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食、衣、住、行是人类生存发展的四大基本需求和条件，也是社会经济及其产业形成的起点和主要支柱。住宅是人类生存发展的基本需求和条件之一，也是需要不断解决的永久性课题。在原始社会，人类最早的房屋是自然洞穴和草木质房屋。在古代社会，人类开始建造木质、土质或石质的房屋墙体，屋顶用木草或烧制的土质瓦盖。从近代工业经济时代起，人类开始建造以水泥、钢材和砂石为建筑材料的楼房，以楼房为标志的房屋开始成为现代人类社会财富的基本形式。从历史和现实来看，分配是住宅问题的核心，两极分化是最大的矛盾和问题，如何保障中低收入群体的住房是最困难的问题。因此，住宅问题不仅是社会大众关注的焦点，也是马克思主义创始人和专家学者关注的重点。
一、 对过去十年我国住房制度改革过程的分析
1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，虽然提出了我国民众住房供应体系的基本框架，即最低收入家庭租住廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他高收入家庭购买、租住市场价格商品房， “建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向。但是,实质上是中国正式启动了以“取消福利分房、实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革，后来又把房地产业当作国民经济的支柱产业，用住房建设来推动经济发展。通过对10年房改过程的简要分析，笔者认为，我国的城镇住房供销体系出现了3个极为突出的问题：
1.住房供应体系的保障功能极为弱化。2003年,经济适用住房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产投资的6%，2004年,我国用于经济适用住房建设的总投资只占当年房地产投资的5%。政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用住房等公共住房保障的政策是杯水车薪。据建设部、民政部的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有400万户住房困难，截止2006年底解决了26.8万户，仅占6.7%。目前全国仍有人均建筑面积10㎡以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总数户的5.5%。到2006年底全国还有145个城市没有建立廉租住房制度。经济适用住房占房地产开发量的比例从高峰期的15%、20%衰降到近年的不足5%。可见，包括经济适用住房在内的所有保障性住房政策在我国现存住房供应体系中并不占有重要地位，它们始终只是一个小小的配角，无法从根本上解决数目众多的中低收入群体的住房问题。
2.房价上涨过快过多，大大超过大多数民众的承受能力。“房价收入比”，是指一个地方或城市每户居民的家庭购房总价与家庭年收入的比值，该指标用于考察居民的购房能力。通过对数十个经济发展水平不同的国家和地区主要城市居民住房价格的多年考察，世界银行和联合国人居中心分别得出 “合理的住房价格”的房价收入比应该为3、6或4、6。对于目前动辄每平米上万元的中国城市房价来说，按人均30平米的“初级住房小康标准”来算，每户90平米的住房也要人民币100万元左右，而相对于家庭年收入10万元左右、甚至不到10万元的水平，房价收入比基本高于10，该数据显然大大高于国际惯例和发达国家的水平。
3.在住宅以“货币化、私有化”为核心的“全盘市场化”趋势下，政府的宏观调控显得软弱无力。 国家发改委2007年8月发布的最新数据显示， 1至8月份，全国70个大中城市房屋售价同比分别上涨：5.6%、5.3%、5.9%、5.4%、6.4%、7.1%、7.5%、8.2%。这表明房价涨幅在加速放大，行情逐月走高。全国房价全线飙升，中西部“狂飙突进”，在全国房价涨幅前5位的城市中，一季度中西部占两个，北海和泸州；4月份，中西部城市增至3个，分别是北海、大理、蚌埠。5月份，在全国房价涨幅并列前6位的城市中，中西部占了4个，北海、蚌埠、泸州、大理。6月份，全国房价涨幅前5席中，中西部占两席：北海、蚌埠；7月份占3席：北海、南宁、乌鲁木齐，涨幅均不低于12%。在上海、杭州、南京，排队买房如买菜的“抢购”景象沉寂了一段时间以后，又开始重现。 深圳则是东部城市房价反弹的一个极端缩影，连续17个月同比涨幅超过10%，6月份达15.9%。其他东部城市房价与深圳相比，表现为共同的涨势,差别只在涨幅。而这一切，是在国家宏观调控措施频出的背景下发生的。
