论文部分内容阅读
大限将至。
2012年1月1日，按照欧盟排放交易体系的规定，所有到、离欧盟机场的航班均需纳入该体制并交付超过排放额度的罚款。中国的33家航空公司榜上有名。
根据中国民用航空局（下称“民航局”）初步测算，2012年，中国各大航空公司起码需要向欧盟支付约8亿元人民币，而随着中欧间航班量的增加，这个数字将不断攀升。
5月2日，中国航空运输协会（下称“中航协”）代表团赴布鲁塞尔与欧洲委员会负责气候变化和航空运输的官员进行交流与对话。
“不打无准备之仗”，中国航空运输协会副秘书长柴海波清楚地记得，当代表团团长罗朝庚旗帜鲜明地表明立场：“不承认ETS（欧盟排放交易体系）”、“不具备法律效力”、“坚决反对ETS”时，欧盟官员脸上吃惊的表情。
“过路费”狂飙
这不是中方第一次提出抗议。
2007年9月，当欧盟正在实施和酝酿将国际航空业纳入排放交易体系法案时，中航协就曾致函时任欧盟委员会副主席加奎斯·巴洛特，表达了对该法案的严重关切和强烈反对立场。
然而反对声并没有阻止立法的进程，2008年，欧盟将航空业纳入欧盟排放交易机制，该法案于2009年2月2日生效，并于2012年1月1日起正式实行。
今年3月10日，中航协再次致信欧盟排放交易体系重申了反对立场，并于5月2日率团与中国国际航空股份有限公司（下称“国航”）、中国东方航空股份有限公司（下称“东航”）以及中航协的法律代表等前往布鲁塞尔与欧洲委员会气候行动总司谈判。
这个还有7个多月即将生效的法案，到底有多严格？
根据欧盟委员会2011年3月7日发布的规定，将航空业总排放许可量规划为以2004年至2006年三年平均排放量的97%为排放上限，至2013年则严格降低至95%。按此计算，航空的历史排放量确定为219476343吨二氧化碳，该数的97%为212892052吨二氧化碳，即2012年的航空排放配额总量。
根据欧盟规定，飞经欧盟的航空公司可免费获得的碳排放配额的82%，其中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取，剩余的3%的排放量将被分配给高速成长中的航空公司以及行业后来者。根据国际航空协会此前测算，欧盟碳税将使航空业成本明年增加34亿欧元。
全球2000多家航空公司在欧洲机场起降的航班，都必须为超过免费配额的碳排放支付费用。由于欧盟设定的免费配额逐年递减，随着航空公司机队规模和航线网络的扩大，航空公司要缴纳的航空碳税将逐年递增。
中国民航局节能减排办公室向媒体披露，如果按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅2012年一年就要支付约8亿元人民币购买碳排放配额，2020年则超过30亿元人民币，9年累计支出约176亿元人民币。中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万元人民币的额外成本。
具体到航空公司，根据最新的我国航空企业往返欧洲航线的实际情况估算，2010年，东航的碳排放交易费将达1.31亿元，国航的碳排放交易费将为2.12亿元，南方航空将花3.26亿元埋单。
这些“罚款”不仅提高了中国航空的运营成本，还阻碍了中国航企进军国际市场的前进道路。
中国或将反制
这项看似酝酿多年的欧盟法案到底经不经得起推敲？
参与本次谈判的中国航空运输协会首席法律顾问、中国民航科学技术研究院政策法规所所长解兴权告诉《中国经济周刊》：“首先，欧盟排放交易体系以2004—2006年排放的年均值作为配额总量的设置就不合理，而以此数据作为2012—2020年的分配依据更是加剧了不合理性。”
具体来说，发达国家的航空业在2004—2006年时几近饱和，而发展中国家的航空业是近几年才开始迅速增长，目前处在高增长期，估计2010年以后的发展速度会更加迅速，以原来的指标作为免费配额的分配基准，只会限制发展中国家航空公司的发展。
由此带来的发达国家与发展中国家的不公平现象“显而易见”。一位业内人士向记者举例，我国一家主要飞欧的航空公司2012年就有36%的碳排放配额需要购买，交易成本2.1亿元人民币；到2015年需要购买的排放配额比例和交易成本分别为48%和3.8亿元；2020年这一数字将分别达到67%和7.3亿元人民币。
