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凌翠兰
江西省抚州市广昌县审计局
摘要：审计监督全覆盖是党中央国务院对审计工作提出的新要求，更是“四个全面”战略布局在审计领域的具体体现。本文主要对基层审计机关实现审计监督全覆盖的路径选择进行分析探讨。
关键词：审计监督全覆盖；基层审计机关
一、审计监督全覆盖理论提出的背景
2014年1月9日，李克强在听取审计署的年度工作汇报时指出要实现审计全覆盖；2014年1月11日，在国务院召开第二次廉政工作会议时李克强再次指出要实现审计监督全覆盖；国务院关于加强审计工作的意见中指出：“凡是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况都要进行审计，实现审计监督全覆盖”。在党的十八届四中全会决定中又再次指出实现审计监督全覆盖，可见国家对实行审计监督全覆盖的重视程度。刘家义曾经举例说：有些县、市审计局，全局只有20多个人，一年要审计800多个项目，平均一个人要审计40多个项目，平均每天要出2～3个审计报告，这意味着审计业务人员几乎没时间到现场核实取证，只能争分夺秒写报告、编底稿和取证记录。而审计工作是必须要花费大量时间进行现场核实取证的，否则审计质量根本无法保证。因此，审计全覆盖必须符合现实的情况，不能只片面的追求数量而无视质量，必须综合考虑可审计资源与审计任务的配比性。
二、审计监督全覆盖需处理好几个方面的关系
1、处理好审计全覆盖与审计重点的关系。2013年刘家义讲到审计全覆盖时说，审计全覆盖要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要紧紧围绕党和政府工作重心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题。可见，全覆盖初期阶段还是要做到审计重点的全覆盖，随着审计工作的不断成熟发展，监督的对象、审计项目、审计金额等都会不断增多，而当前可利用的审计资源短时间内是难以壮大和改善的，这些情况使得短期内实现审计全覆盖的绝对化是不现实的，只能先考虑审计重点的全覆盖。在审计重点全覆盖的基础上，各项措施逐步完善，各项资源配备齐全，才能最终实现审计全覆盖，力争形成在抓重点的基础上尽量实现无死角。
2、处理好全面发展与专业特长的关系。在当前，审计人才是大量缺失的，非常有限的审计人员根本无法适应审计全覆盖的需求，因此必须调动一切可以调动的力量，逐步培养财政审计、税务审计、工程审计、绩效审计等方面的骨干人才，并在此基础上逐步推进审计人员的综合素质，开展多方面的交流，从而拓宽工作经验，尽快成长成能够满足审计监督全覆盖需求的合格人才。
3、处理好统一领导与分级管理的关系。从审计署到审计厅再到审计局，各级政府部门都有着不同的工作职能，这些职能必须呈现金字塔式的分工才能有效、科学的完成。在审计全覆盖方面，乡级和县级审计工作如何结合自身条件积极开展审计监督工作，市级审计部门又如何对县级的审计监督工作进行有重点的把控，这些都需要各级政府部门之间要形成整合，最终形成审计合力，从而缓解审计工作人员数量严重不足和专业化程度较低的问题。
三、基层审计机关推进审计监督全覆盖的路径和方法
1、完善相关法律法规，为全覆盖提供法律保障。有法可依是实现审计监督全覆盖的首要条件。在国家层面可以用修订《审计法实施条例》或发布审计监督全覆盖相关规章的形式，明确审计监督全覆盖的权限、程序以及法律责任等内容，从而实现审计监督全覆盖有法可依。在地方层面可以通过发布地方性法规或行政规章的形式，为审计监督全覆盖提供制度保障，营造良好的外部环境。县区基层审计机关可根据法律法规，推动当地政府适时出台适合本地区特点的相关审计规定，从而将党政机关、事业单位、国有企业、集体企业及领导干部经济责任全部纳入审计监督范围，实现对区县本级、乡镇（街道）、村（社区）的公共资金、公有资产和公有资源以及使用者的全覆盖。
