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[摘要] 我国农村经济的发展长期处于资金短缺的状态。当前解决农业资金需求问题，一方面要加大政府对农业的支出，另一方面也应该改进财政支农资金使用方法，发挥金融杠杆的作用，引导更多的社会资金投入农业经济。
[关键词] 财政； 金融杠杆； 农业经济
[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）04-0005-05
目前，我国农业经济发展仍然处于艰难的爬坡阶段，解决农业现代化问题仍然是一项长期而艰巨的历史任务，仍需要继续加大对农业的投入和政策支持。从国际上看，各国政府对农业均有巨额补贴和支持。对农业的支持我们认为可以分为两类：一是改善农业发展环境的投入，包括自然环境保护、农田水利建设、农业供电、通讯、运输等硬件建设和科教文卫、信息等软件建设的投入；二是为提高农业人口收入水平进行的各种补贴。我国农村经济的发展长期处于资金短缺的状态。在我国社会资金已比较充裕和国家财力不断提高的情况下，解决农业资金需求问题，一方面要加大政府对农业的支出，另一方面也应该研究如何提高财政支农资金使用的效率和效益。我们认为改进财政支农资金使用方法，引导更多的社会资金投入农业经济，发挥金融杠杆的作用，是今后提升农业发展能力的重要因素。
一、树立公共财政理念，加大财政支农资金投入，改善财政支农资金的管理和使用方式
（一）树立公共财政理念，加大财政支农投入。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，并从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等五个方面提出了具体的措施和要求。我们认为落实这五方面的措施和要求需要观念的改变、机制的转换，同时也需要加大资金的投入。我们应确立公共财政的理念，按照统筹城乡发展，朝着逐步实现城乡平等的方向扩大公共财政的范围和覆盖面，加大对农村基础设施和公共事业的支出。但目前我国存在财政支农投入下降和不足的问题。我们需要充分认识这些问题，有针对性地加大财政支农投入。
1.财政支农支出相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说，总量投入不足。
1990年以来，我国一直存在财政支农支出占财政支出比重下降的问题。不仅中央财政如此，地方财政也是如此。中央财政支农支出占财政总支出的比重，1991年为21.3%，2000年下降到12.7%，2004年进一步下降到10.8%。相应地，地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，1991年为9.6%，2000年为6.7%，2003年为5.8％。并且，长期以来，中央财政支农支出的比重小于农业GDP占总GDP的比重，与农业在国民经济中的地位不相符。1994—2004年11年间，中央财政支农支出占GDP的比重平均为11.6%，而同期农业增加值占GDP的比重为17.6%，相差5个百分点。
2.财政支农资金支出中实际投入农业的比重并不大。
一是在财政支农建设性资金中，用于大中型带有社会福利性质的水利建设和社会生态环境保护性质的林业建设投入的比重大，直接用于农业基础设施建设的比重少。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要负责大中型基础设施项目。从20世纪90年代开始，我国中央财政的农业基本建设投资开始逐渐向水利和林业倾斜。目前在中央财政预算内农业基本建设投资中，水利投入最多，林业和生态建设投入次之，农业投入份额最小。2001—2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70%以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11%(资料来源：全国人大关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告)。大型的水利和生态环境的投资具有很大的社会公益性，它不仅惠及农业，还惠及全社会。重大水利工程、生态环境建设资金等全社会普遍受益的投资列入国家财政对农业的支出，在一定程度上放大了财政支农的比例，今后国家在财政预算科目设置和统计中应加以完善。
二是财政支农资金对与农民生产生活直接相关的方面的支持也是有限的。从大口径(大口径财政支农数据，即财政对农村、农民和农业的“三农”支出范围，比WTO规则中的支农范围要宽)的财政支农数据看，在中央财政支持“三农”的投入的各项支出中，与农民生产生活直接相关的支农资金支出包括支援农村生产支出、农业综合开发和农产品政策性补贴支出三项。2001—2004年，这三项支出占财政支农总支出的比重分别为34.6％、35.4％、37.1％和34.4％，占比不高，说明对农业的直接支持力度不够。
3.农村中小型基础设施建设缺乏财政资金的支持。