同属星空联盟的德国汉莎航空公司（下称“汉莎航空”）2012年仅有8%的配额需要购买，且该比例也不会有显著增加，相反我国航空公司则会因缺口不断扩大而严重影响未来发展。
然而，即便是“占了便宜”的汉莎航空也并不看好这项法案。
5月6日，在中国访问的汉莎航空董事会主席克利斯托夫·弗兰茨接受《中国经济周刊》采访时表示：“我很担心如果欧盟强推碳交易之后，中国等国家将采取强硬的反制措施，这意味着欧洲的航空企业可能会面临双重缴费，从而影响我们和全球航空公司的利益。”目前中国、美国、俄罗斯都对欧盟单方面执行的收费标准表示了反对态度。“如果不能解决全球化的问题，欧盟单方的碳排放交易收费必须放弃或者推迟。”
中航协副秘书长柴海波告诉《中国经济周刊》，欧盟排放交易体系的不合理之处还表现在其“并非直接减排手段，而是单方面建立的一种以节能减排名义实施的迂回的具有金融性质的制度，强迫交易，阻碍、抑制了广大发展中国家航空运输业的发展。”另外，柴海波指出，如果真以减排为目的，则该法案“实施对象颠倒，没有首先针对飞机及发动机的制造商，没有从源头抓起减排”。
中国民航干部管理学院副教授邹建军指出，欧盟碳排放交易法令的根本是在以环保为借口争夺全球话语权“在贸易上形成新的制衡手段”。
除了制度上的不合理外，中国民航科学技术研究院政策法规所副所长李琦表示表示，欧盟排放交易体系还严重违背了多条国际条约和国际法原则。其事实上增加了发展中国家额外的减排负担，有悖于《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”原则，并且违背了《京都议定书》第2.2条规定的非附件1国家（发展中国家）不承担量化减排义务的原则。
其次，该法案也违背了《芝加哥公约》和国际民航组织对航空排放的基本立场。国际民航组织在第36、37届大会上通过的《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化决议》均要求，“各国在设计新的和执行现有的国际航空基于市场措施时，遵守附件所列的指导原则，并与其他国家开展建设性的双边和/或多边磋商和谈判，以便达成协议。”而欧盟单方面将国际航空纳入欧盟排放交易体系并采取单边行动，显然违背了国际民航组织对航空排放交易问题的基本立场。
再者，该法案也违背了中国与欧盟成员国之间航空运输协定中关于燃油免征税费的规定。
反制进行时
是“坐以待毙”，还是“积极应战”？
2010年底，美国航空和新美联航已共同向欧盟提起诉讼，诉讼目前还在进行之中。据柴海波透露，近期也有一家发展中国家航空公司向欧盟提起诉讼，并请求中航协在诉讼中作为第三方证人提供辅助资料。
柴海波一再强调中国反对欧盟排放交易体系并不代表中国不赞同航空减排，相反，在未来中国民航发展中，减排工作非常重要。2006年年初，民航局下发《关于加强节能工作的意见》，更加明确地提出了“到2010年，民航单位产出能耗比目前下降10%左右，力争到2020年下降20%，达到目前航空发达国家的水平”的目标。
而2008年民航局出台的《民航行业节能减排规划》确定了到2015年“吨公里能耗和吨公里二氧化碳排放均比2005年下降15%”的目标。
民航局2011年4月《关于加快推进民航业节能减排工作的指导意见》规定的减排目标则是：到2020年我国民航单位产出排放（吨公里能耗和吨公里二氧化碳排放）比2005年下降22%。
一位业内人士向记者表示，为达到减排目标，国内各航空公司曾在一周内就减少了1000多个航班的起降。某航空高管更是表示，连北京大兴区政府（北京第二机场所在地）都给公司下了减排指标，说“中国不重视减排，实属冤枉”。
代表团最后向欧洲委员会递交的意见和建议中表明：建议欧盟取消将全球进出欧盟的航空公司纳入欧盟排放交易体系的相关规定内容；希望采取“暂停实施”的措施，或“推迟实施”的措施，此项推迟至少应推迟到2020年之后等。
据刚刚回国的柴海波介绍，代表团目前“还在等待欧委会的回复”。