2、推进基层审计机构改革，为全覆盖提供组织保证。以十八届四中全会《决定》提出的“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”为指引，推行设立乡镇审计派出机构，提高乡镇审计的独立性和规范化。目前苏州市吴中区等地已在乡镇设立了地方审计局的派出机构，将乡镇审计监督提升至县区级监督层面，以国家审计的标准开展乡镇审计工作，已取得了一定成效，为其它地区提供了借鉴与参考。即使不设立派出机构，审计部门也要加强对乡镇审计的业务指导和考核监督，以提升乡镇审计人员的整体素质，提高乡镇审计的质量和水平。同时，进一步建立健全内部审计机构，将负有经济责任的下属行政、事业单位及国有、集体企业主要负责人纳入内审监督范围，巩固“三位一体”的审计监督格局。
3、合理确定范围和重点，制定全覆盖的实施计划。审计机关应定期分析本地区审计对象的变化情况，跟踪公共资金、资产、资源涉及的关联主体，及时将其纳入审计全覆盖的监督范围。科学安排审计项目计划，合理分配审计资源，既要消除审计盲区，又要避免重复审计。例如苏州市吴中区审计局将“必审制”、“年审制”和“轮审制”相结合：对领导干部离任审计、政府投资建设项目等实行“必审制”；对同级审、区属国有企业、乡镇集团公司等实行“年审制”；对领导干部任中审计、行政事业单位、财政专项资金、其他农村集体经济组织等实行“轮审制”。
4、树立大数据审计理念，创新全覆盖的技术方法。积极构建审计数据系统，加大数据集中力度，探索大数据背景下的联网审计应用。如吴中区自2008年开发了“财政联网审计平台”，多年来取得了较好效果，其经验在全省得到推广，目前正在开发“国有资产联网审计云平台”，进一步加大联网审计建设力度，从而实现区级财政、部门预算、国有企业的联网审计全覆盖。审计机关可以构建被审计单位数据库，将全部审计对象纳入监管范围，针对不同层级的审计对象，构建不同的实时监控系统，实现监督的常态化和动态化。
5、加大整改和查处力度，深化全覆盖的审计成效。落实《国务院关于加强审计工作的意见》中关于“狠抓审计发现问题的整改落实”的要求，建立健全问责机制，推动建立“一把手”负责和上级督办相结合的审计整改工作机制，将审计成果真正有效地运用到干部考核、监督、教育、调整、评议等各个领域，提升审计整改的权威性和执行力。进一步完善多部门协作会商、联合督查、协同查办机制，优化审计整改环境，实现有质量、有深度、有成效的审计监督全覆盖。
6、科学整合与分配资源，优化全覆盖的审计队伍。基层审计机关要克服审计力量和资源的局限性，在重点项目上把国家审计、内部审计和社会审计结合起来，实行“五个统一”（统一组织领导、统一审计方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布）的审计模式。审计机关要强化对内部审计、社会审计的指导，完善对协审机构及人员的监督、管理、考核及优胜劣汰机制，促进协审人员树立国家审计理念，认真履行监督职责。要加强基层审计队伍建设和作风建设，完善审计职业教育培训体系，不断提升审计监督全覆盖所必备的审计能力。
参考文献：
[1]解薇薇.新常态下审计监督全覆盖模式的改革探索[A].江西省审计厅、江苏省审计学会.江苏省审计机关第六届青年审计论坛论文集[C].江西省审计厅、江苏省审计学会：，2015：6.
[2]付忠伟，黄翠竹，张百平，马丽娟.审计“全覆盖”的工作机制探析[J].审计研究，2015，03：15-19.
[3]段金学.审计全覆盖理念下的财政预算执行审计[J].现代审计与经济，2015，03：30-31.
[4]杨贺.审计覆盖率对审计效果的影响及对策研究[D].南京审计学院，2015.