农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。目前，中央财政的农业基本建设投资很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套的大中型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县（市）和乡镇政府。由于县、乡政府基本上是“吃饭”财政，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，对与农业生产直接密切相关的农村中小型基础设施的投入几乎没有。农村中小型基础设施的建设，实际上主要依靠农民自己集资和投入劳动。有的农村基层干部为了追求政绩，往往不顾当地情况、农民的实际需要和承受能力，大量向农民集资集劳修路、修电网、办学、整修水利等，使农民负担日益加重。
4.文教卫等提升农业软实力的投入农村占比太低。
2000年至2004年，全国财政性教育经费支出为17427.5亿元，其中，用于农村义务教育的支出为5227.3亿元，仅占总支出的近30％。2004年国家财政对农村文化投入30.11亿元，虽然比2000年增加13.24亿元，增长77.5％，但仅占当年全国财政对文化点投入的26.5％。2000年乡村卫生总费用占全国的比重为32.07％，而乡村人口占全国人口的63.78％(① 中央农村工作领导小组提供的研究材料)。国家用在农村文教卫上的投入与农村人口占全国人口的比例悬殊太大。在农村，除了义务教育外，我们需要更多的技术和专业培训，这样才能提高农业科技含量和拓宽农民就业的门路。国家应加大这方面的投入。
（二）改善财政支农资金管理体制，提高资金使用效率。
目前我国财政支农资金管理体制不完善，资金的使用效率低。这主要表现在两个方面：
一方面是分配和管理支农资金的组织机构不合理、资金漏损大。当前我国分配和管理支农资金组织机构的特点是，部门过多、层级过多、人员过多。从管理支农资金的横向机构看，中央级直接分配和管理支农资金的部门有9个，分别是国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、农业部、科技部、国家林业局、水利部、国家防洪抗旱办和国家气象局。从纵向看，这9个部门又自上而下地设有或配套有管理和分配农业资金的机构，层级最多时有中央、省、地级市、县、乡镇和村等6级。这样，支农资金的分配和管理就形成了纵横交错的结构。
这样的结构存在诸多弊端：（1）多部门的管理容易造成支农资金的使用分散，削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。（2）管理的层级过多，过程长，资金流动速度慢，容易导致支农资金的逐级漏损，资金到位率低，最终真正使农业受益的资金不多。（3）管理机构配备有大量的人员，支农资金中相当一部分要用于人员费用和行政运转费用的开支上。从中口径(即WTO口径，包括农业基本建设支出、支援农业生产支出、农业科技三项费用、农林水气部门事业费、农业综合开发、农业科学事业费、支援不发达地区支出、农业税灾歉减免补助、水利建设基金、农产品政策性补贴等十项内容)数据看，1998年之前，我国财政支农支出中用于农林水气事业费支出的比重一直保持在30％以上，2004年仍然高达26.6％，这导致直接运用于支持农业的财政资金比例过低。从大口径数据看，在2001—2004年中央财政支持“三农”的投入中，科学事业费和农林水气事业费支出的占比分别达到5.1％、5.7％、5.1％和4.8％(比率根据财政部数据计算得到)，用于养人的费用支出明显过高。
另一方面是财政支农资金使用的监督机制不健全，资金使用效果差。目前财政支农工作仍然不够规范，工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金的监督和管理。由于缺乏有效的支农资金使用监督机制，存在不少支农资金被滥用、占用、挪用的现象，支农资金难以达到预期的目标。
针对以上两方面的问题，应该改革政府支农资金的管理体制，减少管理部门和管理层级，强化支农资金使用的监督机制，努力控制机构人员费用的支出。
（三）明确界定财政资金的投入范围，改变支持农业生产和农业综合开发的财政资金的使用方式。
当前，支持农业生产和农业综合开发的财政资金采取政府直接投资和有偿使用两种使用方式。从公共财政理念看，财政直接投入的对象应该是公共产品。部分农业生产和农业综合开发具有较强的市场价值，能取得明确的收益，因此不应当进行财政直接投资或资金有偿使用，否则会导致一些弊端。
1.政府直接投资容易导致投资主体缺位，影响投资的使用效率。
政府进行农业生产和农业综合开发项目的直接投资，投资风险和损失承担的主体往往难以界定清楚，容易导致投资效率低下。同时由于农民没有成为项目投资的主体，对支持农业生产和农业综合开发的项目的投入和后续经营管理都不积极，不利于项目预期效益的实现。
2.有偿资金的偿还责任难以界定。
由于一方面支农资金的有偿使用需要投入大量的专业人力和物力，对项目进行专业化的事前评估、效益评价和建后监管，运作成本很高，目前农业综合开发机构难以胜任。另一方面使用有偿资金的农业综合开发项目的选取是通过自下而上、自上而下层层考察筛选的，难以界定项目选取风险的责任和资金偿还的责任，而且目前也没有建立健全完整的投资风险规避措施、资金回收约束机制和呆账处理办法，所以目前这种农业综合开发资金中有偿使用方式难以保障财政支农资金的按时收回和使用效率。
虽然部分农业生产和农业综合开发具有较强的市场价值，不应由财政直接投资，但由于农业生产和农业综合开发的外部性较强，政府应通过补贴或担保方式加以支持。同时，要充分运用市场机制，增强政府投入的透明度，使政府的补贴、投入，补到明处、投到实处，强调政府投入的指导性和引导作用。
