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摘要：本文分析了我国地方政府债务的现状，指出现阶段我国大量地方政府债务形成的原因并提出了解决对策，以促进地方政府债务的有效利用与地方政府抗风险的能力。
关键词：地方政府；地方债务；债务管理
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1672－3309(2010)11－53－02
一、我国地方政府债务的现状
(一)地方政府债务状况具有复杂性
目前，法律法规明确规定地方政府不能举债。但是在地方各级财政运行过程中。负债运营已经成为一种显性的常态。我国地方政府债务的复杂性在于，地方政府债务中，既有显性债务也有隐性债务。显性债务包括：外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等。广义上的隐性债务包括：地方政府担保债务，地方国有企业、学校等事业单位的负债。尤其是各级地方政府为了满足地方财力需要。违反《预算法》发行债务，设立政府下属的投融资公司，从银行体系申请贷款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债与或有负债等处于隐蔽状态，透明度较低。
(二)地方政府债务规模庞大
据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，相当于当年GDP的16.5％、财政收入的80.2％、地方财政收入的174.6％，其中，直接债务超过3万亿元，相当于GDP的12.9％，财政收入的62.7％，地方财政收入的136.4％。这些数据表明各级政府债务数量巨大，债务问题已经影响到了地方政府的正常运作。
(三)地方负债日益隐性化
由于法律禁止地方政府的举债行为，为了规避法律责任，一些地方政府在举债过程中大都采取将直接债务变为间接债务的方式，债务类型也由显性负债转变为隐性负债。最为明显的是城市建设负债，主要有以下几种形式：一是通过组建城市建设投融资公司搭建筹资平台：二是通过委托建设、经营等方式将显性债务隐性化：三是由各级政府下属的各类经营公用事业或企业单位出面筹资。由于上述几种方式都是以地方政府信用为基础的，其形成的债务最终还是由地方政府来埋单。
二、地方政府债务的形成原因
(一)政府行为不规范
政府活动的范围应在市场失灵的领域，但我国各级地方政府仍然较多地介入竞争性领域，在政府财力并不宽松的条件下，各级政府只得将举债所得资金投入到竞争的领域。尽管我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但企业的经营活动仍然会由政府部门提供担保。政府职能转变还存在滞后问题，政府片面追求所谓政绩或形象工程，这些行为都将导致大量的政府债务。
(二)政府职能定位不合理
目前我国地方政府职能定位仍不尽合理，地方财政负债缺乏强有力的制度约束。我国地方财政不独立，预算的软约束问题没有从制度上得到根本解决之前，地方政府并不是真正负责任的债务人，中央财政往往成为地方债务的最后承担者。地方政府强烈的发展冲动、政绩追求和人员安置压力、官员的考核机制与地方政府不恰当地追求地方经济发展，都在一定程度上加剧了地方政府债务的快速发展。
(三)财权事权不对称
现行分税制财政体制采取的是“存量不动、增量调节”，税收返还带有计划体制下的包干因素，“存量”本身就存在地方财力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央财政所集中，越是下级政府财力越是紧张。建立分税制以后，中央和地方政府之间的事权划分却没有做出相应的调整，造成中央和地方的事权和财权不对称：财力向上集中多，而事权下移多。近些年，地方财政支出比重占财政支出比重基本上保持在70％左右。虽然财政支出中有相当一部分来自中央财政的税收返还和各项补助等，但是地方政府管理的事务过细，导致地方财政支出庞大。为了弥补这种收支缺口，地方政府通过各种渠道举债融资。
(四)债务管理制度不完善
目前我国地方政府债务管理主要存在以下几个问题：一是没有统一的债务管理机构。政府除了对中央转贷给地方的各种专项贷款和国债贷款实行由财政部门统一管理外，对其他大量分散于各个政府职能部门的债务管理都非常分散，缺乏统一的管理机构。二是缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制，导致举债主体还款意识淡薄。甚至部分举债主体考虑到地方财政对债务兜底，没有打算还款的意愿。三是债务资金使用缺乏科学性。由于地方政府债务由多个分散的政府职能部门管理，债务资金的使用缺乏科学合理的规划，对投资项目不进行科学论证，有相当数量的债务融资被用于竞争性领域的低水平重复建设，导致债务资金使用效率不佳-难以依靠项目本身形成偿还债务的能力。四是预算管理模式不完善。地方政府债务也没有纳入预算管理，债务规模不透明。
三、建议与对策
(一)建立建全预算管理制度