江西省抚州市广昌县审计局
摘要：审计监督全覆盖是党中央国务院对审计工作提出的新要求，更是“四个全面”战略布局在审计领域的具体体现。本文主要对基层审计机关实现审计监督全覆盖的路径选择进行分析探讨。
关键词：审计监督全覆盖；基层审计机关
一、审计监督全覆盖理论提出的背景
2014年1月9日，李克强在听取审计署的年度工作汇报时指出要实现审计全覆盖；2014年1月11日，在国务院召开第二次廉政工作会议时李克强再次指出要实现审计监督全覆盖；国务院关于加强审计工作的意见中指出：“凡是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况都要进行审计，实现审计监督全覆盖”。在党的十八届四中全会决定中又再次指出实现审计监督全覆盖，可见国家对实行审计监督全覆盖的重视程度。刘家义曾经举例说：有些县、市审计局，全局只有20多个人，一年要审计800多个项目，平均一个人要审计40多个项目，平均每天要出2～3个审计报告，这意味着审计业务人员几乎没时间到现场核实取证，只能争分夺秒写报告、编底稿和取证记录。而审计工作是必须要花费大量时间进行现场核实取证的，否则审计质量根本无法保证。因此，审计全覆盖必须符合现实的情况，不能只片面的追求数量而无视质量，必须综合考虑可审计资源与审计任务的配比性。
二、审计监督全覆盖需处理好几个方面的关系
1、处理好审计全覆盖与审计重点的关系。2013年刘家义讲到审计全覆盖时说，审计全覆盖要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要紧紧围绕党和政府工作重心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题。可见，全覆盖初期阶段还是要做到审计重点的全覆盖，随着审计工作的不断成熟发展，监督的对象、审计项目、审计金额等都会不断增多，而当前可利用的审计资源短时间内是难以壮大和改善的，这些情况使得短期内实现审计全覆盖的绝对化是不现实的，只能先考虑审计重点的全覆盖。在审计重点全覆盖的基础上，各项措施逐步完善，各项资源配备齐全，才能最终实现审计全覆盖，力争形成在抓重点的基础上尽量实现无死角。
2、处理好全面发展与专业特长的关系。在当前，审计人才是大量缺失的，非常有限的审计人员根本无法适应审计全覆盖的需求，因此必须调动一切可以调动的力量，逐步培养财政审计、税务审计、工程审计、绩效审计等方面的骨干人才，并在此基础上逐步推进审计人员的综合素质，开展多方面的交流，从而拓宽工作经验，尽快成长成能够满足审计监督全覆盖需求的合格人才。
3、处理好统一领导与分级管理的关系。从审计署到审计厅再到审计局，各级政府部门都有着不同的工作职能，这些职能必须呈现金字塔式的分工才能有效、科学的完成。在审计全覆盖方面，乡级和县级审计工作如何结合自身条件积极开展审计监督工作，市级审计部门又如何对县级的审计监督工作进行有重点的把控，这些都需要各级政府部门之间要形成整合，最终形成审计合力，从而缓解审计工作人员数量严重不足和专业化程度较低的问题。
三、基层审计机关推进审计监督全覆盖的路径和方法
1、完善相关法律法规，为全覆盖提供法律保障。有法可依是实现审计监督全覆盖的首要条件。在国家层面可以用修订《审计法实施条例》或发布审计监督全覆盖相关规章的形式，明确审计监督全覆盖的权限、程序以及法律责任等内容，从而实现审计监督全覆盖有法可依。在地方层面可以通过发布地方性法规或行政规章的形式，为审计监督全覆盖提供制度保障，营造良好的外部环境。县区基层审计机关可根据法律法规，推动当地政府适时出台适合本地区特点的相关审计规定，从而将党政机关、事业单位、国有企业、集体企业及领导干部经济责任全部纳入审计监督范围，实现对区县本级、乡镇（街道）、村（社区）的公共资金、公有资产和公有资源以及使用者的全覆盖。
