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《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院第590号令，以下称《征收条例》)对房屋征收与补偿的纠纷解決机制作出了新规定，即房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请房屋征收決定机关作出补偿決定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿決定规定的期限内又不搬迁的，由征收決定机关依法申请人民法院强制执行。
相比原《城市房屋拆迁管理条例》，《征收条例》取消了行政裁決，改由政府作出补偿決定；取消了行政强制执行，改由政府申请法院强制执行。纠纷解決机制的改变使得法院介入征收与补偿活动的深入性和必要性都同时增强，其处置征收与补偿矛盾纠纷妥当与否将直接影响社会稳定。
从我国行政诉讼制度设置来看，法院在化解征收与补偿矛盾纠纷中的作用毋庸置疑。一方面，可通过否定裁判矫正行政机关的不合法行为，提高其依法行政的水平，同时维护被征收人的合法权益；另一方面，可通过肯定裁判有效化解被征收人的疑虑，制止其无理取闹行为。但通过近些年的城市房屋拆迁实践不难发现，法院在审理行政裁決诉讼案件中并未实现以上目的。
首先，法院在处理行政裁決诉讼案件时有回避矛盾之嫌。近年来，随着我国城市建设进程的加快，拆迁矛盾越来越尖锐和突出，且有逐步向司法机关蔓延的趋势。被拆迁人为了抵制强制拆迁程序，动辄对行政裁決提起行政诉讼，并向法院施压。《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”。但由于种种原因，法院在受理拆迁矛盾比较尖锐的行政裁決诉讼案件时，常常会约请裁決机关，组织拆迁当事人进行调解，以达到让被拆迁人撤诉的目的。甚至有些明显是被拆迁人漫天要价、无理取闹，且行政裁決完全合法合理，法院为了息事宁人，也会先挑出些许瑕疵，然后向裁決机关施压，要求组织拆迁当事人进行调解了事。如此的处理方式带来的恶性示范效应是显而易见的，其常常会引发被拆迁人的滥诉现象，从而进一步加剧拆迁矛盾。
其次，法院对行政裁決的合法性审查原则不利于化解矛盾纠纷。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这就确定了我国行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的一个特有的基本原则，即审查具体行政行为合法性原则。法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而对其具体行政行为是否适当基本不予审查。法院认定房屋拆迁裁決不合法只能判決撤销并判令重作，由作出裁決的原行政机关处理，拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解決。如果法院判決撤销行政裁決，就会造成行政案件终结但民事纠纷仍未解決的局面；如果法院判決行政机关重新作出行政裁決，就使行政裁決的最终解释权仍然在行政机关，法院实质上还不拥有最终解释权，这是违背司法最终裁決权原则的。
事实上，如果法院拘泥于对行政裁決的合法性审查是毫无意义的。首先，房屋拆迁管理部门要做到完全按照规定的流程进行行政裁決并非难事，行政裁決一般不会出现合法性问题。其次，被拆迁人对行政裁決的质疑大部分是指向行政裁決内容的合理性方面，比如安置房的套型和位置等，但这恰恰不是法院审查的内容。因此，被拆迁人通常无法通过行政裁決诉讼来真正维护自己的合法权益。
笔者认为，结合《征收条例》的相关内容及近年来的城市房屋拆迁实践经验，法院应从以下方面做好征收与补偿矛盾纠纷的处理。
首先，应当以法律为准绳、以事实为依据进行客观公正地裁判。法院作为审判机关，一方面要切实行使监督和矫正职能，对各种违反法律法规规定的补偿決定一律给予否定裁判，決不能成为行政机关的附庸。但另一方面，法院对于事实清楚、适用法律准确的合法补偿決定，要坚決予以维持，通过肯定裁判的方式来确认其执行力和约束力，不能以有些群众对立情绪较强或社会矛盾较为集中为由，要求行政机关努力做出妥协。否则，会引发滥诉的恶性示范效应，将极大地破坏征收与补偿的社会环境，不利于城市建设的健康发展。
其次，应设立对补偿決定在行政诉讼中的先予执行制度。取消了行政强制执行后，在一定程度上有利于限制行政机关权力的过分扩张，对规范征收与补偿行为有积极意义。但从多年来的拆迁实践不难发现，总有少数被拆迁人无理取闹、漫天要价，其对补偿安置的要求远远超出了政策规定的标准。征收补偿安置工作绝对不可能百分之百靠老百姓的觉悟和征收部门的反复做工作来完成，对少数被征收人必须动用强制手段。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定，“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理”。第88条规定了申请期限，即“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。第94条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”。结合以上规定，我们不难发现，司法强制执行的时间最快都要等满三个月的起诉期限，这还不包括法院的审查时间。如果被征收人在诉讼期间提起行政诉讼，那么司法强制执行的时间就更加遥遥无期了。如此漫长的等待时间，使得通过法院来进行强制执行变得毫无意义。