以上我国城镇住房领域存在的3个极为突出的问题，只是我国房地产业存在的突出表象而已，如果我们仅停留对城镇住房价格增长过快的数量分析和住房价格调控措施的分析上，那么，我们仅仅只是对我国住房供应和运行体系作了表象的分析，即作了就事论事的分析，我们就不能正确认识我国住房供应和运行体系的根本问题。我们必须从事物的表象开始，深入到事物的内部，揭示事物的本质，找到解决问题的科学思路和方法。
二、 重新认识民众城镇住房的特殊性质和战略地位
1.住房是民生的根本，住房是具有公共物品和产权性质二重性的商品，而公共物品性质是住房的最重要的属性。住宅是人类生存发展的基本需求和条件之一，也是需要不断解决的永久性课题。人人“有房住”是民众生存发展的第一需求，当个人无力解决的时候，只能依靠政府和社会的帮助。因此，具有使用价值的“房”是公共物品，“有房住”是第一位的，需要由政府和社会机构来提供；而追求具有市场价值的“房”是具有产权性质的商品，因此，“有住房”是第二位的，通过市场来调节而不是政府干预，实际效果会更好。住房的二重性表明，无论是单靠市场“看不见的手”，还是单靠政府 “看得见的手”，都难以解决全部问题，二者都不可偏废,要求协调政府与市场两种力量。但在住房的二重性中，住房的使用价值是最重要的，是第一位的，因此，解决中国城镇民众住房问题既要依靠市场自身的力量，更要依靠政府的政策供给和公共服务来完善和调控，把政府与市场两种力量有效地协调、融合起来。
因此，在解决广大民众的住房问题时，关键是科学认识在市场条件下政府自身的职能。在住房问题上，政府的第一职责是解决民众“有房住”这个第一需求，把民众的住房保障作为自己工作的主题和重点。新成立的住房保障司将管理全国保障性住房工作，将把原来由住宅建设与房地产开发处负责管理的经济适用组合房和限价组合房，划归到管理范围,保障方式应以实物配租为主。因为廉租住房的适用对象一般是住房和经济均困难的“双困”家庭，如果发放租赁补贴，很容易被挪作他用，并不一定能起到解决住房的作用。应当通过大力兴建小户型甚至超小户型的廉租住房，以解决最贫困人口的最低生存需要。这种廉租住房租出后，既不能空置，更不能挪为他用，也不可转租，否则政府应立即收回。
2.住房是稀缺产品，中国城镇民众住房更是稀缺产品,卖方市场将长期存在，政府必须实际掌握住房市场调控的主导权。在中国，住房这种产品的稀缺性主要由土地资源的稀缺性和人口数量众多决定的。这种稀缺性还会随着中国工业化、城市化、现代化的发展而增强, 中国城镇民众住房的卖方市场将长期存在。土地是人类生存所必需的稀缺资源，所以每个单位和个人都不能过多地占用土地资源。住房也是稀缺产品，每个家庭也不能过多地占用，必须保证人人有房住。面对具有高度稀缺性的中国城镇住房卖方市场，政府应当是住房市场的实际核心调控者，必须掌握市场调控的力量和主导权,政府出台的法规政策要管用，不能把住房市场调控的主导权实际上让位给房地产开发商。因此，这就要求政府不仅是住房政策这种公共产品的提供者，而且要求政府和社会机构是城镇民众住房的主要提供者。政府制定住房政策时，必须考虑到与社会政策或市场政策的兼容性。这是制度安排是否成功的关键，否则就会事与愿违，不但没有产生有益的社会效用，而且在现实中无法操作。因此，对于城镇住房这个卖方市场，政府应当具有较强大的实际力量，实现对城镇住房卖方市场的主导和引导，建立不同于买方市场的宏观调控体系。
3.城镇民众住房是战略物资和战略商品，应当建立必要的城镇民众住房的战略储备和供应体系。对城镇居民来说，住宅是生存发展的基本需求和条件之一。像粮食是人人都需要的一样，住房也是人人都需要的。对政府和社会来说，就如同粮食是战略物资和战略商品一样，城镇民众住房作为战略物资和战略商品的性质和特点十分突出，无疑是经济社会发展需要的重要战略物资和战略商品。在1998年进行城镇住房制度改革前，在计划经济体制下，中国有城镇民众住房的战略储备和供应体系。在社会主义市场经济条件下，单靠市场“看不见的手”，不能解决所有人有房住的问题，但1998年进行城镇住房制度改革以后，全盘否定了住房福利政策，其公共导向和公平导向失缺明显，政府对中低收入者没有给予必要的福利性照顾，放弃了在市场经济条件下建立城镇民众住房的战略储备和供应体系的政策。从实现科学发展、维护最广大人民群众的根本利益来看，从实现构建和谐社会的客观需要来看，这就要求政府靠 “看得见的手”，建立必要的城镇民众住房的战略储备和供应体系。