二、发挥财政资金的杠杆作用，引导金融资金投向农业经济
财政投入和金融投入是增加农业投入的两翼，但二者的运作机制、理念是不同的。在我国目前的投融资格局下，发挥金融的作用还有一定的探讨空间，特别是对于农业这样一个弱质产业，不可能完全按照商业性金融的运作方法来对待。政策性金融如果支持方式不当也达不到应有的效果。财政与金融的有效结合才是促进农业经济发展的关键。
（一）明确产权，确立农民在农业开发中的主体地位，引导农民和社会配套资金形成股本投入。
要确立农民在农业开发中的主体地位，引导农民主动配套投入资金形成股本投入。目前农业发展中存在的一个突出问题是，对于有些项目政府忙于增加投入，而农民却不积极，这是由于农业开发主体不明确造成的。因此对一些有持续经济效益，但初始投入较多的小型水利和土地整理项目，可以采取把政府无偿投入与农民、社会资金的投入股份化相结合的方式进行项目建设。比如一些小型水利设施建设像筑坝、打井和渠道工程投入较多，如果建成后产权不明晰则管理难以到位，如果明晰产权以全部投入来计算收益，则农民的配套资金投入积极性不会很高，也难以用有偿使用的方式落实后续的管理费用。而山西应县赤堡项目区则采取大户牵头，小户合股，集体、国家三方投入的开发模式。政府投入的钱不收回、不算股份，农民按投入的钱算股份，以此增强了农民对项目投资和管理的积极性。对一些农业技术推广项目，我们也可以采取“示范基地+科研人员+农户”的方式，促进农民的参与和集约化经营。山西临汾地区的一些科技示范基地把农户的土地转承包过来，给农民以土地租金收入，土地成片整理后由基地进行公司化经营。国家对科研和土地开发进行部分无偿投入，科技人员以技术入股，社会资金和农民资金进行股本投入，农民成为公司的农工。在这种新型农业组织模式中，农民可以得到土地租金和打工收入，科技人员以技术入股，公司开拓市场提高农产品的市场竞争力，股本投入者按股分红，最后达到多方共赢的结果。
（二）把财政经营性投入变为补偿基金和担保基金，完善政策金融机制，引导信贷资金投向农业。
从国际经验看，许多国家对农业都采取不同方式的财政补贴和金融支持，其中农业政策性金融是财政补贴和金融补贴的结合点，它对农业经济的发展具有不可或缺的重要作用。现阶段，我国对农业政策性金融的支持也不少，但目前我国政策性金融定位不清，运行机制不健全，因此影响了政策性金融作用的发挥。
从我国的情况看，我国农业经济和农村发展不但需要政策性金融支持，而且还要进一步增强和发展农业政策性金融的职能和作用。但支持和发挥作用的方式要改革。
1.对于可以有偿使用的基础设施，或需要扶植的龙头企业，以及农业技术推广，要改变财政资金直接投资或有偿使用、贴息的投入办法，将财政资金变为补偿基金和担保基金，引导更多的金融机构参与，引导更多的金融资金进入这些领域。
目前财政对龙头企业的支持大多采取贴息的方式进行，但金融企业介入的积极性不高，关键是贴息是企业受益，对于金融机构即使能保证利息收入，如果一旦出现风险，金融机构要赔上本钱。采用担保基金的方式让银行放大若干倍对龙头企业进行贷款比贴息的方式作用好些，但金融机构仍然担心，一旦贷款出现风险，担保履约是否有保证的问题。因而金融机构放贷款占比一般不会超过1∶3，离1∶5或1：10的设想有很大的差距。按1∶3的比例财政资金撬动金融资金的力量是有限的。如果我们把担保基金变成对银行的风险补偿资金，则会促使银行积极增加对政府认可的龙头企业的贷款。因为适度的补偿率加企业的贷款利率可以满足银行覆盖风险的要求，如果银行贷款管理的好，则减少的贷款损失就会成为银行的盈利。这种拿了补贴去贷款与贷了款再要补贴的机制相比对银行的激励要大些。如果补偿率为10%，则贷款的放大效应为10倍，远大于担保基金的放大率。为配合财政资金补偿银行贷款风险的改革，银行在贷款的风险评估上也要做相应的改革，应把财政给予补偿的贷款视同担保贷款，或者是放开流动资产抵押贷款，让企业用仓单作抵押担保，解决企业贷款担保不足的问题。
2.对农业政策性金融的发展要转变观念，将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。在机构上仍保持一定分工，国家开发银行主要负责农业中大的社会基础设施项目的资金投入，而农业发展银行则负责农村中、小型项目的资金投入，包括中小型水利建设、农业技术改造、农业产业化、农业综合开发等。对农业的基础项目贷款应坚持凡是商业银行愿贷的项目，政策金融不介入的原则。对商业银行不愿介入或难以承受正常商业利率的项目贷款，财政可以综合运用对项目直接补贴和对银行招投标补偿两种运作方式鼓励这类项目贷款。采取补偿率招投标的方法，形成农业发展银行与农业银行等商业银行相对分工和适度竞争的局面，可以引导资金流向，提高财政贴息、补偿资金的使用效率。对于农业种植业贷款，可以吸收美国农业部门商业信贷公司的经验，由农业发展银行以优惠利率向农民发放农产品抵押贷款。
3.财政还可以通过税收政策，引导信贷资金和社会资金投入农业。国家可以明确县域内金融机构享受税收优惠政策要与支农贷款投放相结合，只有对当地支持“三农”新增贷款达到新增存款的50%以上才能享受税收优惠政策。据我们推算，目前县域内国有商业银行存款约占全部金融机构存款的五分之一，约为6万亿元，其中70%以上为储蓄存款；贷款约占全部金融机构贷款的六分之一，约为3.2万亿元。按银行存款每年平均增长15%计算，县域内国有银行每年存款增加约8000亿元，如果50%约4000亿元投放在县域经济，再加上农村信用社等贷款，就是一个不小的贷款数，可以相应缓解农业资金短缺的现象。
