论文部分内容阅读
【摘 要】政府投资项目审计是国家审计监督的重要组成部分，过去主要以结算、决算等事后审计为主，随着审计的切入点前移，跟踪审计在政府投资重点项目审计中大量应用。本文主要结合工作实践，对在政府投资项目审计中，审计机关聘用造价咨询中介机构开展跟踪审计，如何做到“不越位，不错位，不缺位”，如何开展跟踪审计进行探讨。
【关键词】政府投资；跟踪；审计
一、对投资项目跟踪审计的一些传统理解认识的突破，是实现审计监督的重要基础
1.突破项目投资审计就是造价审计的误区
按照国家审计对项目投资审计监督的范围和内容应当包括建设程序的监督、土地利用和征地拆迁情况的监督、建设管理制度的監督、招投标和合同管理的监督、工程管理的监督、工程投资控制和概算执行情况的监督，建设资金和财务管理的监督等，工程造价只是监督范围的一部分内容。
2.突破国家审计机关的跟踪审计可以代替建设单位委托的工程造价过程控制的误区
建设单位委托造价咨询机构开展的全过程造价控制（简称过控），是由于建设单位和施工单位之间存在信息、技术和能力不对称，引进第三方专业机构协助管理的一种行为，属于管理咨询的范畴。
造价咨询机构按照委托要求协助建设单位健全管理制度，帮助进行投资优化，对施工过程的造价进行动态管理等工作，代行的是建设单位合约部门的管理工作，虽然也有监督的任务，也只不过是“内审”的性质。而国家审计机关开展的跟踪审计，履行的是监督职能。
二、充分认识跟踪审计与“过控”的区别，是保证跟踪审计“不越位，不错位，不缺位”的关键
跟踪审计与“过控”的区别，主要是审计职能和咨询职能的区别，主要包括：
1.实施主体不同
投资项目全过程跟踪审计（简称“跟踪审计”）：一般是指国家审计机关或由其委托的社会中介机构，代表国家对建设项目投资进行事中和事后的过程监督和审计。属于行政执法，主要功能是监督。
建设全过程造价控制（简称“过控”）：一般是指建设业主委托社会中介机构对建设项目实施阶段进行造价规划、预测、确定和控制（事前、事中、事后）。主要功能是为委托人提供咨询和鉴证服务。
2.目标不同
跟踪审计的目标主要是评价投资效益、核查腐败行为、揭示风险（包括财政风险和金融风险）、强化项目管理、促进管理体制和制度的改革和完善。
“过控”的目标主要是控制建设成本（造价），提高投资效益。
3.对象不同
跟踪审计的对象主要是项目建设单位，延伸审计与项目建设直接有关的勘察、设计、施工、监理、供货以及对项目负有督、管理职责的相关政府机构、行业主管部门等单位。“过控”的对象主要是施工单位。
4.内容不同
跟踪审计的内容包括基本建设程序、管理制度、招标投标、合同管理、征地拆迁、工程物资管理、资金管理、财务收支、环境保护、投资效益等合法性和真实性审计。部分项目还应延伸到交付使用后的质量效果或使用效果审计。
“过控”的内容主要是工程造价的合理性、真实性和准确性，核心是成本管理，重点在于造价形成的过程和结果。
5.方法与手段的不同
跟踪审计对一个事件不仅只追问是不是，还要进一步追问是什么、为什么、该不该、谁的责任，在方法上除常规的计算和复核方法外，广泛运用调查、询问、现场踏勘、技术检测等方法。特定情况可以采取强制手段，还可提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助等。
“过控”的工作路径主要是：工程资料是否规范——变更、签证、索赔等手续是否完备——工程量的计算是否正确——组价是否正确——是否符合合同约定。主要以资料结合现场实际为依据。基本方法主要是计算、复核、现场踏勘、技术检测等。手段上，只能商情委托人和勘察、设计、项管、监理等单位配合。
三、明确跟踪审计的职责定位和方法，正确处理业主、设计、监理、项目管理、施工及业主聘请全过程控制咨询等单位的关系
1.明确审计职责定位
