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摘 要 伴随着高等职业教育的发展过程，章程成为高职院校治理现代化的基本要素。构建治理结构应该遵循彰显高职院校办学特色、突显高职院校价值使命、创新系统化人才培养环境三大原则，有效实施党委领导下的校长负责制，完善校长治校和教授治学，探索多元混合制共同参与的高等职业教育治理改革，创新行之有效的高等职业院校办学机制和治理模式，才能奠定大众创业万众创新的人才基础，实现教育文化的交流互鉴。
关键词 高职院校；治理结构；章程；制定
中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）34-0066-04
高等职业院校治理，从源头上表现为依据章程进行的治理。高职院校章程是高等职业院校设立的制度性根基，是高职院校有效实施治理的保障。自2014年6月全国职业教育工作会议召开至今，学术界对治理结构的研究取得了积极成果，但还需通过法律形式予以确立。章程是对高职院校内外部关系的标准界定，明确了院校治理的核心内容。本文从章程制定的视角梳理高职院校治理结构，为高职院校治理体系改革提供参照。
一、章程制定是高职院校核心治理架构的标志
基于章程制定的视角梳理高职院校治理架构，对于推进现代大学制度建设具有重要的战略意义，是推进依法治教的有力步伐。高职院校的治理架构包含两个层面，一是学校与政府、社会、行业及企业的关系；二是学校内部的治理关系。1999年1月起施行的《高等教育法》，标志着高等学校独立法人地位的确立。高职院校在外部关系构建上，既要厘清政府、社会与学校的新型权力关系，又要与企业行业形成合作治理机制。高职院校的社会服务功能相较其他高校更为突出，现代职业教育强调教育的现代化、社会化、产业化和终身发展，要求职业教育必须适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，与关键利益相关者建立伙伴关系。这既是发达国家职业教育的成功经验，更是当前我国职业教育发展规划的落地之举。我国《高等教育法》第一章第六条明确指出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校[1]，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”同时，国家《关于加快发展现代职业教育的决定》鼓励社会力量投入和支持职业教育发展，引导和支持民间资金进入教育领域，建立合作、支持、服务与监督机制，探索发展股份制、混合所有制，多方参与、多元评价，促进教育事业的健康发展。
在内部关系治理上，高等职业教育发展进入“十三五”发展阶段，将内涵质量发展提到更为重要的地位。教育部颁布《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》明确要求，产教融合、校企共赢需要更加完善的内部治理机制，高职院校内部质量机制和责任自律机制对职业教育发展至关重要。要正确处理好高职院校内部代表行政权力的管理层与作为学术权力代表的教授之间的利益关系。高职院校章程需进一步建构和明确学校、教师、学生等利益相关方的权力、义务关系；落实和扩大高职院校办学自主权，依法自主公开招聘、自主选聘和开展人事分配制度改革。这些亟需通过章程制定予以保证和实施，使高等职业教育真正进入依法治教进程。
高等职业院校治理改革既要适应国家治理改革的背景和趋势，又要在章程制定中勇于创新引领，建立高等职业教育治理架构，制定章程互赢发展的制度体系，深化职业教育改革，全面提高人才培养质量。
二、章程制定是高职院校依法治教的法律要求
高职院校章程彰显权利和义务，具有规范性、权威性和严肃性。1995年9月施行的《中华人民共和国教育法》第二十六条明确规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备的基本条件之一就是具有组织机构和章程”[2]。该法第二十八条同时明确规定，“学校及其他教育机构行使按照章程自主管理的权力”[3]。《中华人民共和国高等教育法》第十一条指出，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”[4]。
同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调，章程建设是建设现代大学制度的重要载体和根本保证，“各类高校应依法制定章程，按照章程规定管理学校”[5]。2011年，教育部制定《高等学校章程制定暂行办法》，明确“章程是高等学校依法自主办学，实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，实施办学和管理活动，开展社会合作”[6]。