如果欧盟坚持不采取任何措施，中方该如何应对？柴海波表示，将强烈建议中国政府对进出中国的欧盟成员国航班采取比欧盟排放交易体系力度更大的反制措施。解兴权也表示，虽然时间所剩不多，但是只要运用好国际法，提起诉讼不成问题。
不过，“这种对抗性的结果也是我们最不想看到的。”柴海波说。
各方反应
积极应战型
2010年底，美国航空和新美联航已共同向欧盟提起诉讼，诉讼还在进行之中；2011年，某发展中国家航空公司提起诉讼。
不理不睬型
俄罗斯航空，作为全世界唯一对飞越其领空的航班收费的国家，很多时候俄罗斯都对欧盟颁布的各种法案处于“视而不见”的状态。
磋商型
中国航空公司，寻求谈判解决机会。
随波逐流型
美、俄、中以外的被纳入欧盟排放交易体系非欧盟成员国国家，以发展中国家为主，静观事态变化。
欧盟排放交易体系
欧盟排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme, EU ETS），依据2003年10月13日欧洲议会与欧盟部长理事会所共同发布的排放交易指令，并于2005年1月1日起正式实施。排放上限按欧盟的配额规定，每个配额相当于一吨二氧化碳当量，排放者超出免费配给的排放量，便面临购买配额或投资技术减少排放两种选择。
航空业纳入欧盟排放交易体系
2008年11月19日，航空业被列为欧盟排放交易体系。截至2011年2月，欧盟排放交易机制管制产业活动已达29种，纳入3类温室气体（二氧化碳、氧化亚氮及全氟碳化物）。
修正指令要求，自2012年1月1日起，所有到离欧盟机场之航班均需纳入欧盟排放交易机制。不论其为欧盟或非欧盟之航空公司。
欧盟排放交易体系实施三个阶段
第一阶段
2005年1月1日—2007年12月31日
首先针对10种产业活动进行管制，仅监测二氧化碳排放，许可排放量每超出1吨，罚款40欧元。
第二阶段
2008年1月1日—2012年12月31日
包括修正监测及报告指引、更严格的排放上限，以及增加管制的产业活动种类；许可排放量每超出1吨，罚款100欧元。
第三阶段
2013年1月1日—2020年12月31日
调和核配方法、增加管制的产业活动种类、增加监测的温室气体种类等。
2012年1月1日，按照欧盟排放交易体系的规定，所有到、离欧盟机场的航班均需纳入该体制并交付超过排放额度的罚款。中国的33家航空公司榜上有名。
根据中国民用航空局（下称“民航局”）初步测算，2012年，中国各大航空公司起码需要向欧盟支付约8亿元人民币，而随着中欧间航班量的增加，这个数字将不断攀升。
5月2日，中国航空运输协会（下称“中航协”）代表团赴布鲁塞尔与欧洲委员会负责气候变化和航空运输的官员进行交流与对话。
“不打无准备之仗”，中国航空运输协会副秘书长柴海波清楚地记得，当代表团团长罗朝庚旗帜鲜明地表明立场：“不承认ETS（欧盟排放交易体系）”、“不具备法律效力”、“坚决反对ETS”时，欧盟官员脸上吃惊的表情。
“过路费”狂飙
这不是中方第一次提出抗议。
2007年9月，当欧盟正在实施和酝酿将国际航空业纳入排放交易体系法案时，中航协就曾致函时任欧盟委员会副主席加奎斯·巴洛特，表达了对该法案的严重关切和强烈反对立场。
然而反对声并没有阻止立法的进程，2008年，欧盟将航空业纳入欧盟排放交易机制，该法案于2009年2月2日生效，并于2012年1月1日起正式实行。
今年3月10日，中航协再次致信欧盟排放交易体系重申了反对立场，并于5月2日率团与中国国际航空股份有限公司（下称“国航”）、中国东方航空股份有限公司（下称“东航”）以及中航协的法律代表等前往布鲁塞尔与欧洲委员会气候行动总司谈判。
这个还有7个多月即将生效的法案，到底有多严格？
根据欧盟委员会2011年3月7日发布的规定，将航空业总排放许可量规划为以2004年至2006年三年平均排放量的97%为排放上限，至2013年则严格降低至95%。按此计算，航空的历史排放量确定为219476343吨二氧化碳，该数的97%为212892052吨二氧化碳，即2012年的航空排放配额总量。
根据欧盟规定，飞经欧盟的航空公司可免费获得的碳排放配额的82%，其中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取，剩余的3%的排放量将被分配给高速成长中的航空公司以及行业后来者。根据国际航空协会此前测算，欧盟碳税将使航空业成本明年增加34亿欧元。