跟踪审计的职责是监督，业主、设计、监理、项目管理、施工、过控等单位的职责是管理。跟踪审计单位是监督者，而业主、设计、监理、项目管理、施工、过控单位等是被监督者。明确了跟踪审计的职责定位，就能够处理好审计与业主、设计、监理、项目管理、施工及业主聘请全过程控制咨询等单位的关系。
2.明确跟踪审计的参与方法
跟踪审计的介入，不影响建设单位、代建单位、勘察、设计、监理、施工、材料供应等单位的正常工作，工程建设项目相关单位应当按有关规定和合同约定承担应负的责任和应履行的义务。
审计组以跟踪审计日志、审计证据记录等形式做好全程跟踪审计记录；以《现场检查单》和影像资料对工程量抽查、材料抽检等进行记录取证。
对审计发现的问题和需要注意的事项在取证后，以《跟踪审计建议单》向被审计单位出具整改建议；重大问题以《跟踪审计情况通报》出具整改建议。
对跟踪审计提出的审计意见，要求被审计单位形成书面回复和整改情况落实记录，形成跟踪审计轨迹资料，跟踪审计单位将依据资料形成阶段性审计报告。
跟踪审计组不宜派人常驻现场审计，主要应根据项目进度，可以分阶段，采取定期审计与不定期审计结合等多种方式开展审计工作。这样也就自然与业主、设计、监理、项目管理、施工、过控单位等单位的管理工作有了区分。
四、总结做好跟踪审计，应把握的几个重点方面
1.正确划分审计阶段，明确跟踪审计各个阶段的主要工作内容，确保“不缺位”。
根据项目建设的特点，项目投资跟踪审计一般可以分为三个阶段，即前期审计、过程审计、竣工后审计。 （1）项目前期审计可以采取资料送达审计或根据项目进展情况在建设单位就地审计；审计重点为基本建设程序、征地拆迁、勘察设计、建设管理制度、招投标、财务管理等。
对该阶段可以采取资料送达审计或根据项目进展情况在建设单位就地审计，并明确将持续收集相关资料，以便于开展下一步的过程审计。
（2）过程审计的方式可以为定期或不定期派驻审计组现场审计，全面掌握项目建设、资金管理情况。审计重点：①跟踪建设管理单位针对被审计项目实际情况制定的管理制度、管理流程等情况，并根据参建单位执行流程、制度的实际情况，对制度、流程的合理性提出改进建议。②跟踪项目招投标和合同管理情况。监督项目各相关合同签约双方执行合同条款，履行合同义务的情况，督促各方履职尽职、履约尽责。③跟踪工程建设情况，随时了解施工进度和现场管理情况，收集集审计证据和相关材料。
（3）竣工后审计的方式为报送审计，建设单位应按照交档资料的要求提供完整的竣工资料，进行结算审计以及其后的决算审计、效益审计等。
2.根据项目工期和进度，科学编制跟踪审计实施方案，合理确定跟踪审计介入的关键节点和时机，一是必须依据项目的实际情况编制，审计组应做好审前调查，以保证跟踪审计方案的针对性和适用性，如要根据项目图纸中归纳出具体哪些是施工过程中的关键，是跟踪审计必到的点位；二是在跟踪审计实施方案中除了常规的审计目标、审计范围、人员配置、审计时间、审计纪律等，重点要讲清楚跟踪审计的审计方法、审计内容、审计重点和工作配合。
3.保持审计队伍的相对稳定，特别是审计项目经理和各专业审计负责人必须稳定。
（1）审计组专业人员配置要得当。由于审计的范围广，涉及面宽，审计人员的配置应包括熟悉基本建设程序，相关法律法规、合同管理、工程造价（土建、安装）、财务审计等相关人员。
（2）审计专业人员可以根据项目进度和每一阶段的审计目标和审计内容涉及的专业需要进行调整。如在项目前期审计阶段，主要应配置对项目基本建设程序和招投标、合同、征地拆迁、财务审计等熟悉的人员，在项目建设过程和竣工结算审计就需要大量的工程造价人员。为了保证审计的连续性和审计质量，审计组内的专业人员可以根据审计目标需要调整，但一个项目的跟踪审计项目经理和相关专业组长一定要稳定，否则就可能导致审计质量难以保证。
参考文献：
[1]蔺红心.浅谈政府投资项目跟踪审计[J].中国市场，2013.
[2]招燕.政府投资项目跟踪审计优化研究[J].财经界（学术版），2015.