4.城镇住宅是房地产业主体，城镇住宅价格不仅是民生问题，而且是社会活力和经济竞争力问题。整个社会的房地产业可划分为三大板块，即住宅、商业营业房和办公楼房。就我国近年来的情况看，2006年，全国商品住宅投资在整个房地产开发投资中的占比从2000年的67.7％扩大到70.2％，呈逐年提高之势。 2006年个人购买商品住宅面积占销售面积的比重达到97.4%，个人购房是我国房地产市场需求的主体。可见，在房地产业3大板块中，城镇住宅是房地产业主体，占到70%左右。我国城镇住宅价格的持续上升推动了整个社会经济和生活成本的上升，削弱我国经济和社会发展的活力和国际上竞争力，这种现象已经在沿海城市显现。因此，当前，我国城镇住宅价格的上升过快过多不仅是民生问题，而且是社会活力和经济竞争力问题。
三、 建立“住有所居”的中国特色城镇住房供应
中国特色城镇住房供应和运行体系的基本框架。
1.经济适用住房在城镇住房供应和运行体系占主体地位。过去，我们只是象征性的加上经济适用住房，只提供给低收入群体。实践证明，这种做法不符合中国国情，也不利于科学发展和社会和谐，不符合住房是民生问题的性质。因此，温家宝总理强调：“经济适用房大多数是面向中产阶级的，他们中有许多工资也不是很高。在中国，经济适用房户均面积９０平方米是比较适当的。”这就要求地方政府改变长期实行的高价拍卖土地的供给模式，集中供给经济适用住房和廉租住房建设，并将单位自建经济适用住房和民众合作集资建房等纳入政府保障房供应规划。
2.廉租住房在城镇住房供应和运行体系占重要基础地位。国际上廉租住房占住房存量的比重一般不超过5%，而在我国香港地区，由于土地批租制度造成房价畸高，大部分家庭买不起房，政府被迫为50%的家庭提供廉租住房。可见，廉租住房的比例与房价/家庭收入的高低存在密切的正相关关系。目前，我国一般城市房价/家庭收入大部分超过12，远远高于国际上的3-5的标准。因此，搞好廉租住房建设是十分必要和重要的。
3.高档商品住房在城镇住房供应和运行体系占重要地位。把完全市场化的住房供给限制在一定范围之内，高档商品住房主要依靠市场调节，但是也必须有国家的宏观调控，包括土地、标准、环保、信贷、税收政策，防止利用房地产进行炒作造成市场混乱。
4.分别建立经济适用住房和廉租住房封闭运行体系。在我国经济适用住房、廉租住房和高档商品住房三位一体构成的城镇住房供应和运行体系中，由于经济适用住房、廉租住房是为了解决大多数民众“有房住”的问题，实现十七大提出的“住有所居”的基本目标，而且它们的成本和管理费用差异较大。因此，关键是建立经济适用住房和廉租住房两个封闭运行体系，实现经济适用住房、廉租住房分别在各自的封闭运行体系中运行。也就是说，经济适用住房只能在封闭运行体系中交易，不能到房地产市场上去交易。廉租住房只能在封闭运行体系中流转，不可进入经济适用住房的封闭运行体系，更不可进入房地产市场去交易。只有这样，才能保证经济适用住房和廉租住房规模的扩大和稳定增长，否则，经济适用住房和廉租住房制度就会受到削弱和破坏。有些地方政府规定5年后经济适用住房可进入房地产市场去交易的做法是不正确的，不符合经济适用住房的公共性质和公平合理原则，会造成房地产市场和经济适用住房运行体系的混乱，应当予以纠正。
四、建立住房合作社和公共住宅建设投资公司，完善中国特色城镇住房供应和运行体系
从实际情况看，目前我国城镇住房供应和运行体系分为两个部分：一部分是政府机构或国有企事业单位，它们主要投资、建设和管理经济适用住房和廉租住房；另一部分是房地产开发商（分为国有企业和民营企业，其中大多数是民营企业），它们主要投资、建设和管理高档商品住房。目前我国城镇住房供应和运行体系的主要缺陷是负责经济适用住房和廉租住房投资、建设和管理的主体实力弱小，不能适应经济适用住房占主体地位、面向社会大多数人群，廉租住房占重要基础地位、应加大力度进行投资建设的要求，而且从房地产开发商的企业性质和社会定位(以盈利为目的)来看，它们不宜从事具有社会保障性质的经济适用住房、廉租住房的投资、建设和管理，而且它们也不愿意干这件应当由政府和社会公众机构做的事。因此，完善中国特色城镇住房供应和运行体系的核心是组建、发展和完善从事经济适用住房、廉租住房的投资、建设和管理主体。
我们以深圳和郑州为例来说明目前我国经济适用住房、廉租住房的建设和管理情况。经过调查和研究，深圳市国土房产局探索出八种政策性住房的筹建模式，包括政府直接组织建设、由开发商在政府出让的土地上建设一定比例的公共租赁房、将没收的违法建筑改为公共租赁房、在城中村改造中配建一定数量的公共租赁房、收购部分由法院拍卖的住房等。此前，深圳市制定了《深圳市住房建设规划(2006-2010)》，明确提出：五年内将建设政策性住房14万套，建筑面积770万平方米，含经济适用住房2.6万套，建筑面积200万平方米，公共租赁住房和廉租住房11.4万套，建筑面积570万平方米。