2、推进基层审计机构改革，为全覆盖提供组织保证。以十八届四中全会《决定》提出的“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”为指引，推行设立乡镇审计派出机构，提高乡镇审计的独立性和规范化。目前苏州市吴中区等地已在乡镇设立了地方审计局的派出机构，将乡镇审计监督提升至县区级监督层面，以国家审计的标准开展乡镇审计工作，已取得了一定成效，为其它地区提供了借鉴与参考。即使不设立派出机构，审计部门也要加强对乡镇审计的业务指导和考核监督，以提升乡镇审计人员的整体素质，提高乡镇审计的质量和水平。同时，进一步建立健全内部审计机构，将负有经济责任的下属行政、事业单位及国有、集体企业主要负责人纳入内审监督范围，巩固“三位一体”的审计监督格局。
3、合理确定范围和重点，制定全覆盖的实施计划。审计机关应定期分析本地区审计对象的变化情况，跟踪公共资金、资产、资源涉及的关联主体，及时将其纳入审计全覆盖的监督范围。科学安排审计项目计划，合理分配审计资源，既要消除审计盲区，又要避免重复审计。例如苏州市吴中区审计局将“必审制”、“年审制”和“轮审制”相结合：对领导干部离任审计、政府投资建设项目等实行“必审制”；对同级审、区属国有企业、乡镇集团公司等实行“年审制”；对领导干部任中审计、行政事业单位、财政专项资金、其他农村集体经济组织等实行“轮审制”。
4、树立大数据审计理念，创新全覆盖的技术方法。积极构建审计数据系统，加大数据集中力度，探索大数据背景下的联网审计应用。如吴中区自2008年开发了“财政联网审计平台”，多年来取得了较好效果，其经验在全省得到推广，目前正在开发“国有资产联网审计云平台”，进一步加大联网审计建设力度，从而实现区级财政、部门预算、国有企业的联网审计全覆盖。审计机关可以构建被审计单位数据库，将全部审计对象纳入监管范围，针对不同层级的审计对象，构建不同的实时监控系统，实现监督的常态化和动态化。
5、加大整改和查处力度，深化全覆盖的审计成效。落实《国务院关于加强审计工作的意见》中关于“狠抓审计发现问题的整改落实”的要求，建立健全问责机制，推动建立“一把手”负责和上级督办相结合的审计整改工作机制，将审计成果真正有效地运用到干部考核、监督、教育、调整、评议等各个领域，提升审计整改的权威性和执行力。进一步完善多部门协作会商、联合督查、协同查办机制，优化审计整改环境，实现有质量、有深度、有成效的审计监督全覆盖。
6、科学整合与分配资源，优化全覆盖的审计队伍。基层审计机关要克服审计力量和资源的局限性，在重点项目上把国家审计、内部审计和社会审计结合起来，实行“五个统一”（统一组织领导、统一审计方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布）的审计模式。审计机关要强化对内部审计、社会审计的指导，完善对协审机构及人员的监督、管理、考核及优胜劣汰机制，促进协审人员树立国家审计理念，认真履行监督职责。要加强基层审计队伍建设和作风建设，完善审计职业教育培训体系，不断提升审计监督全覆盖所必备的审计能力。
参考文献：
[1]解薇薇.新常态下审计监督全覆盖模式的改革探索[A].江西省审计厅、江苏省审计学会.江苏省审计机关第六届青年审计论坛论文集[C].江西省审计厅、江苏省审计学会：，2015：6.
[2]付忠伟，黄翠竹，张百平，马丽娟.审计“全覆盖”的工作机制探析[J].审计研究，2015，03：15-19.
[3]段金学.审计全覆盖理念下的财政预算执行审计[J].现代审计与经济，2015，03：30-31.
[4]杨贺.审计覆盖率对审计效果的影响及对策研究[D].南京审计学院，2015.