根据我国《高等教育法》第二十八条的规定，“高等学校的章程应当规定的事项包括学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他事项”[7]。章程作为“依法治教”方略在高职院校的制度性规定，体现了高等职业教育举办者、管理者、办学者对于法治秩序在高职院校内部良好实现的价值诉求，体现了“自由、平等、公正、法治”的社会主义核心价值追求。高等职业院校要根据法律法规的要求，制定切实可行的章程，引领规范学校的管理实践，这是现代职业教育发展的必然趋势，更是依法治教的必然要求。
三、章程内容体现现代高职院校的治理担当
（一）坚持和完善党委领导下的校长负责制，保障师生权利
综观国际比较视野的高职院校治理结构，“德国应用技术大学施行校务委员会领导下的校长负责制；美国推行共同治理模式；澳大利亚执行董事会领导下的校长负责和校务委员会、学术委员会等辅助决策制度；日本形成了校内外选举、政府任命、校内监督的校长负责机制”[8]。我国实行“党委领导下的校长负责制”，高等职业院校党的委员会是学校的领导核心。
2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，明确了高职院校党委和校长权责，“书记主持党委全面工作，校长是学校法定代表人”。“党委领导”、“校长治校”，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。党委领导对学校全面工作负总责，重在管方向、管全局、管干部、管人才，支持校长开展工作。校长是学校法定代表人，重在执行党委决议，行使法律法规和学校《章程》赋予校长的职权，并就其决策、执行过程和结果负责。在外部关系构建上，主要是处理学校与社会公众关系及外部决策。美国、英国、澳大利亚等高等教育治理制度中一般建立理事会和顾问委员会。我国主要由校长代表的权力处理外部社会关系。简政放权是高等职业教育体制追求的核心目标。以创新方式简政放权，进一步明确高等职业院校的职责和权限，仍是下一步的改革重点。政府应加强宏观调控、监督，高职院校本身应回归追求真理、探索真知、尊重人性、学术自由的价值本位，必须探索符合教学和科研规律的管理和控制问题，高等职业院校才有生命力。应试点开展社会公开选拔聘任校长，推动成立董事会或理事会；依法自主公开招聘、自主选聘和开展人事分配制度改革。在议事方式上，全委会决策全局性问题，校务会议部署落实措施。通过全体党员代表大会、党委会、校长办公会、教职工代表大会、学生代表大会、工会会员代表大会和团员代表大会等，实现民主集中管理，保障师生合法权益。体现在章程制定过程中就是行使好起草、征求意见、审议、表决、核准发布等权力[9]。
关键词 高职院校；治理结构；章程；制定
中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）34-0066-04
高等职业院校治理，从源头上表现为依据章程进行的治理。高职院校章程是高等职业院校设立的制度性根基，是高职院校有效实施治理的保障。自2014年6月全国职业教育工作会议召开至今，学术界对治理结构的研究取得了积极成果，但还需通过法律形式予以确立。章程是对高职院校内外部关系的标准界定，明确了院校治理的核心内容。本文从章程制定的视角梳理高职院校治理结构，为高职院校治理体系改革提供参照。
一、章程制定是高职院校核心治理架构的标志
基于章程制定的视角梳理高职院校治理架构，对于推进现代大学制度建设具有重要的战略意义，是推进依法治教的有力步伐。高职院校的治理架构包含两个层面，一是学校与政府、社会、行业及企业的关系；二是学校内部的治理关系。1999年1月起施行的《高等教育法》，标志着高等学校独立法人地位的确立。高职院校在外部关系构建上，既要厘清政府、社会与学校的新型权力关系，又要与企业行业形成合作治理机制。高职院校的社会服务功能相较其他高校更为突出，现代职业教育强调教育的现代化、社会化、产业化和终身发展，要求职业教育必须适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，与关键利益相关者建立伙伴关系。这既是发达国家职业教育的成功经验，更是当前我国职业教育发展规划的落地之举。我国《高等教育法》第一章第六条明确指出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校[1]，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”同时，国家《关于加快发展现代职业教育的决定》鼓励社会力量投入和支持职业教育发展，引导和支持民间资金进入教育领域，建立合作、支持、服务与监督机制，探索发展股份制、混合所有制，多方参与、多元评价，促进教育事业的健康发展。