郑州市则是另一种思路。2007年7月26号，郑州市政府以红头文件形式下发通知，正式宣布组建一家郑州公共住宅建设投资有限公司，公司将按照公司法市场化运作，不增加财政风险和负担。更准确地说法是，投资公司在维持正常运转的情况下，不以赚钱为最终目的。
文件规定，郑州公共住宅建设投资有限公司的经营范围是：经济适用住房、廉租住房、周转住房和农民工公寓等住房的投资和建设；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造的投资建设；对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务，除董事长由政府部门任命外，其它人员都面向社会招聘，同时实行监事会负责制，绝不会涉足商品房开发。防止将来把经济效益放第一位，政府的社会保障职能不愿意承担，甚至不积极，成立监事会，监事会是由政协委员、人大代表、社会一些专家，包括一些低收入家庭的代表组成，对公司年度一些主要项目和一些工作目标、工作任务进行审查。住宅投资公司成立后，在一到两年内，将逐步垄断经济适用房和廉租房市场，也就是说，将不再允许其它企业涉及这方面业务。
从深圳和郑州的做法来看,已经初步形成经济适用住房、廉租住房的投资、建设和管理模式的雏形,但这种模式雏形存在重大缺陷,只发挥了政府投资、建设和管理经济适用住房、廉租住房的主导作用,没有发挥民众参与经济适用住房、廉租住房的投资建设和管理的基础作用和主体作用。因此，应当实行两条腿走路的方针，发挥政府和民众两个积极性，在组建公共住宅建设投资管理公司的同时，组建住宅合作社，吸收公众住户参加到公共住宅投资、建设和管理中来，最终形成政府的公共住宅建设投资管理公司和民众的住宅合作社共同投资、建设和管理的城镇住房供应和运行体系。
中国特色城镇住房供应和运行体系的基本结构是：
1.由各级政府直接组建公共住宅建设投资管理公司。主要承担廉租住房、经济适用住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的投资、建设和管理；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造的投资、建设及管理维护；对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务。当前和今后一个时期，公共住宅建设投资管理公司的工作重点是廉租住房的投资、建设和管理，同时积极参与经济适用住房的投资、建设和管理。
2.由各级政府批准建立住宅合作社。主要承担经济适用住房投资、建设和管理，参与市区危房、旧城改造，在城中村改造中配建一定数量经济适用住房，也可参与及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造的投资、建设及管理维护。住宅合作社不参与廉租住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的业务。
住宅合作社与公共住宅建设投资管理公司具有平等的法律和社会地位，都是经过政府批准设立，其职责都是政府授权或同意。它们的不同之处主要有两点：公共住宅建设投资管理公司为政府直接投资管理的国有独资公司，而住宅合作社则是由集合公众住户的投资形成的合作经济组织，也可称为公众集团性经济组织；公共住宅建设投资管理公司可以参与廉租住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的投资和建设，而住宅合作社则不参与此项业务，只参与经济适用住房投资、建设和管理及其相关工作。
3.依法注册成立的各类房地产开发企业。包括国有、国有控股房地产开发企业和民营房地产开发企业，多数是民营房地产开发企业，主要从事高档商品住宅的投资、建设和管理，同时可从事部分商业营业房和办公楼的投资、建设和管理，高档商品住房、部分商业营业房和办公楼主要依靠市场机制调节，但是也必须有国家宏观调控，包括土地、规划、标准、环保、信贷、税收政策，防止利用房地产进行炒作造成市场混乱。房地产开发企业不得从事廉租住房、经济适用住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的投资和建设业务。
在这种城镇住房供应和运行体系中，经济适用住房、廉租住房和高档商品住房是3个不同的层次结构，形成3个不同的各自封闭的城镇住房供应和运行体系，经济适用住房、廉租住房具有社会保障性质，是基础和根本，而高档商品住房则是重要组成部分。