[3]李蔚.国家审计视角的政府投资项目跟踪审计[J].工程与建设，2014.
[4]謝仁军，张朝勃.政府投资项目跟踪审计策略探讨[J].建筑经济，2011.
【关键词】政府投资；跟踪；审计
一、对投资项目跟踪审计的一些传统理解认识的突破，是实现审计监督的重要基础
1.突破项目投资审计就是造价审计的误区
按照国家审计对项目投资审计监督的范围和内容应当包括建设程序的监督、土地利用和征地拆迁情况的监督、建设管理制度的監督、招投标和合同管理的监督、工程管理的监督、工程投资控制和概算执行情况的监督，建设资金和财务管理的监督等，工程造价只是监督范围的一部分内容。
2.突破国家审计机关的跟踪审计可以代替建设单位委托的工程造价过程控制的误区
建设单位委托造价咨询机构开展的全过程造价控制（简称过控），是由于建设单位和施工单位之间存在信息、技术和能力不对称，引进第三方专业机构协助管理的一种行为，属于管理咨询的范畴。
造价咨询机构按照委托要求协助建设单位健全管理制度，帮助进行投资优化，对施工过程的造价进行动态管理等工作，代行的是建设单位合约部门的管理工作，虽然也有监督的任务，也只不过是“内审”的性质。而国家审计机关开展的跟踪审计，履行的是监督职能。
二、充分认识跟踪审计与“过控”的区别，是保证跟踪审计“不越位，不错位，不缺位”的关键
跟踪审计与“过控”的区别，主要是审计职能和咨询职能的区别，主要包括：
1.实施主体不同
投资项目全过程跟踪审计（简称“跟踪审计”）：一般是指国家审计机关或由其委托的社会中介机构，代表国家对建设项目投资进行事中和事后的过程监督和审计。属于行政执法，主要功能是监督。
建设全过程造价控制（简称“过控”）：一般是指建设业主委托社会中介机构对建设项目实施阶段进行造价规划、预测、确定和控制（事前、事中、事后）。主要功能是为委托人提供咨询和鉴证服务。
2.目标不同
跟踪审计的目标主要是评价投资效益、核查腐败行为、揭示风险（包括财政风险和金融风险）、强化项目管理、促进管理体制和制度的改革和完善。
“过控”的目标主要是控制建设成本（造价），提高投资效益。
3.对象不同
跟踪审计的对象主要是项目建设单位，延伸审计与项目建设直接有关的勘察、设计、施工、监理、供货以及对项目负有督、管理职责的相关政府机构、行业主管部门等单位。“过控”的对象主要是施工单位。
4.内容不同
跟踪审计的内容包括基本建设程序、管理制度、招标投标、合同管理、征地拆迁、工程物资管理、资金管理、财务收支、环境保护、投资效益等合法性和真实性审计。部分项目还应延伸到交付使用后的质量效果或使用效果审计。
“过控”的内容主要是工程造价的合理性、真实性和准确性，核心是成本管理，重点在于造价形成的过程和结果。
5.方法与手段的不同
跟踪审计对一个事件不仅只追问是不是，还要进一步追问是什么、为什么、该不该、谁的责任，在方法上除常规的计算和复核方法外，广泛运用调查、询问、现场踏勘、技术检测等方法。特定情况可以采取强制手段，还可提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助等。
“过控”的工作路径主要是：工程资料是否规范——变更、签证、索赔等手续是否完备——工程量的计算是否正确——组价是否正确——是否符合合同约定。主要以资料结合现场实际为依据。基本方法主要是计算、复核、现场踏勘、技术检测等。手段上，只能商情委托人和勘察、设计、项管、监理等单位配合。
三、明确跟踪审计的职责定位和方法，正确处理业主、设计、监理、项目管理、施工及业主聘请全过程控制咨询等单位的关系
1.明确审计职责定位
跟踪审计的职责是监督，业主、设计、监理、项目管理、施工、过控等单位的职责是管理。跟踪审计单位是监督者，而业主、设计、监理、项目管理、施工、过控单位等是被监督者。明确了跟踪审计的职责定位，就能够处理好审计与业主、设计、监理、项目管理、施工及业主聘请全过程控制咨询等单位的关系。