当然，第94条同时也规定“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”，但所规定的情形过于原则化。结合当前拆迁环境来看，几乎没有哪个地方法院认可补偿決定行政诉讼中适用先予执行程序。所以，在取消行政强制执行后，为了正常开展征收与补偿工作，建议最高院尽快出台有关补偿決定行政诉讼中适用先予执行的相关规定。
最后，补偿決定的合理性应当纳入司法审查的范围。所谓合理性，是指行政行为的内容要客观适度、合乎理性。行政合理性问题主要涉及到行政主体自由裁量权的行使。因此有观点认为，合理性问题属于行政机关专属管辖的范围，司法机关无权审查，否则即构成司法权对行政权的僭越。而事实上，被诉具体行政行为在实体上一般均符合(至少不违反)法律法规的有关规定，而当事人提起诉讼也不是对具体行政行为是否违反法律法规有异议，其更多计较的是其合理性问题，因此越来越多的学者主张将具体行政行为的合理性纳入司法审查的范围。
关于裁量是否逾越合理界限的审查标准，有学者指出，应以行为是否构成“严重不合理”来进行判断。所谓严重不合理，是指超越一般理智的人所能理解和接受，超越了一股法理的基本原则要求的裁量结果，构成了一种推定为违法的状态。如被征收房屋是商业口岸较好的营业房，但所提供的安置房却远离城中心且无法进行正常营业；被征收入年老体弱，但所提供的安置房却位于多层建筑的顶层等。如果行政机关裁量或处置不当，则有可能超越了其合理性的边界。
当然，要想让人民法院真正能够进行合理性审查，还必须赋予人民法院司法变更权，否则合理性审查只会徒有虚名。首先，补偿決定对于房屋征收部门与被征收人的纠纷处置是基于国家行政执法权和行政司法权，法院撤销错误的补偿決定并同时作出实体处理，并不属超越司法权限而代替行政机关行使行政权。其次，按照司法惯例，应当坚持司法最终裁決的原则，法院如没有司法变更权，那么还得由行政机关来裁決，其如果必然是行政职能代替司法职能，这是违背国家职能分工规定的。在补偿決定诉讼案件中，人民法院的变更权应该扩展到整个补偿決定的内容，而不能仅限于补偿金额上，在补偿的形式、安置用房面积和安置地点搬迁过渡方式和过渡期限上也应该有司法变更权，如此方能保证司法权的终局性和权威性。
建议修改《行政诉讼法》或由最高人民法院作出新的司法解释，以适应审判实践之需要，更好地保护被征收人的合法权益，减少矛盾纠纷。
王春敏 责任编辑
相比原《城市房屋拆迁管理条例》，《征收条例》取消了行政裁決，改由政府作出补偿決定；取消了行政强制执行，改由政府申请法院强制执行。纠纷解決机制的改变使得法院介入征收与补偿活动的深入性和必要性都同时增强，其处置征收与补偿矛盾纠纷妥当与否将直接影响社会稳定。
从我国行政诉讼制度设置来看，法院在化解征收与补偿矛盾纠纷中的作用毋庸置疑。一方面，可通过否定裁判矫正行政机关的不合法行为，提高其依法行政的水平，同时维护被征收人的合法权益；另一方面，可通过肯定裁判有效化解被征收人的疑虑，制止其无理取闹行为。但通过近些年的城市房屋拆迁实践不难发现，法院在审理行政裁決诉讼案件中并未实现以上目的。
首先，法院在处理行政裁決诉讼案件时有回避矛盾之嫌。近年来，随着我国城市建设进程的加快，拆迁矛盾越来越尖锐和突出，且有逐步向司法机关蔓延的趋势。被拆迁人为了抵制强制拆迁程序，动辄对行政裁決提起行政诉讼，并向法院施压。《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”。但由于种种原因，法院在受理拆迁矛盾比较尖锐的行政裁決诉讼案件时，常常会约请裁決机关，组织拆迁当事人进行调解，以达到让被拆迁人撤诉的目的。甚至有些明显是被拆迁人漫天要价、无理取闹，且行政裁決完全合法合理，法院为了息事宁人，也会先挑出些许瑕疵，然后向裁決机关施压，要求组织拆迁当事人进行调解了事。如此的处理方式带来的恶性示范效应是显而易见的，其常常会引发被拆迁人的滥诉现象，从而进一步加剧拆迁矛盾。
其次，法院对行政裁決的合法性审查原则不利于化解矛盾纠纷。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这就确定了我国行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的一个特有的基本原则，即审查具体行政行为合法性原则。法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而对其具体行政行为是否适当基本不予审查。法院认定房屋拆迁裁決不合法只能判決撤销并判令重作，由作出裁決的原行政机关处理，拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解決。如果法院判決撤销行政裁決，就会造成行政案件终结但民事纠纷仍未解決的局面；如果法院判決行政机关重新作出行政裁決，就使行政裁決的最终解释权仍然在行政机关，法院实质上还不拥有最终解释权，这是违背司法最终裁決权原则的。
