深入人心，充分调动他们的积极性、主动性和参与性，动员和组织村民群众参与村级民主实践活动，让广大村民群众在实践中实现自我教育，提高参政议政和依法维权能力，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
3.抓好培训工作，为村民自治建设高素质的干部队伍。村务公开、推进村级民主政治建设，需要一支有能力、有素质、能吃苦、能奉献的基层干部队伍。村干部是村务公开的直接操作者，只有定期对村干部及有关工作人员进行文化、政策、法律、工作方法等方面的培训，丰富村干部的知识结构，提高他们的办事能力，村务公开才有广泛的社会基础，村干部才能带领全村的村民走向政治民主，从而推进基层民主政治建设。
4.发展农村文化教育事业，为村民自治塑造合格的政治主体，现代民主观念和法治观念的形成，都是建立在较高的科学文化基础之上的。要塑造农民新型的政治文化观念，就必须提高农民的科学文化素质。科恩指出“人文教育最不普遍，也最不受重视，但却是构成民主智力条件的重要内容之一”。因此，要重视农村文化教育事业，加强基础设施建设，鼓励农民积极开展健康有益的文化活动。
参考文献：
[1]叶富春.村民自治研究[M].2009，（44）.
[2]宋识径.村民自治是这样开始的[N].检察日报，2009，（4）.
[3]村民委员会组织法[Z].2010.
基金项目：大学生创新项目（重点项目）（2011A022）