4.住宅合作社分级管理、全国统一的框架体系。住宅合作社存在和发展的基础是公众住户的参与和国家政策的扶持，关键是国家政策扶持。国家扶持政策集中体现在以下几个方面：一是经过政府批准设立，其职责都是政府授权或同意，依法注册登记，具有合法地位。二是政府把住宅合作社作为经济适用住房投资、建设和管理的基本主体之一，以及参与市区危房、旧城改造等业务。三是政府在包括土地、规划、费用、信贷、税收等政策上给与积极扶持。四是政府在住宅合作社的管理费用上给与扶持补贴。
一、 对过去十年我国住房制度改革过程的分析
1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，虽然提出了我国民众住房供应体系的基本框架，即最低收入家庭租住廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他高收入家庭购买、租住市场价格商品房， “建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向。但是,实质上是中国正式启动了以“取消福利分房、实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革，后来又把房地产业当作国民经济的支柱产业，用住房建设来推动经济发展。通过对10年房改过程的简要分析，笔者认为，我国的城镇住房供销体系出现了3个极为突出的问题：
1.住房供应体系的保障功能极为弱化。2003年,经济适用住房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产投资的6%，2004年,我国用于经济适用住房建设的总投资只占当年房地产投资的5%。政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用住房等公共住房保障的政策是杯水车薪。据建设部、民政部的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有400万户住房困难，截止2006年底解决了26.8万户，仅占6.7%。目前全国仍有人均建筑面积10㎡以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总数户的5.5%。到2006年底全国还有145个城市没有建立廉租住房制度。经济适用住房占房地产开发量的比例从高峰期的15%、20%衰降到近年的不足5%。可见，包括经济适用住房在内的所有保障性住房政策在我国现存住房供应体系中并不占有重要地位，它们始终只是一个小小的配角，无法从根本上解决数目众多的中低收入群体的住房问题。
2.房价上涨过快过多，大大超过大多数民众的承受能力。“房价收入比”，是指一个地方或城市每户居民的家庭购房总价与家庭年收入的比值，该指标用于考察居民的购房能力。通过对数十个经济发展水平不同的国家和地区主要城市居民住房价格的多年考察，世界银行和联合国人居中心分别得出 “合理的住房价格”的房价收入比应该为3、6或4、6。对于目前动辄每平米上万元的中国城市房价来说，按人均30平米的“初级住房小康标准”来算，每户90平米的住房也要人民币100万元左右，而相对于家庭年收入10万元左右、甚至不到10万元的水平，房价收入比基本高于10，该数据显然大大高于国际惯例和发达国家的水平。
3.在住宅以“货币化、私有化”为核心的“全盘市场化”趋势下，政府的宏观调控显得软弱无力。 国家发改委2007年8月发布的最新数据显示， 1至8月份，全国70个大中城市房屋售价同比分别上涨：5.6%、5.3%、5.9%、5.4%、6.4%、7.1%、7.5%、8.2%。这表明房价涨幅在加速放大，行情逐月走高。全国房价全线飙升，中西部“狂飙突进”，在全国房价涨幅前5位的城市中，一季度中西部占两个，北海和泸州；4月份，中西部城市增至3个，分别是北海、大理、蚌埠。5月份，在全国房价涨幅并列前6位的城市中，中西部占了4个，北海、蚌埠、泸州、大理。6月份，全国房价涨幅前5席中，中西部占两席：北海、蚌埠；7月份占3席：北海、南宁、乌鲁木齐，涨幅均不低于12%。在上海、杭州、南京，排队买房如买菜的“抢购”景象沉寂了一段时间以后，又开始重现。 深圳则是东部城市房价反弹的一个极端缩影，连续17个月同比涨幅超过10%，6月份达15.9%。其他东部城市房价与深圳相比，表现为共同的涨势,差别只在涨幅。而这一切，是在国家宏观调控措施频出的背景下发生的。