2.明确跟踪审计的参与方法
跟踪审计的介入，不影响建设单位、代建单位、勘察、设计、监理、施工、材料供应等单位的正常工作，工程建设项目相关单位应当按有关规定和合同约定承担应负的责任和应履行的义务。
审计组以跟踪审计日志、审计证据记录等形式做好全程跟踪审计记录；以《现场检查单》和影像资料对工程量抽查、材料抽检等进行记录取证。
对审计发现的问题和需要注意的事项在取证后，以《跟踪审计建议单》向被审计单位出具整改建议；重大问题以《跟踪审计情况通报》出具整改建议。
对跟踪审计提出的审计意见，要求被审计单位形成书面回复和整改情况落实记录，形成跟踪审计轨迹资料，跟踪审计单位将依据资料形成阶段性审计报告。
跟踪审计组不宜派人常驻现场审计，主要应根据项目进度，可以分阶段，采取定期审计与不定期审计结合等多种方式开展审计工作。这样也就自然与业主、设计、监理、项目管理、施工、过控单位等单位的管理工作有了区分。
四、总结做好跟踪审计，应把握的几个重点方面
1.正确划分审计阶段，明确跟踪审计各个阶段的主要工作内容，确保“不缺位”。
根据项目建设的特点，项目投资跟踪审计一般可以分为三个阶段，即前期审计、过程审计、竣工后审计。 （1）项目前期审计可以采取资料送达审计或根据项目进展情况在建设单位就地审计；审计重点为基本建设程序、征地拆迁、勘察设计、建设管理制度、招投标、财务管理等。
对该阶段可以采取资料送达审计或根据项目进展情况在建设单位就地审计，并明确将持续收集相关资料，以便于开展下一步的过程审计。
（2）过程审计的方式可以为定期或不定期派驻审计组现场审计，全面掌握项目建设、资金管理情况。审计重点：①跟踪建设管理单位针对被审计项目实际情况制定的管理制度、管理流程等情况，并根据参建单位执行流程、制度的实际情况，对制度、流程的合理性提出改进建议。②跟踪项目招投标和合同管理情况。监督项目各相关合同签约双方执行合同条款，履行合同义务的情况，督促各方履职尽职、履约尽责。③跟踪工程建设情况，随时了解施工进度和现场管理情况，收集集审计证据和相关材料。
（3）竣工后审计的方式为报送审计，建设单位应按照交档资料的要求提供完整的竣工资料，进行结算审计以及其后的决算审计、效益审计等。
2.根据项目工期和进度，科学编制跟踪审计实施方案，合理确定跟踪审计介入的关键节点和时机，一是必须依据项目的实际情况编制，审计组应做好审前调查，以保证跟踪审计方案的针对性和适用性，如要根据项目图纸中归纳出具体哪些是施工过程中的关键，是跟踪审计必到的点位；二是在跟踪审计实施方案中除了常规的审计目标、审计范围、人员配置、审计时间、审计纪律等，重点要讲清楚跟踪审计的审计方法、审计内容、审计重点和工作配合。
3.保持审计队伍的相对稳定，特别是审计项目经理和各专业审计负责人必须稳定。
（1）审计组专业人员配置要得当。由于审计的范围广，涉及面宽，审计人员的配置应包括熟悉基本建设程序，相关法律法规、合同管理、工程造价（土建、安装）、财务审计等相关人员。
（2）审计专业人员可以根据项目进度和每一阶段的审计目标和审计内容涉及的专业需要进行调整。如在项目前期审计阶段，主要应配置对项目基本建设程序和招投标、合同、征地拆迁、财务审计等熟悉的人员，在项目建设过程和竣工结算审计就需要大量的工程造价人员。为了保证审计的连续性和审计质量，审计组内的专业人员可以根据审计目标需要调整，但一个项目的跟踪审计项目经理和相关专业组长一定要稳定，否则就可能导致审计质量难以保证。
参考文献：
[1]蔺红心.浅谈政府投资项目跟踪审计[J].中国市场，2013.
[2]招燕.政府投资项目跟踪审计优化研究[J].财经界（学术版），2015.
[3]李蔚.国家审计视角的政府投资项目跟踪审计[J].工程与建设，2014.
[4]謝仁军，张朝勃.政府投资项目跟踪审计策略探讨[J].建筑经济，2011.