在内部关系治理上，高等职业教育发展进入“十三五”发展阶段，将内涵质量发展提到更为重要的地位。教育部颁布《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》明确要求，产教融合、校企共赢需要更加完善的内部治理机制，高职院校内部质量机制和责任自律机制对职业教育发展至关重要。要正确处理好高职院校内部代表行政权力的管理层与作为学术权力代表的教授之间的利益关系。高职院校章程需进一步建构和明确学校、教师、学生等利益相关方的权力、义务关系；落实和扩大高职院校办学自主权，依法自主公开招聘、自主选聘和开展人事分配制度改革。这些亟需通过章程制定予以保证和实施，使高等职业教育真正进入依法治教进程。
高等职业院校治理改革既要适应国家治理改革的背景和趋势，又要在章程制定中勇于创新引领，建立高等职业教育治理架构，制定章程互赢发展的制度体系，深化职业教育改革，全面提高人才培养质量。
二、章程制定是高职院校依法治教的法律要求
高职院校章程彰显权利和义务，具有规范性、权威性和严肃性。1995年9月施行的《中华人民共和国教育法》第二十六条明确规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备的基本条件之一就是具有组织机构和章程”[2]。该法第二十八条同时明确规定，“学校及其他教育机构行使按照章程自主管理的权力”[3]。《中华人民共和国高等教育法》第十一条指出，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”[4]。
同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调，章程建设是建设现代大学制度的重要载体和根本保证，“各类高校应依法制定章程，按照章程规定管理学校”[5]。2011年，教育部制定《高等学校章程制定暂行办法》，明确“章程是高等学校依法自主办学，实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，实施办学和管理活动，开展社会合作”[6]。
根据我国《高等教育法》第二十八条的规定，“高等学校的章程应当规定的事项包括学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他事项”[7]。章程作为“依法治教”方略在高职院校的制度性规定，体现了高等职业教育举办者、管理者、办学者对于法治秩序在高职院校内部良好实现的价值诉求，体现了“自由、平等、公正、法治”的社会主义核心价值追求。高等职业院校要根据法律法规的要求，制定切实可行的章程，引领规范学校的管理实践，这是现代职业教育发展的必然趋势，更是依法治教的必然要求。
三、章程内容体现现代高职院校的治理担当
（一）坚持和完善党委领导下的校长负责制，保障师生权利
综观国际比较视野的高职院校治理结构，“德国应用技术大学施行校务委员会领导下的校长负责制；美国推行共同治理模式；澳大利亚执行董事会领导下的校长负责和校务委员会、学术委员会等辅助决策制度；日本形成了校内外选举、政府任命、校内监督的校长负责机制”[8]。我国实行“党委领导下的校长负责制”，高等职业院校党的委员会是学校的领导核心。
2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，明确了高职院校党委和校长权责，“书记主持党委全面工作，校长是学校法定代表人”。“党委领导”、“校长治校”，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。党委领导对学校全面工作负总责，重在管方向、管全局、管干部、管人才，支持校长开展工作。校长是学校法定代表人，重在执行党委决议，行使法律法规和学校《章程》赋予校长的职权，并就其决策、执行过程和结果负责。在外部关系构建上，主要是处理学校与社会公众关系及外部决策。美国、英国、澳大利亚等高等教育治理制度中一般建立理事会和顾问委员会。我国主要由校长代表的权力处理外部社会关系。简政放权是高等职业教育体制追求的核心目标。以创新方式简政放权，进一步明确高等职业院校的职责和权限，仍是下一步的改革重点。政府应加强宏观调控、监督，高职院校本身应回归追求真理、探索真知、尊重人性、学术自由的价值本位，必须探索符合教学和科研规律的管理和控制问题，高等职业院校才有生命力。应试点开展社会公开选拔聘任校长，推动成立董事会或理事会；依法自主公开招聘、自主选聘和开展人事分配制度改革。在议事方式上，全委会决策全局性问题，校务会议部署落实措施。通过全体党员代表大会、党委会、校长办公会、教职工代表大会、学生代表大会、工会会员代表大会和团员代表大会等，实现民主集中管理，保障师生合法权益。体现在章程制定过程中就是行使好起草、征求意见、审议、表决、核准发布等权力[9]。