以上我国城镇住房领域存在的3个极为突出的问题，只是我国房地产业存在的突出表象而已，如果我们仅停留对城镇住房价格增长过快的数量分析和住房价格调控措施的分析上，那么，我们仅仅只是对我国住房供应和运行体系作了表象的分析，即作了就事论事的分析，我们就不能正确认识我国住房供应和运行体系的根本问题。我们必须从事物的表象开始，深入到事物的内部，揭示事物的本质，找到解决问题的科学思路和方法。
二、 重新认识民众城镇住房的特殊性质和战略地位
1.住房是民生的根本，住房是具有公共物品和产权性质二重性的商品，而公共物品性质是住房的最重要的属性。住宅是人类生存发展的基本需求和条件之一，也是需要不断解决的永久性课题。人人“有房住”是民众生存发展的第一需求，当个人无力解决的时候，只能依靠政府和社会的帮助。因此，具有使用价值的“房”是公共物品，“有房住”是第一位的，需要由政府和社会机构来提供；而追求具有市场价值的“房”是具有产权性质的商品，因此，“有住房”是第二位的，通过市场来调节而不是政府干预，实际效果会更好。住房的二重性表明，无论是单靠市场“看不见的手”，还是单靠政府 “看得见的手”，都难以解决全部问题，二者都不可偏废,要求协调政府与市场两种力量。但在住房的二重性中，住房的使用价值是最重要的，是第一位的，因此，解决中国城镇民众住房问题既要依靠市场自身的力量，更要依靠政府的政策供给和公共服务来完善和调控，把政府与市场两种力量有效地协调、融合起来。
因此，在解决广大民众的住房问题时，关键是科学认识在市场条件下政府自身的职能。在住房问题上，政府的第一职责是解决民众“有房住”这个第一需求，把民众的住房保障作为自己工作的主题和重点。新成立的住房保障司将管理全国保障性住房工作，将把原来由住宅建设与房地产开发处负责管理的经济适用组合房和限价组合房，划归到管理范围,保障方式应以实物配租为主。因为廉租住房的适用对象一般是住房和经济均困难的“双困”家庭，如果发放租赁补贴，很容易被挪作他用，并不一定能起到解决住房的作用。应当通过大力兴建小户型甚至超小户型的廉租住房，以解决最贫困人口的最低生存需要。这种廉租住房租出后，既不能空置，更不能挪为他用，也不可转租，否则政府应立即收回。
2.住房是稀缺产品，中国城镇民众住房更是稀缺产品,卖方市场将长期存在，政府必须实际掌握住房市场调控的主导权。在中国，住房这种产品的稀缺性主要由土地资源的稀缺性和人口数量众多决定的。这种稀缺性还会随着中国工业化、城市化、现代化的发展而增强, 中国城镇民众住房的卖方市场将长期存在。土地是人类生存所必需的稀缺资源，所以每个单位和个人都不能过多地占用土地资源。住房也是稀缺产品，每个家庭也不能过多地占用，必须保证人人有房住。面对具有高度稀缺性的中国城镇住房卖方市场，政府应当是住房市场的实际核心调控者，必须掌握市场调控的力量和主导权,政府出台的法规政策要管用，不能把住房市场调控的主导权实际上让位给房地产开发商。因此，这就要求政府不仅是住房政策这种公共产品的提供者，而且要求政府和社会机构是城镇民众住房的主要提供者。政府制定住房政策时，必须考虑到与社会政策或市场政策的兼容性。这是制度安排是否成功的关键，否则就会事与愿违，不但没有产生有益的社会效用，而且在现实中无法操作。因此，对于城镇住房这个卖方市场，政府应当具有较强大的实际力量，实现对城镇住房卖方市场的主导和引导，建立不同于买方市场的宏观调控体系。
3.城镇民众住房是战略物资和战略商品，应当建立必要的城镇民众住房的战略储备和供应体系。对城镇居民来说，住宅是生存发展的基本需求和条件之一。像粮食是人人都需要的一样，住房也是人人都需要的。对政府和社会来说，就如同粮食是战略物资和战略商品一样，城镇民众住房作为战略物资和战略商品的性质和特点十分突出，无疑是经济社会发展需要的重要战略物资和战略商品。在1998年进行城镇住房制度改革前，在计划经济体制下，中国有城镇民众住房的战略储备和供应体系。在社会主义市场经济条件下，单靠市场“看不见的手”，不能解决所有人有房住的问题，但1998年进行城镇住房制度改革以后，全盘否定了住房福利政策，其公共导向和公平导向失缺明显，政府对中低收入者没有给予必要的福利性照顾，放弃了在市场经济条件下建立城镇民众住房的战略储备和供应体系的政策。从实现科学发展、维护最广大人民群众的根本利益来看，从实现构建和谐社会的客观需要来看，这就要求政府靠 “看得见的手”，建立必要的城镇民众住房的战略储备和供应体系。
4.城镇住宅是房地产业主体，城镇住宅价格不仅是民生问题，而且是社会活力和经济竞争力问题。整个社会的房地产业可划分为三大板块，即住宅、商业营业房和办公楼房。就我国近年来的情况看，2006年，全国商品住宅投资在整个房地产开发投资中的占比从2000年的67.7％扩大到70.2％，呈逐年提高之势。 2006年个人购买商品住宅面积占销售面积的比重达到97.4%，个人购房是我国房地产市场需求的主体。可见，在房地产业3大板块中，城镇住宅是房地产业主体，占到70%左右。我国城镇住宅价格的持续上升推动了整个社会经济和生活成本的上升，削弱我国经济和社会发展的活力和国际上竞争力，这种现象已经在沿海城市显现。因此，当前，我国城镇住宅价格的上升过快过多不仅是民生问题，而且是社会活力和经济竞争力问题。