全球2000多家航空公司在欧洲机场起降的航班，都必须为超过免费配额的碳排放支付费用。由于欧盟设定的免费配额逐年递减，随着航空公司机队规模和航线网络的扩大，航空公司要缴纳的航空碳税将逐年递增。
中国民航局节能减排办公室向媒体披露，如果按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅2012年一年就要支付约8亿元人民币购买碳排放配额，2020年则超过30亿元人民币，9年累计支出约176亿元人民币。中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万元人民币的额外成本。
具体到航空公司，根据最新的我国航空企业往返欧洲航线的实际情况估算，2010年，东航的碳排放交易费将达1.31亿元，国航的碳排放交易费将为2.12亿元，南方航空将花3.26亿元埋单。
这些“罚款”不仅提高了中国航空的运营成本，还阻碍了中国航企进军国际市场的前进道路。
中国或将反制
这项看似酝酿多年的欧盟法案到底经不经得起推敲？
参与本次谈判的中国航空运输协会首席法律顾问、中国民航科学技术研究院政策法规所所长解兴权告诉《中国经济周刊》：“首先，欧盟排放交易体系以2004—2006年排放的年均值作为配额总量的设置就不合理，而以此数据作为2012—2020年的分配依据更是加剧了不合理性。”
具体来说，发达国家的航空业在2004—2006年时几近饱和，而发展中国家的航空业是近几年才开始迅速增长，目前处在高增长期，估计2010年以后的发展速度会更加迅速，以原来的指标作为免费配额的分配基准，只会限制发展中国家航空公司的发展。
由此带来的发达国家与发展中国家的不公平现象“显而易见”。一位业内人士向记者举例，我国一家主要飞欧的航空公司2012年就有36%的碳排放配额需要购买，交易成本2.1亿元人民币；到2015年需要购买的排放配额比例和交易成本分别为48%和3.8亿元；2020年这一数字将分别达到67%和7.3亿元人民币。
同属星空联盟的德国汉莎航空公司（下称“汉莎航空”）2012年仅有8%的配额需要购买，且该比例也不会有显著增加，相反我国航空公司则会因缺口不断扩大而严重影响未来发展。
然而，即便是“占了便宜”的汉莎航空也并不看好这项法案。
5月6日，在中国访问的汉莎航空董事会主席克利斯托夫·弗兰茨接受《中国经济周刊》采访时表示：“我很担心如果欧盟强推碳交易之后，中国等国家将采取强硬的反制措施，这意味着欧洲的航空企业可能会面临双重缴费，从而影响我们和全球航空公司的利益。”目前中国、美国、俄罗斯都对欧盟单方面执行的收费标准表示了反对态度。“如果不能解决全球化的问题，欧盟单方的碳排放交易收费必须放弃或者推迟。”
中航协副秘书长柴海波告诉《中国经济周刊》，欧盟排放交易体系的不合理之处还表现在其“并非直接减排手段，而是单方面建立的一种以节能减排名义实施的迂回的具有金融性质的制度，强迫交易，阻碍、抑制了广大发展中国家航空运输业的发展。”另外，柴海波指出，如果真以减排为目的，则该法案“实施对象颠倒，没有首先针对飞机及发动机的制造商，没有从源头抓起减排”。
中国民航干部管理学院副教授邹建军指出，欧盟碳排放交易法令的根本是在以环保为借口争夺全球话语权“在贸易上形成新的制衡手段”。
除了制度上的不合理外，中国民航科学技术研究院政策法规所副所长李琦表示表示，欧盟排放交易体系还严重违背了多条国际条约和国际法原则。其事实上增加了发展中国家额外的减排负担，有悖于《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”原则，并且违背了《京都议定书》第2.2条规定的非附件1国家（发展中国家）不承担量化减排义务的原则。