地方政府债务的预算管理属于地方政府预算的组成部分，对于地方政府债务实施预算管理是实现对地方政府债务的规模和结构控制的核心及关键。近年来，国家仅对国债转贷和地方外债等合法债务规定了临时性的预算管理办法，而地方政府的大部分债务没有纳入预算管理。根据我国的具体情况，地方政府的直接债务都应纳入债务专项预算管理。或有负债中的显性负债情况应在预算的附表中显示，
(二)充分协同好国债与地方债之间的关系
国债与地方债务之间的关系主要表现在3个方面：一是利率方面，地方债券的利率从总体上说要高于同期的银行存款利率，并与企业债券、金融债券利率持平。地方债券的利率略高于国债与银行存款利率，使认购者觉得有利可图，便于地方债券的推销。二是发行时间方面。在一定时期内，市场中可用于购买债券的资金容量是一个相对固定的量，如果国债与市债同时且以同等利率发行，则二者之间存在竞争。三是发行的结构方面。地方政府可根据资金需要随时发行，以缓解财政年度内季节性资金的短缺。
(三)合理划分事权和财权
首先，按照公共产品的层次性理论划分中央和地方政府的事权。属于全国收益的公共产品由中央政府提供，属于地方收益的公共产品由地方政府提供，中央与地方共享的产品按照收益范围确定中央和地方政府所需提供财力的比例。中央政府和地方政府事权的划分应当明确化和制度化，避免随意越权的行为。其次，依据事权划分合理分配中央政府和地方政府财权。地方政府的财力不足以满足其履行事权的需要，这是导致地方政府债务累积的一个重要体制因素，因此，要完善地方税收体系，适当扩大地方税收规模，增强地方政府以自身财力来应对债务风险的能力。第三，完善政府之间转移支付制度。中央政府应加大对地方政府特别是经济不发达地区转移支付的力度，以增加地方政府的可用财力，
(四)完善地方政府债务管理
第一，强化债务资金使用的监管。地方政府应根据本地区经济和社会发展的需要、财政的承受能力以及债务的社会经济影响等因素，科学地编制债务年度预算，从政府财务状况、资产负债情况、现金流量情况等方面反映地方政府债务规模、结构、风险等。第二，建立统一债务管理机构。各地财政部门要建立地方政府债务管理机构，对本地区的政府债务进行统一的管理，改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。第三，建立债务信息披露机制。各级政府要建立一套完善的债务信息披露机制。保证全面、有效的披露债务信息，改变信息不对称的状况。
(五)建立债务风险预警系统
地方政府债务风险预警系统包括：(11构建风险指标体系。风险指标有刚性支出收人比、财政支出补偿系数、财政收入偿债率、财政收入缺口率、债务依存度、负债资产比和债务负担率等。(2)设定风险指标区间。风险指标确定后，对每一个指标要确定不同风险状态的临界值。这最终影响到对债务风险的评判。f3)分配风险指标权数。从目前国内外指标权重确定方法的实践看，主要有德尔菲法和层次分析法两种。(4)测定债务综合风险值和对债务风险进行综合评价等。
关键词：地方政府；地方债务；债务管理
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1672－3309(2010)11－53－02
一、我国地方政府债务的现状
(一)地方政府债务状况具有复杂性
目前，法律法规明确规定地方政府不能举债。但是在地方各级财政运行过程中。负债运营已经成为一种显性的常态。我国地方政府债务的复杂性在于，地方政府债务中，既有显性债务也有隐性债务。显性债务包括：外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等。广义上的隐性债务包括：地方政府担保债务，地方国有企业、学校等事业单位的负债。尤其是各级地方政府为了满足地方财力需要。违反《预算法》发行债务，设立政府下属的投融资公司，从银行体系申请贷款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债与或有负债等处于隐蔽状态，透明度较低。
(二)地方政府债务规模庞大
据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，相当于当年GDP的16.5％、财政收入的80.2％、地方财政收入的174.6％，其中，直接债务超过3万亿元，相当于GDP的12.9％，财政收入的62.7％，地方财政收入的136.4％。这些数据表明各级政府债务数量巨大，债务问题已经影响到了地方政府的正常运作。
(三)地方负债日益隐性化
由于法律禁止地方政府的举债行为，为了规避法律责任，一些地方政府在举债过程中大都采取将直接债务变为间接债务的方式，债务类型也由显性负债转变为隐性负债。最为明显的是城市建设负债，主要有以下几种形式：一是通过组建城市建设投融资公司搭建筹资平台：二是通过委托建设、经营等方式将显性债务隐性化：三是由各级政府下属的各类经营公用事业或企业单位出面筹资。由于上述几种方式都是以地方政府信用为基础的，其形成的债务最终还是由地方政府来埋单。
二、地方政府债务的形成原因
(一)政府行为不规范
政府活动的范围应在市场失灵的领域，但我国各级地方政府仍然较多地介入竞争性领域，在政府财力并不宽松的条件下，各级政府只得将举债所得资金投入到竞争的领域。尽管我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但企业的经营活动仍然会由政府部门提供担保。政府职能转变还存在滞后问题，政府片面追求所谓政绩或形象工程，这些行为都将导致大量的政府债务。