三、 建立“住有所居”的中国特色城镇住房供应
中国特色城镇住房供应和运行体系的基本框架。
1.经济适用住房在城镇住房供应和运行体系占主体地位。过去，我们只是象征性的加上经济适用住房，只提供给低收入群体。实践证明，这种做法不符合中国国情，也不利于科学发展和社会和谐，不符合住房是民生问题的性质。因此，温家宝总理强调：“经济适用房大多数是面向中产阶级的，他们中有许多工资也不是很高。在中国，经济适用房户均面积９０平方米是比较适当的。”这就要求地方政府改变长期实行的高价拍卖土地的供给模式，集中供给经济适用住房和廉租住房建设，并将单位自建经济适用住房和民众合作集资建房等纳入政府保障房供应规划。
2.廉租住房在城镇住房供应和运行体系占重要基础地位。国际上廉租住房占住房存量的比重一般不超过5%，而在我国香港地区，由于土地批租制度造成房价畸高，大部分家庭买不起房，政府被迫为50%的家庭提供廉租住房。可见，廉租住房的比例与房价/家庭收入的高低存在密切的正相关关系。目前，我国一般城市房价/家庭收入大部分超过12，远远高于国际上的3-5的标准。因此，搞好廉租住房建设是十分必要和重要的。
3.高档商品住房在城镇住房供应和运行体系占重要地位。把完全市场化的住房供给限制在一定范围之内，高档商品住房主要依靠市场调节，但是也必须有国家的宏观调控，包括土地、标准、环保、信贷、税收政策，防止利用房地产进行炒作造成市场混乱。
4.分别建立经济适用住房和廉租住房封闭运行体系。在我国经济适用住房、廉租住房和高档商品住房三位一体构成的城镇住房供应和运行体系中，由于经济适用住房、廉租住房是为了解决大多数民众“有房住”的问题，实现十七大提出的“住有所居”的基本目标，而且它们的成本和管理费用差异较大。因此，关键是建立经济适用住房和廉租住房两个封闭运行体系，实现经济适用住房、廉租住房分别在各自的封闭运行体系中运行。也就是说，经济适用住房只能在封闭运行体系中交易，不能到房地产市场上去交易。廉租住房只能在封闭运行体系中流转，不可进入经济适用住房的封闭运行体系，更不可进入房地产市场去交易。只有这样，才能保证经济适用住房和廉租住房规模的扩大和稳定增长，否则，经济适用住房和廉租住房制度就会受到削弱和破坏。有些地方政府规定5年后经济适用住房可进入房地产市场去交易的做法是不正确的，不符合经济适用住房的公共性质和公平合理原则，会造成房地产市场和经济适用住房运行体系的混乱，应当予以纠正。
四、建立住房合作社和公共住宅建设投资公司，完善中国特色城镇住房供应和运行体系
从实际情况看，目前我国城镇住房供应和运行体系分为两个部分：一部分是政府机构或国有企事业单位，它们主要投资、建设和管理经济适用住房和廉租住房；另一部分是房地产开发商（分为国有企业和民营企业，其中大多数是民营企业），它们主要投资、建设和管理高档商品住房。目前我国城镇住房供应和运行体系的主要缺陷是负责经济适用住房和廉租住房投资、建设和管理的主体实力弱小，不能适应经济适用住房占主体地位、面向社会大多数人群，廉租住房占重要基础地位、应加大力度进行投资建设的要求，而且从房地产开发商的企业性质和社会定位(以盈利为目的)来看，它们不宜从事具有社会保障性质的经济适用住房、廉租住房的投资、建设和管理，而且它们也不愿意干这件应当由政府和社会公众机构做的事。因此，完善中国特色城镇住房供应和运行体系的核心是组建、发展和完善从事经济适用住房、廉租住房的投资、建设和管理主体。
我们以深圳和郑州为例来说明目前我国经济适用住房、廉租住房的建设和管理情况。经过调查和研究，深圳市国土房产局探索出八种政策性住房的筹建模式，包括政府直接组织建设、由开发商在政府出让的土地上建设一定比例的公共租赁房、将没收的违法建筑改为公共租赁房、在城中村改造中配建一定数量的公共租赁房、收购部分由法院拍卖的住房等。此前，深圳市制定了《深圳市住房建设规划(2006-2010)》，明确提出：五年内将建设政策性住房14万套，建筑面积770万平方米，含经济适用住房2.6万套，建筑面积200万平方米，公共租赁住房和廉租住房11.4万套，建筑面积570万平方米。
郑州市则是另一种思路。2007年7月26号，郑州市政府以红头文件形式下发通知，正式宣布组建一家郑州公共住宅建设投资有限公司，公司将按照公司法市场化运作，不增加财政风险和负担。更准确地说法是，投资公司在维持正常运转的情况下，不以赚钱为最终目的。