4.针对当前扶贫贷款到户难的问题，要进一步创新发放扶贫到户贷款的运作机制，扩大扶贫到户贷款规模。可将中央财政扶贫资金作为“奖补资金”，用于贫困户贷款的利息补贴、亏损补贴或奖励，使扶贫贷款真正发放到具有一定劳动能力、遵纪守法、信用好的贫困户。
（三）按照商业可持续的理念发展多种形式、多种所有制的农村金融组织，用市场化利率覆盖经营风险，引导民间金融走向合法化。
政策性金融对农业经济发展的作用不可或缺，但它不可能独自承担支持农业经济发展的大业。特别是随着我国农村和农业经济的发展，近些年农村商业性金融体系对县域内经济特别是农业经济的金融服务未能得到加强，农村金融体系的整体功能已不适应农村和农业经济发展的需要，迫切需要改革。只有针对农村金融需求的特点，适应农村多层次金融需求，在发挥农村政策性金融作用的基础上，形成多种形式的金融机构并存、分工合理、功能互补、适度竞争，并且可持续发展的多层次农村金融体系，才能真正解决农民贷款难问题，促进农业经济的发展。
1.对现有机构要有明确的功能定位。目前，在我国的农村金融市场上的商业性金融机构主要有农村信用社、地方商业银行和国有商业银行的分支机构。要根据党中央、国务院关于农村金融总体改革的部署和安排，深化农村信用社、农业银行等在农村地区的金融机构改革，明确它们的功能和定位。一是农村信用社要巩固已有的改革成果，办成经营上可持续，主要服务于乡（镇）、村和农民的金融机构。在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束，进一步增强为“三农”服务的功能。二是农业银行要结合股份制改革工作，通过机制和体制的转换，充分发挥农业银行作为大型商业银行的系统优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持力度和质量效益，加强对县域经济的金融服务，不断提高服务水平和效率。三是积极推进邮政储蓄改革，按照商业化原则，引导邮政储蓄资金返回农村支持“三农”。
2.要努力塑造有适度竞争的农村金融市场，用市场化利率覆盖其经营风险。如果一个市场没有竞争机制，则很难说是一个正常的市场。农村金融市场需要国家扶持，但商业性金融中一定要有竞争，要通过有限的竞争提高这些金融机构的经营管理水平。例如，对于不同种类的贷款，形成有限竞争：一是对一般商业贷款，形成农村信用社、地方商业银行和农行竞争的局面；二是对到户贷款，形成农村信用社和农村小额信贷组织竞争的局面。只有竞争，才能形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。
3.要根据农村金融需求多样性的特点，在加强监管、防范风险、试点总结经验的基础上，鼓励适合农村需求特点的金融组织创新，推动交易工具和业务品种的创新，探索更适合中国国情的农村金融组织形式。
一方面要鼓励农村金融机构适应农村经济发展和农民生活需要，进行交易工具和业务品种创新。鼓励引进国外农村金融中的专门为农业设计的金融品种，以满足农村金融需要。另一方面就是创新金融组织。要按照农村现实和农业经济发展实际，培育和发展商业性的、可持续的金融组织。其中社区银行和小额信贷组织在国际上许多国家都有成功的实践经验。2004年中央1号文件提出，要积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。2005年中央1号文件提出，有条件的地方可以探索设立只贷不存的小额贷款组织。要按照中央有关政策精神，在有条件的地方，积极稳妥地开展小额贷款组织试点，培育和发展小额贷款组织。
我们建议设立的小额贷款组织为有限责任公司，严格限制股东人数，不超过5个股东，只能从一个机构进行外部融资，但接受赠款的个数不限。贷款利率不高于人民银行规定的基准利率的四倍。小额贷款公司在工商局注册，资金来源要经过法律事务所公证。小额贷款合同受《合同法》调节，贷款要在信贷登记系统登记。小额贷款公司接受银监会非审慎监管，如超出章程范围吸收资金则视同非法集资，追究刑事责任。这个建议受到社会极大关注，反应热烈。我们认为这样组建的小额贷款公司可以避免社会风险，可以释放民间融资的需求，可以为农户、个体户和微型企业开辟新的融资渠道，可以在放贷的过程中培育金融管理人才，也可以通过小额贷款公司的工作与农村信用社形成适度竞争，促进信用社改革的不断深化。
如果我们能用农产品抵押贷款解决种粮户的资金需求，用正常商业贷款解决非粮产品的资金需求，再辅之以农业政策性保险，就会对农业的发展起到一定的促进作用。为了指导农民的生产我们应该积极推出大宗农产品期货，以发现和锁定农产品价格，更好地促进农业的发展。
总之，我们希望在国家各级财政加大对农业的资金支持力度的同时，完善财政生产性资金支持的使用方式，形成一个股本融资，政策金融和商业金融分工协作的金融体系，合理利用财政杠杆和金融杠杆促进我国农业的发展。当然，要想让支农资金充分发挥作用，还必须有其他体制创新和制度创新，比如乡镇机构改革，农村家庭承包经营体制的完善，农业科技创新和推广体制的改革以及政府农业资金管理体制的改革等等。我们相信，在党中央提出建设社会主义新农村的任务之后，在全国上下对解决三农问题达成高度共识之时，财政金融杠杆的合理使用将有利于推动社会主义新农村建设，有利于农业现代化的实现。
课题组组长：
吴晓灵中国人民银行副行长
课题组成员：
王 川 中信集团公司副董事长