事实上，如果法院拘泥于对行政裁決的合法性审查是毫无意义的。首先，房屋拆迁管理部门要做到完全按照规定的流程进行行政裁決并非难事，行政裁決一般不会出现合法性问题。其次，被拆迁人对行政裁決的质疑大部分是指向行政裁決内容的合理性方面，比如安置房的套型和位置等，但这恰恰不是法院审查的内容。因此，被拆迁人通常无法通过行政裁決诉讼来真正维护自己的合法权益。
笔者认为，结合《征收条例》的相关内容及近年来的城市房屋拆迁实践经验，法院应从以下方面做好征收与补偿矛盾纠纷的处理。
首先，应当以法律为准绳、以事实为依据进行客观公正地裁判。法院作为审判机关，一方面要切实行使监督和矫正职能，对各种违反法律法规规定的补偿決定一律给予否定裁判，決不能成为行政机关的附庸。但另一方面，法院对于事实清楚、适用法律准确的合法补偿決定，要坚決予以维持，通过肯定裁判的方式来确认其执行力和约束力，不能以有些群众对立情绪较强或社会矛盾较为集中为由，要求行政机关努力做出妥协。否则，会引发滥诉的恶性示范效应，将极大地破坏征收与补偿的社会环境，不利于城市建设的健康发展。
其次，应设立对补偿決定在行政诉讼中的先予执行制度。取消了行政强制执行后，在一定程度上有利于限制行政机关权力的过分扩张，对规范征收与补偿行为有积极意义。但从多年来的拆迁实践不难发现，总有少数被拆迁人无理取闹、漫天要价，其对补偿安置的要求远远超出了政策规定的标准。征收补偿安置工作绝对不可能百分之百靠老百姓的觉悟和征收部门的反复做工作来完成，对少数被征收人必须动用强制手段。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定，“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理”。第88条规定了申请期限，即“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。第94条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”。结合以上规定，我们不难发现，司法强制执行的时间最快都要等满三个月的起诉期限，这还不包括法院的审查时间。如果被征收人在诉讼期间提起行政诉讼，那么司法强制执行的时间就更加遥遥无期了。如此漫长的等待时间，使得通过法院来进行强制执行变得毫无意义。
当然，第94条同时也规定“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”，但所规定的情形过于原则化。结合当前拆迁环境来看，几乎没有哪个地方法院认可补偿決定行政诉讼中适用先予执行程序。所以，在取消行政强制执行后，为了正常开展征收与补偿工作，建议最高院尽快出台有关补偿決定行政诉讼中适用先予执行的相关规定。
最后，补偿決定的合理性应当纳入司法审查的范围。所谓合理性，是指行政行为的内容要客观适度、合乎理性。行政合理性问题主要涉及到行政主体自由裁量权的行使。因此有观点认为，合理性问题属于行政机关专属管辖的范围，司法机关无权审查，否则即构成司法权对行政权的僭越。而事实上，被诉具体行政行为在实体上一般均符合(至少不违反)法律法规的有关规定，而当事人提起诉讼也不是对具体行政行为是否违反法律法规有异议，其更多计较的是其合理性问题，因此越来越多的学者主张将具体行政行为的合理性纳入司法审查的范围。
关于裁量是否逾越合理界限的审查标准，有学者指出，应以行为是否构成“严重不合理”来进行判断。所谓严重不合理，是指超越一般理智的人所能理解和接受，超越了一股法理的基本原则要求的裁量结果，构成了一种推定为违法的状态。如被征收房屋是商业口岸较好的营业房，但所提供的安置房却远离城中心且无法进行正常营业；被征收入年老体弱，但所提供的安置房却位于多层建筑的顶层等。如果行政机关裁量或处置不当，则有可能超越了其合理性的边界。
当然，要想让人民法院真正能够进行合理性审查，还必须赋予人民法院司法变更权，否则合理性审查只会徒有虚名。首先，补偿決定对于房屋征收部门与被征收人的纠纷处置是基于国家行政执法权和行政司法权，法院撤销错误的补偿決定并同时作出实体处理，并不属超越司法权限而代替行政机关行使行政权。其次，按照司法惯例，应当坚持司法最终裁決的原则，法院如没有司法变更权，那么还得由行政机关来裁決，其如果必然是行政职能代替司法职能，这是违背国家职能分工规定的。在补偿決定诉讼案件中，人民法院的变更权应该扩展到整个补偿決定的内容，而不能仅限于补偿金额上，在补偿的形式、安置用房面积和安置地点搬迁过渡方式和过渡期限上也应该有司法变更权，如此方能保证司法权的终局性和权威性。
建议修改《行政诉讼法》或由最高人民法院作出新的司法解释，以适应审判实践之需要，更好地保护被征收人的合法权益，减少矛盾纠纷。
王春敏 责任编辑