文件规定，郑州公共住宅建设投资有限公司的经营范围是：经济适用住房、廉租住房、周转住房和农民工公寓等住房的投资和建设；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造的投资建设；对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务，除董事长由政府部门任命外，其它人员都面向社会招聘，同时实行监事会负责制，绝不会涉足商品房开发。防止将来把经济效益放第一位，政府的社会保障职能不愿意承担，甚至不积极，成立监事会，监事会是由政协委员、人大代表、社会一些专家，包括一些低收入家庭的代表组成，对公司年度一些主要项目和一些工作目标、工作任务进行审查。住宅投资公司成立后，在一到两年内，将逐步垄断经济适用房和廉租房市场，也就是说，将不再允许其它企业涉及这方面业务。
从深圳和郑州的做法来看,已经初步形成经济适用住房、廉租住房的投资、建设和管理模式的雏形,但这种模式雏形存在重大缺陷,只发挥了政府投资、建设和管理经济适用住房、廉租住房的主导作用,没有发挥民众参与经济适用住房、廉租住房的投资建设和管理的基础作用和主体作用。因此，应当实行两条腿走路的方针，发挥政府和民众两个积极性，在组建公共住宅建设投资管理公司的同时，组建住宅合作社，吸收公众住户参加到公共住宅投资、建设和管理中来，最终形成政府的公共住宅建设投资管理公司和民众的住宅合作社共同投资、建设和管理的城镇住房供应和运行体系。
中国特色城镇住房供应和运行体系的基本结构是：
1.由各级政府直接组建公共住宅建设投资管理公司。主要承担廉租住房、经济适用住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的投资、建设和管理；市区危房、旧城改造及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造的投资、建设及管理维护；对市区问题楼盘进行托管处置；负责公共住宅建设项目的投融资业务。当前和今后一个时期，公共住宅建设投资管理公司的工作重点是廉租住房的投资、建设和管理，同时积极参与经济适用住房的投资、建设和管理。
2.由各级政府批准建立住宅合作社。主要承担经济适用住房投资、建设和管理，参与市区危房、旧城改造，在城中村改造中配建一定数量经济适用住房，也可参与及对老旧住宅小区进行配套、升级和改造的投资、建设及管理维护。住宅合作社不参与廉租住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的业务。
住宅合作社与公共住宅建设投资管理公司具有平等的法律和社会地位，都是经过政府批准设立，其职责都是政府授权或同意。它们的不同之处主要有两点：公共住宅建设投资管理公司为政府直接投资管理的国有独资公司，而住宅合作社则是由集合公众住户的投资形成的合作经济组织，也可称为公众集团性经济组织；公共住宅建设投资管理公司可以参与廉租住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的投资和建设，而住宅合作社则不参与此项业务，只参与经济适用住房投资、建设和管理及其相关工作。
3.依法注册成立的各类房地产开发企业。包括国有、国有控股房地产开发企业和民营房地产开发企业，多数是民营房地产开发企业，主要从事高档商品住宅的投资、建设和管理，同时可从事部分商业营业房和办公楼的投资、建设和管理，高档商品住房、部分商业营业房和办公楼主要依靠市场机制调节，但是也必须有国家宏观调控，包括土地、规划、标准、环保、信贷、税收政策，防止利用房地产进行炒作造成市场混乱。房地产开发企业不得从事廉租住房、经济适用住房、周转住房和农民工公寓等公共住房的投资和建设业务。
在这种城镇住房供应和运行体系中，经济适用住房、廉租住房和高档商品住房是3个不同的层次结构，形成3个不同的各自封闭的城镇住房供应和运行体系，经济适用住房、廉租住房具有社会保障性质，是基础和根本，而高档商品住房则是重要组成部分。
4.住宅合作社分级管理、全国统一的框架体系。住宅合作社存在和发展的基础是公众住户的参与和国家政策的扶持，关键是国家政策扶持。国家扶持政策集中体现在以下几个方面：一是经过政府批准设立，其职责都是政府授权或同意，依法注册登记，具有合法地位。二是政府把住宅合作社作为经济适用住房投资、建设和管理的基本主体之一，以及参与市区危房、旧城改造等业务。三是政府在包括土地、规划、费用、信贷、税收等政策上给与积极扶持。四是政府在住宅合作社的管理费用上给与扶持补贴。