周 强 共青团中央书记处第一书记
申维辰 山西省委常委、宣传部长
陈训秋 湖北省委副书记
孟献斌 中国农业发展银行副行长
执笔：吴晓灵
[关键词] 财政； 金融杠杆； 农业经济
[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）04-0005-05
目前，我国农业经济发展仍然处于艰难的爬坡阶段，解决农业现代化问题仍然是一项长期而艰巨的历史任务，仍需要继续加大对农业的投入和政策支持。从国际上看，各国政府对农业均有巨额补贴和支持。对农业的支持我们认为可以分为两类：一是改善农业发展环境的投入，包括自然环境保护、农田水利建设、农业供电、通讯、运输等硬件建设和科教文卫、信息等软件建设的投入；二是为提高农业人口收入水平进行的各种补贴。我国农村经济的发展长期处于资金短缺的状态。在我国社会资金已比较充裕和国家财力不断提高的情况下，解决农业资金需求问题，一方面要加大政府对农业的支出，另一方面也应该研究如何提高财政支农资金使用的效率和效益。我们认为改进财政支农资金使用方法，引导更多的社会资金投入农业经济，发挥金融杠杆的作用，是今后提升农业发展能力的重要因素。
一、树立公共财政理念，加大财政支农资金投入，改善财政支农资金的管理和使用方式
（一）树立公共财政理念，加大财政支农投入。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，并从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等五个方面提出了具体的措施和要求。我们认为落实这五方面的措施和要求需要观念的改变、机制的转换，同时也需要加大资金的投入。我们应确立公共财政的理念，按照统筹城乡发展，朝着逐步实现城乡平等的方向扩大公共财政的范围和覆盖面，加大对农村基础设施和公共事业的支出。但目前我国存在财政支农投入下降和不足的问题。我们需要充分认识这些问题，有针对性地加大财政支农投入。
1.财政支农支出相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说，总量投入不足。
1990年以来，我国一直存在财政支农支出占财政支出比重下降的问题。不仅中央财政如此，地方财政也是如此。中央财政支农支出占财政总支出的比重，1991年为21.3%，2000年下降到12.7%，2004年进一步下降到10.8%。相应地，地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，1991年为9.6%，2000年为6.7%，2003年为5.8％。并且，长期以来，中央财政支农支出的比重小于农业GDP占总GDP的比重，与农业在国民经济中的地位不相符。1994—2004年11年间，中央财政支农支出占GDP的比重平均为11.6%，而同期农业增加值占GDP的比重为17.6%，相差5个百分点。
2.财政支农资金支出中实际投入农业的比重并不大。
一是在财政支农建设性资金中，用于大中型带有社会福利性质的水利建设和社会生态环境保护性质的林业建设投入的比重大，直接用于农业基础设施建设的比重少。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要负责大中型基础设施项目。从20世纪90年代开始，我国中央财政的农业基本建设投资开始逐渐向水利和林业倾斜。目前在中央财政预算内农业基本建设投资中，水利投入最多，林业和生态建设投入次之，农业投入份额最小。2001—2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70%以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11%(资料来源：全国人大关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告)。大型的水利和生态环境的投资具有很大的社会公益性，它不仅惠及农业，还惠及全社会。重大水利工程、生态环境建设资金等全社会普遍受益的投资列入国家财政对农业的支出，在一定程度上放大了财政支农的比例，今后国家在财政预算科目设置和统计中应加以完善。
二是财政支农资金对与农民生产生活直接相关的方面的支持也是有限的。从大口径(大口径财政支农数据，即财政对农村、农民和农业的“三农”支出范围，比WTO规则中的支农范围要宽)的财政支农数据看，在中央财政支持“三农”的投入的各项支出中，与农民生产生活直接相关的支农资金支出包括支援农村生产支出、农业综合开发和农产品政策性补贴支出三项。2001—2004年，这三项支出占财政支农总支出的比重分别为34.6％、35.4％、37.1％和34.4％，占比不高，说明对农业的直接支持力度不够。
3.农村中小型基础设施建设缺乏财政资金的支持。
农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。目前，中央财政的农业基本建设投资很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套的大中型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县（市）和乡镇政府。由于县、乡政府基本上是“吃饭”财政，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，对与农业生产直接密切相关的农村中小型基础设施的投入几乎没有。农村中小型基础设施的建设，实际上主要依靠农民自己集资和投入劳动。有的农村基层干部为了追求政绩，往往不顾当地情况、农民的实际需要和承受能力，大量向农民集资集劳修路、修电网、办学、整修水利等，使农民负担日益加重。