其次，该法案也违背了《芝加哥公约》和国际民航组织对航空排放的基本立场。国际民航组织在第36、37届大会上通过的《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化决议》均要求，“各国在设计新的和执行现有的国际航空基于市场措施时，遵守附件所列的指导原则，并与其他国家开展建设性的双边和/或多边磋商和谈判，以便达成协议。”而欧盟单方面将国际航空纳入欧盟排放交易体系并采取单边行动，显然违背了国际民航组织对航空排放交易问题的基本立场。
再者，该法案也违背了中国与欧盟成员国之间航空运输协定中关于燃油免征税费的规定。
反制进行时
是“坐以待毙”，还是“积极应战”？
2010年底，美国航空和新美联航已共同向欧盟提起诉讼，诉讼目前还在进行之中。据柴海波透露，近期也有一家发展中国家航空公司向欧盟提起诉讼，并请求中航协在诉讼中作为第三方证人提供辅助资料。
柴海波一再强调中国反对欧盟排放交易体系并不代表中国不赞同航空减排，相反，在未来中国民航发展中，减排工作非常重要。2006年年初，民航局下发《关于加强节能工作的意见》，更加明确地提出了“到2010年，民航单位产出能耗比目前下降10%左右，力争到2020年下降20%，达到目前航空发达国家的水平”的目标。
而2008年民航局出台的《民航行业节能减排规划》确定了到2015年“吨公里能耗和吨公里二氧化碳排放均比2005年下降15%”的目标。
民航局2011年4月《关于加快推进民航业节能减排工作的指导意见》规定的减排目标则是：到2020年我国民航单位产出排放（吨公里能耗和吨公里二氧化碳排放）比2005年下降22%。
一位业内人士向记者表示，为达到减排目标，国内各航空公司曾在一周内就减少了1000多个航班的起降。某航空高管更是表示，连北京大兴区政府（北京第二机场所在地）都给公司下了减排指标，说“中国不重视减排，实属冤枉”。
代表团最后向欧洲委员会递交的意见和建议中表明：建议欧盟取消将全球进出欧盟的航空公司纳入欧盟排放交易体系的相关规定内容；希望采取“暂停实施”的措施，或“推迟实施”的措施，此项推迟至少应推迟到2020年之后等。
据刚刚回国的柴海波介绍，代表团目前“还在等待欧委会的回复”。
如果欧盟坚持不采取任何措施，中方该如何应对？柴海波表示，将强烈建议中国政府对进出中国的欧盟成员国航班采取比欧盟排放交易体系力度更大的反制措施。解兴权也表示，虽然时间所剩不多，但是只要运用好国际法，提起诉讼不成问题。
不过，“这种对抗性的结果也是我们最不想看到的。”柴海波说。
各方反应
积极应战型
2010年底，美国航空和新美联航已共同向欧盟提起诉讼，诉讼还在进行之中；2011年，某发展中国家航空公司提起诉讼。
不理不睬型
俄罗斯航空，作为全世界唯一对飞越其领空的航班收费的国家，很多时候俄罗斯都对欧盟颁布的各种法案处于“视而不见”的状态。
磋商型
中国航空公司，寻求谈判解决机会。
随波逐流型
美、俄、中以外的被纳入欧盟排放交易体系非欧盟成员国国家，以发展中国家为主，静观事态变化。
欧盟排放交易体系
欧盟排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme, EU ETS），依据2003年10月13日欧洲议会与欧盟部长理事会所共同发布的排放交易指令，并于2005年1月1日起正式实施。排放上限按欧盟的配额规定，每个配额相当于一吨二氧化碳当量，排放者超出免费配给的排放量，便面临购买配额或投资技术减少排放两种选择。
航空业纳入欧盟排放交易体系
2008年11月19日，航空业被列为欧盟排放交易体系。截至2011年2月，欧盟排放交易机制管制产业活动已达29种，纳入3类温室气体（二氧化碳、氧化亚氮及全氟碳化物）。
修正指令要求，自2012年1月1日起，所有到离欧盟机场之航班均需纳入欧盟排放交易机制。不论其为欧盟或非欧盟之航空公司。
欧盟排放交易体系实施三个阶段
第一阶段
2005年1月1日—2007年12月31日
首先针对10种产业活动进行管制，仅监测二氧化碳排放，许可排放量每超出1吨，罚款40欧元。
第二阶段
2008年1月1日—2012年12月31日
包括修正监测及报告指引、更严格的排放上限，以及增加管制的产业活动种类；许可排放量每超出1吨，罚款100欧元。
第三阶段
2013年1月1日—2020年12月31日
调和核配方法、增加管制的产业活动种类、增加监测的温室气体种类等。