(二)政府职能定位不合理
目前我国地方政府职能定位仍不尽合理，地方财政负债缺乏强有力的制度约束。我国地方财政不独立，预算的软约束问题没有从制度上得到根本解决之前，地方政府并不是真正负责任的债务人，中央财政往往成为地方债务的最后承担者。地方政府强烈的发展冲动、政绩追求和人员安置压力、官员的考核机制与地方政府不恰当地追求地方经济发展，都在一定程度上加剧了地方政府债务的快速发展。
(三)财权事权不对称
现行分税制财政体制采取的是“存量不动、增量调节”，税收返还带有计划体制下的包干因素，“存量”本身就存在地方财力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央财政所集中，越是下级政府财力越是紧张。建立分税制以后，中央和地方政府之间的事权划分却没有做出相应的调整，造成中央和地方的事权和财权不对称：财力向上集中多，而事权下移多。近些年，地方财政支出比重占财政支出比重基本上保持在70％左右。虽然财政支出中有相当一部分来自中央财政的税收返还和各项补助等，但是地方政府管理的事务过细，导致地方财政支出庞大。为了弥补这种收支缺口，地方政府通过各种渠道举债融资。
(四)债务管理制度不完善
目前我国地方政府债务管理主要存在以下几个问题：一是没有统一的债务管理机构。政府除了对中央转贷给地方的各种专项贷款和国债贷款实行由财政部门统一管理外，对其他大量分散于各个政府职能部门的债务管理都非常分散，缺乏统一的管理机构。二是缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制，导致举债主体还款意识淡薄。甚至部分举债主体考虑到地方财政对债务兜底，没有打算还款的意愿。三是债务资金使用缺乏科学性。由于地方政府债务由多个分散的政府职能部门管理，债务资金的使用缺乏科学合理的规划，对投资项目不进行科学论证，有相当数量的债务融资被用于竞争性领域的低水平重复建设，导致债务资金使用效率不佳-难以依靠项目本身形成偿还债务的能力。四是预算管理模式不完善。地方政府债务也没有纳入预算管理，债务规模不透明。
三、建议与对策
(一)建立建全预算管理制度
地方政府债务的预算管理属于地方政府预算的组成部分，对于地方政府债务实施预算管理是实现对地方政府债务的规模和结构控制的核心及关键。近年来，国家仅对国债转贷和地方外债等合法债务规定了临时性的预算管理办法，而地方政府的大部分债务没有纳入预算管理。根据我国的具体情况，地方政府的直接债务都应纳入债务专项预算管理。或有负债中的显性负债情况应在预算的附表中显示，
(二)充分协同好国债与地方债之间的关系
国债与地方债务之间的关系主要表现在3个方面：一是利率方面，地方债券的利率从总体上说要高于同期的银行存款利率，并与企业债券、金融债券利率持平。地方债券的利率略高于国债与银行存款利率，使认购者觉得有利可图，便于地方债券的推销。二是发行时间方面。在一定时期内，市场中可用于购买债券的资金容量是一个相对固定的量，如果国债与市债同时且以同等利率发行，则二者之间存在竞争。三是发行的结构方面。地方政府可根据资金需要随时发行，以缓解财政年度内季节性资金的短缺。
(三)合理划分事权和财权
首先，按照公共产品的层次性理论划分中央和地方政府的事权。属于全国收益的公共产品由中央政府提供，属于地方收益的公共产品由地方政府提供，中央与地方共享的产品按照收益范围确定中央和地方政府所需提供财力的比例。中央政府和地方政府事权的划分应当明确化和制度化，避免随意越权的行为。其次，依据事权划分合理分配中央政府和地方政府财权。地方政府的财力不足以满足其履行事权的需要，这是导致地方政府债务累积的一个重要体制因素，因此，要完善地方税收体系，适当扩大地方税收规模，增强地方政府以自身财力来应对债务风险的能力。第三，完善政府之间转移支付制度。中央政府应加大对地方政府特别是经济不发达地区转移支付的力度，以增加地方政府的可用财力，
(四)完善地方政府债务管理
第一，强化债务资金使用的监管。地方政府应根据本地区经济和社会发展的需要、财政的承受能力以及债务的社会经济影响等因素，科学地编制债务年度预算，从政府财务状况、资产负债情况、现金流量情况等方面反映地方政府债务规模、结构、风险等。第二，建立统一债务管理机构。各地财政部门要建立地方政府债务管理机构，对本地区的政府债务进行统一的管理，改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。第三，建立债务信息披露机制。各级政府要建立一套完善的债务信息披露机制。保证全面、有效的披露债务信息，改变信息不对称的状况。
(五)建立债务风险预警系统
地方政府债务风险预警系统包括：(11构建风险指标体系。风险指标有刚性支出收人比、财政支出补偿系数、财政收入偿债率、财政收入缺口率、债务依存度、负债资产比和债务负担率等。(2)设定风险指标区间。风险指标确定后，对每一个指标要确定不同风险状态的临界值。这最终影响到对债务风险的评判。f3)分配风险指标权数。从目前国内外指标权重确定方法的实践看，主要有德尔菲法和层次分析法两种。(4)测定债务综合风险值和对债务风险进行综合评价等。