4.文教卫等提升农业软实力的投入农村占比太低。
2000年至2004年，全国财政性教育经费支出为17427.5亿元，其中，用于农村义务教育的支出为5227.3亿元，仅占总支出的近30％。2004年国家财政对农村文化投入30.11亿元，虽然比2000年增加13.24亿元，增长77.5％，但仅占当年全国财政对文化点投入的26.5％。2000年乡村卫生总费用占全国的比重为32.07％，而乡村人口占全国人口的63.78％(① 中央农村工作领导小组提供的研究材料)。国家用在农村文教卫上的投入与农村人口占全国人口的比例悬殊太大。在农村，除了义务教育外，我们需要更多的技术和专业培训，这样才能提高农业科技含量和拓宽农民就业的门路。国家应加大这方面的投入。
（二）改善财政支农资金管理体制，提高资金使用效率。
目前我国财政支农资金管理体制不完善，资金的使用效率低。这主要表现在两个方面：
一方面是分配和管理支农资金的组织机构不合理、资金漏损大。当前我国分配和管理支农资金组织机构的特点是，部门过多、层级过多、人员过多。从管理支农资金的横向机构看，中央级直接分配和管理支农资金的部门有9个，分别是国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、农业部、科技部、国家林业局、水利部、国家防洪抗旱办和国家气象局。从纵向看，这9个部门又自上而下地设有或配套有管理和分配农业资金的机构，层级最多时有中央、省、地级市、县、乡镇和村等6级。这样，支农资金的分配和管理就形成了纵横交错的结构。
这样的结构存在诸多弊端：（1）多部门的管理容易造成支农资金的使用分散，削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。（2）管理的层级过多，过程长，资金流动速度慢，容易导致支农资金的逐级漏损，资金到位率低，最终真正使农业受益的资金不多。（3）管理机构配备有大量的人员，支农资金中相当一部分要用于人员费用和行政运转费用的开支上。从中口径(即WTO口径，包括农业基本建设支出、支援农业生产支出、农业科技三项费用、农林水气部门事业费、农业综合开发、农业科学事业费、支援不发达地区支出、农业税灾歉减免补助、水利建设基金、农产品政策性补贴等十项内容)数据看，1998年之前，我国财政支农支出中用于农林水气事业费支出的比重一直保持在30％以上，2004年仍然高达26.6％，这导致直接运用于支持农业的财政资金比例过低。从大口径数据看，在2001—2004年中央财政支持“三农”的投入中，科学事业费和农林水气事业费支出的占比分别达到5.1％、5.7％、5.1％和4.8％(比率根据财政部数据计算得到)，用于养人的费用支出明显过高。
另一方面是财政支农资金使用的监督机制不健全，资金使用效果差。目前财政支农工作仍然不够规范，工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金的监督和管理。由于缺乏有效的支农资金使用监督机制，存在不少支农资金被滥用、占用、挪用的现象，支农资金难以达到预期的目标。
针对以上两方面的问题，应该改革政府支农资金的管理体制，减少管理部门和管理层级，强化支农资金使用的监督机制，努力控制机构人员费用的支出。
（三）明确界定财政资金的投入范围，改变支持农业生产和农业综合开发的财政资金的使用方式。
当前，支持农业生产和农业综合开发的财政资金采取政府直接投资和有偿使用两种使用方式。从公共财政理念看，财政直接投入的对象应该是公共产品。部分农业生产和农业综合开发具有较强的市场价值，能取得明确的收益，因此不应当进行财政直接投资或资金有偿使用，否则会导致一些弊端。
1.政府直接投资容易导致投资主体缺位，影响投资的使用效率。
政府进行农业生产和农业综合开发项目的直接投资，投资风险和损失承担的主体往往难以界定清楚，容易导致投资效率低下。同时由于农民没有成为项目投资的主体，对支持农业生产和农业综合开发的项目的投入和后续经营管理都不积极，不利于项目预期效益的实现。
2.有偿资金的偿还责任难以界定。
由于一方面支农资金的有偿使用需要投入大量的专业人力和物力，对项目进行专业化的事前评估、效益评价和建后监管，运作成本很高，目前农业综合开发机构难以胜任。另一方面使用有偿资金的农业综合开发项目的选取是通过自下而上、自上而下层层考察筛选的，难以界定项目选取风险的责任和资金偿还的责任，而且目前也没有建立健全完整的投资风险规避措施、资金回收约束机制和呆账处理办法，所以目前这种农业综合开发资金中有偿使用方式难以保障财政支农资金的按时收回和使用效率。
虽然部分农业生产和农业综合开发具有较强的市场价值，不应由财政直接投资，但由于农业生产和农业综合开发的外部性较强，政府应通过补贴或担保方式加以支持。同时，要充分运用市场机制，增强政府投入的透明度，使政府的补贴、投入，补到明处、投到实处，强调政府投入的指导性和引导作用。
二、发挥财政资金的杠杆作用，引导金融资金投向农业经济
财政投入和金融投入是增加农业投入的两翼，但二者的运作机制、理念是不同的。在我国目前的投融资格局下，发挥金融的作用还有一定的探讨空间，特别是对于农业这样一个弱质产业，不可能完全按照商业性金融的运作方法来对待。政策性金融如果支持方式不当也达不到应有的效果。财政与金融的有效结合才是促进农业经济发展的关键。
（一）明确产权，确立农民在农业开发中的主体地位，引导农民和社会配套资金形成股本投入。
要确立农民在农业开发中的主体地位，引导农民主动配套投入资金形成股本投入。目前农业发展中存在的一个突出问题是，对于有些项目政府忙于增加投入，而农民却不积极，这是由于农业开发主体不明确造成的。因此对一些有持续经济效益，但初始投入较多的小型水利和土地整理项目，可以采取把政府无偿投入与农民、社会资金的投入股份化相结合的方式进行项目建设。比如一些小型水利设施建设像筑坝、打井和渠道工程投入较多，如果建成后产权不明晰则管理难以到位，如果明晰产权以全部投入来计算收益，则农民的配套资金投入积极性不会很高，也难以用有偿使用的方式落实后续的管理费用。而山西应县赤堡项目区则采取大户牵头，小户合股，集体、国家三方投入的开发模式。政府投入的钱不收回、不算股份，农民按投入的钱算股份，以此增强了农民对项目投资和管理的积极性。对一些农业技术推广项目，我们也可以采取“示范基地+科研人员+农户”的方式，促进农民的参与和集约化经营。山西临汾地区的一些科技示范基地把农户的土地转承包过来，给农民以土地租金收入，土地成片整理后由基地进行公司化经营。国家对科研和土地开发进行部分无偿投入，科技人员以技术入股，社会资金和农民资金进行股本投入，农民成为公司的农工。在这种新型农业组织模式中，农民可以得到土地租金和打工收入，科技人员以技术入股，公司开拓市场提高农产品的市场竞争力，股本投入者按股分红，最后达到多方共赢的结果。
（二）把财政经营性投入变为补偿基金和担保基金，完善政策金融机制，引导信贷资金投向农业。
从国际经验看，许多国家对农业都采取不同方式的财政补贴和金融支持，其中农业政策性金融是财政补贴和金融补贴的结合点，它对农业经济的发展具有不可或缺的重要作用。现阶段，我国对农业政策性金融的支持也不少，但目前我国政策性金融定位不清，运行机制不健全，因此影响了政策性金融作用的发挥。
从我国的情况看，我国农业经济和农村发展不但需要政策性金融支持，而且还要进一步增强和发展农业政策性金融的职能和作用。但支持和发挥作用的方式要改革。
1.对于可以有偿使用的基础设施，或需要扶植的龙头企业，以及农业技术推广，要改变财政资金直接投资或有偿使用、贴息的投入办法，将财政资金变为补偿基金和担保基金，引导更多的金融机构参与，引导更多的金融资金进入这些领域。
目前财政对龙头企业的支持大多采取贴息的方式进行，但金融企业介入的积极性不高，关键是贴息是企业受益，对于金融机构即使能保证利息收入，如果一旦出现风险，金融机构要赔上本钱。采用担保基金的方式让银行放大若干倍对龙头企业进行贷款比贴息的方式作用好些，但金融机构仍然担心，一旦贷款出现风险，担保履约是否有保证的问题。因而金融机构放贷款占比一般不会超过1∶3，离1∶5或1：10的设想有很大的差距。按1∶3的比例财政资金撬动金融资金的力量是有限的。如果我们把担保基金变成对银行的风险补偿资金，则会促使银行积极增加对政府认可的龙头企业的贷款。因为适度的补偿率加企业的贷款利率可以满足银行覆盖风险的要求，如果银行贷款管理的好，则减少的贷款损失就会成为银行的盈利。这种拿了补贴去贷款与贷了款再要补贴的机制相比对银行的激励要大些。如果补偿率为10%，则贷款的放大效应为10倍，远大于担保基金的放大率。为配合财政资金补偿银行贷款风险的改革，银行在贷款的风险评估上也要做相应的改革，应把财政给予补偿的贷款视同担保贷款，或者是放开流动资产抵押贷款，让企业用仓单作抵押担保，解决企业贷款担保不足的问题。
2.对农业政策性金融的发展要转变观念，将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。在机构上仍保持一定分工，国家开发银行主要负责农业中大的社会基础设施项目的资金投入，而农业发展银行则负责农村中、小型项目的资金投入，包括中小型水利建设、农业技术改造、农业产业化、农业综合开发等。对农业的基础项目贷款应坚持凡是商业银行愿贷的项目，政策金融不介入的原则。对商业银行不愿介入或难以承受正常商业利率的项目贷款，财政可以综合运用对项目直接补贴和对银行招投标补偿两种运作方式鼓励这类项目贷款。采取补偿率招投标的方法，形成农业发展银行与农业银行等商业银行相对分工和适度竞争的局面，可以引导资金流向，提高财政贴息、补偿资金的使用效率。对于农业种植业贷款，可以吸收美国农业部门商业信贷公司的经验，由农业发展银行以优惠利率向农民发放农产品抵押贷款。
3.财政还可以通过税收政策，引导信贷资金和社会资金投入农业。国家可以明确县域内金融机构享受税收优惠政策要与支农贷款投放相结合，只有对当地支持“三农”新增贷款达到新增存款的50%以上才能享受税收优惠政策。据我们推算，目前县域内国有商业银行存款约占全部金融机构存款的五分之一，约为6万亿元，其中70%以上为储蓄存款；贷款约占全部金融机构贷款的六分之一，约为3.2万亿元。按银行存款每年平均增长15%计算，县域内国有银行每年存款增加约8000亿元，如果50%约4000亿元投放在县域经济，再加上农村信用社等贷款，就是一个不小的贷款数，可以相应缓解农业资金短缺的现象。
4.针对当前扶贫贷款到户难的问题，要进一步创新发放扶贫到户贷款的运作机制，扩大扶贫到户贷款规模。可将中央财政扶贫资金作为“奖补资金”，用于贫困户贷款的利息补贴、亏损补贴或奖励，使扶贫贷款真正发放到具有一定劳动能力、遵纪守法、信用好的贫困户。
（三）按照商业可持续的理念发展多种形式、多种所有制的农村金融组织，用市场化利率覆盖经营风险，引导民间金融走向合法化。
政策性金融对农业经济发展的作用不可或缺，但它不可能独自承担支持农业经济发展的大业。特别是随着我国农村和农业经济的发展，近些年农村商业性金融体系对县域内经济特别是农业经济的金融服务未能得到加强，农村金融体系的整体功能已不适应农村和农业经济发展的需要，迫切需要改革。只有针对农村金融需求的特点，适应农村多层次金融需求，在发挥农村政策性金融作用的基础上，形成多种形式的金融机构并存、分工合理、功能互补、适度竞争，并且可持续发展的多层次农村金融体系，才能真正解决农民贷款难问题，促进农业经济的发展。
1.对现有机构要有明确的功能定位。目前，在我国的农村金融市场上的商业性金融机构主要有农村信用社、地方商业银行和国有商业银行的分支机构。要根据党中央、国务院关于农村金融总体改革的部署和安排，深化农村信用社、农业银行等在农村地区的金融机构改革，明确它们的功能和定位。一是农村信用社要巩固已有的改革成果，办成经营上可持续，主要服务于乡（镇）、村和农民的金融机构。在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束，进一步增强为“三农”服务的功能。二是农业银行要结合股份制改革工作，通过机制和体制的转换，充分发挥农业银行作为大型商业银行的系统优势，切实提高对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持力度和质量效益，加强对县域经济的金融服务，不断提高服务水平和效率。三是积极推进邮政储蓄改革，按照商业化原则，引导邮政储蓄资金返回农村支持“三农”。
2.要努力塑造有适度竞争的农村金融市场，用市场化利率覆盖其经营风险。如果一个市场没有竞争机制，则很难说是一个正常的市场。农村金融市场需要国家扶持，但商业性金融中一定要有竞争，要通过有限的竞争提高这些金融机构的经营管理水平。例如，对于不同种类的贷款，形成有限竞争：一是对一般商业贷款，形成农村信用社、地方商业银行和农行竞争的局面；二是对到户贷款，形成农村信用社和农村小额信贷组织竞争的局面。只有竞争，才能形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。
3.要根据农村金融需求多样性的特点，在加强监管、防范风险、试点总结经验的基础上，鼓励适合农村需求特点的金融组织创新，推动交易工具和业务品种的创新，探索更适合中国国情的农村金融组织形式。
一方面要鼓励农村金融机构适应农村经济发展和农民生活需要，进行交易工具和业务品种创新。鼓励引进国外农村金融中的专门为农业设计的金融品种，以满足农村金融需要。另一方面就是创新金融组织。要按照农村现实和农业经济发展实际，培育和发展商业性的、可持续的金融组织。其中社区银行和小额信贷组织在国际上许多国家都有成功的实践经验。2004年中央1号文件提出，要积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。2005年中央1号文件提出，有条件的地方可以探索设立只贷不存的小额贷款组织。要按照中央有关政策精神，在有条件的地方，积极稳妥地开展小额贷款组织试点，培育和发展小额贷款组织。
我们建议设立的小额贷款组织为有限责任公司，严格限制股东人数，不超过5个股东，只能从一个机构进行外部融资，但接受赠款的个数不限。贷款利率不高于人民银行规定的基准利率的四倍。小额贷款公司在工商局注册，资金来源要经过法律事务所公证。小额贷款合同受《合同法》调节，贷款要在信贷登记系统登记。小额贷款公司接受银监会非审慎监管，如超出章程范围吸收资金则视同非法集资，追究刑事责任。这个建议受到社会极大关注，反应热烈。我们认为这样组建的小额贷款公司可以避免社会风险，可以释放民间融资的需求，可以为农户、个体户和微型企业开辟新的融资渠道，可以在放贷的过程中培育金融管理人才，也可以通过小额贷款公司的工作与农村信用社形成适度竞争，促进信用社改革的不断深化。
如果我们能用农产品抵押贷款解决种粮户的资金需求，用正常商业贷款解决非粮产品的资金需求，再辅之以农业政策性保险，就会对农业的发展起到一定的促进作用。为了指导农民的生产我们应该积极推出大宗农产品期货，以发现和锁定农产品价格，更好地促进农业的发展。
总之，我们希望在国家各级财政加大对农业的资金支持力度的同时，完善财政生产性资金支持的使用方式，形成一个股本融资，政策金融和商业金融分工协作的金融体系，合理利用财政杠杆和金融杠杆促进我国农业的发展。当然，要想让支农资金充分发挥作用，还必须有其他体制创新和制度创新，比如乡镇机构改革，农村家庭承包经营体制的完善，农业科技创新和推广体制的改革以及政府农业资金管理体制的改革等等。我们相信，在党中央提出建设社会主义新农村的任务之后，在全国上下对解决三农问题达成高度共识之时，财政金融杠杆的合理使用将有利于推动社会主义新农村建设，有利于农业现代化的实现。
课题组组长：
吴晓灵中国人民银行副行长
课题组成员：
王 川 中信集团公司副董事长
周 强 共青团中央书记处第一书记
申维辰 山西省委常委、宣传部长
陈训秋 湖北省委副书记
孟献斌 中国农业发展银行副行长
执笔：吴晓灵