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摘 要 伴随着改革开放，特别是近十年来我国的城市化快速发展，很多农村地区自主或者被动地纳入到城市化的浪潮中，随即形成了数量较多的“村改居”社区。立足于各级政府政策法规，分析了福建省厦门市湖里区“村改居”社区预留发展用地项目政策，旨在为农村集体发展用地项目的长足发展提供参考，提高政府制定政策的科学性、合理性与可操作性，更快更好地促进厦门市农村集体经济的大发展。
关键词 “村改居”;预留发展用地;农村集体经济;福建省厦门市
中图分类号：F127 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.15.065
享有“海上花园城市”美称的厦门，是我国最早开放的经济特区之一，湖里区作为厦门岛内的老城区，2010年起为促进湖里区“村改居”经济发展，提高农民收入，解决农民就业问题，经过广泛市场调查、科学规划、严密分析后，决定引导辖区发展“村改居”社区集体资产经济，鼓励集体经济组织合理利用人均15 m2土地建设项目。经过多年来的努力，目前湖里区共有集体预留发展用地项目15个，其中，江头街道蔡塘社区经济发展中心已跻身厦门乃至福建农村集体发展用地项目的典型代表。
1 各级发展用地建设项目政策评析
1.1 国家政策
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。随着改革开放的进一步深化，农村集体经营性建设用地流转形式已越来越常见，多方事实证明，农村集体经营性建设用地入市的积极实施与推广，的确在推动城乡统一建设用地市场、增加农民收入、保障农村产业发展用地、提升农村土地治理水平等方面发挥了关键作用[1-2]。
但是《决定》里并没有针对“如何深入推进农村改革，完善农村产权制度改革，将探索实施农村集体经营性建设用地入市，充分激发农村发展内生动力”等作出具体阐述，这些在2021年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中才逐步得以明确。
1.2 厦门市级相关政策
2013年出台的《关于加快推进城乡发展一体化进一步增强农村发展活力的若干意见》中，对集体发展用地项目扶持的标准、类型、扶持金额作出了具体要求，以股份化合作模式为主导推进农用地流转，不断使项目带动改制，争取政策性项目的扶持资金;2020年5月厦门市人民政府办公厅转发市住房局、市财政局《关于全面推进中央财政支持住房租赁市场发展试点工作实施意见的通知》中指出，“鼓励利用农村集体发展预留用地建设租赁住房，对该项目增加给予每平方米300元的建安成本补贴”，这易让居民真实感受到政策带来的实惠;2020年11月，厦门市人民政府办公厅印发农村集体预留发展用地管理暂行规定的通知中明确，发展用地可用于除商品住房以外的非农产业经营性项目开发，发展用地项目应办理集体产权，不得分割，产权人为集体经济组织。
近几年，厦门市在政策设计、项目安排、资金预算和工作精力上向有项目的社区倾斜，但厦门岛内外各区情况不一，岛内社区经济发展快，启动发展用地项目的各项条件比较成熟，岛外多属农村社区，受到历史遗留问题等影响，从市级层面出台的相关政策难以真正覆盖到各区，无法作出针对性的指导。
2 湖里区项目政策
近年来，为促进湖里区“村改居”社区预留发展用地项目的健康发展，湖里区主动思维，大胆创新，积极探索适合其发展的模式，从财政扶持角度、管理机制建立方面陆续出台了相关政策加以保障。
2.1 财政扶持政策
2014年10月，湖里区几经酝酿，出台《湖里区扶持“村改居”社区预留发展用地建设项目的若干意见》（以下简称意见），对湖里区所有“村改居”社区预留发展用地项目的资金扶持范围，扶持资金的申报、审批和资金的使用跟踪、监督管理等系列资金使用进行具体规定，并明确“对市级已扶持且符合湖里区扶持条件的‘村改居’社区预留发展用地建设项目，区级按照市级扶持资金标准给予配套扶持，最高不超过500万元”，截至2020年底，扶持5個“村改居”社区发展用地项目共2 500万元。《意见》积极落实惠民方式，确保政府扶持资金真正受益于居民，推进湖里区“村改居”社区发展用地项目的建设进程。
2.2 项目管理机制
2018年2月，湖里区结合实际发展需要，出台《湖里区加快推进“村改居”社区集体预留发展用地项目建设管理实施意见（暂行）》（以下简称暂行意见），主要针对项目运营后如何管理，运用哪种模式经营作出明确指导。按照“社区主导开发、区属国企代建、街道把关推进、部门指导监督、政府统筹监管”的原则，尊重社区集体意愿，鼓励社区与区属国企合作开发。以建设租赁房屋为总体定位，强化监管责任，确保过程可控，依法依规、积极稳妥、集约高效开发利用发展用地，已落实选址的发展用地项目力争3年内全部开工、5年内基本建成，打造富民利民工程，促进居民持续增收，保障居民长远利益。
《暂行意见》有效解决被征地农民生活出路问题，引领广大“村改居”社区共享发展成果，进一步规范与监督管理机制，不断提升居民群众的获得感和幸福感。
2.3 “三资管理”政策
2019年底，湖里区集体资产总量已达55.13亿元，其中经营性资产50.7亿元，对比2017年资产总额增加近15亿元。随着社区集体经济总量的增加，增长速度的加快，在集体“资金、资产、资源”管理上，明确管理主体、健全管理制度、明确监管体系、落实监管措施、规范民主化程序尤为重要。2021年3月，湖里区依据实际情况，制定《湖里区“村改居”社区集体资金资产资源管理办法》（以下简称“三资”管理办法），在“强化党的领导、强化制度规范、强化监督合力”方面作出具体阐述。 《“三资”管理办法》创新构建党组织主导、规范化运行、多元化监督的“三资”管理新机制，走出农村集体产权制度改革和集体“三资”管理新路子。
2.4 存在的问题
湖里区通过组织协调、建立扶持机制、举办培训班、召开经验交流会等形式，加快项目发展的进程，为广大居民树立信心。但发展用地项目并不是一朝一夕可以完成，其存在着以下两个问题：1）赋予农村集体经济组织发展的税收政策还未配套到位，广大居民对政府出台减免税收的需求呼声较大，希望能够通过相关政策改变目前处境，增加股份收益;2）部分有预留发展用地的社区对建立何种形式的项目并不清晰，希望政府部门能够加大对项目的业态定位指导[3-4]。
3 建议
3.1 坚持规划先行，加大指导力度
为切实贯彻国家、省、市有关“三农”工作部署，促进农村集体预留发展用地集约高效利用，着眼保障集体经济组织及其成员的长远生计，各级政府部门应在项目的业态定位、选址规划、建设开发等方面重点抓好指导，多联系多走访，了解不同社区的情况，及时解决社区存在问题、疑难点，最大程度地协助其做好发展用地规划，促进发展用地项目的长远发展。
3.2 完善税收政策，拓宽惠民渠道
目前，为推进实现“岛内岛外一体化”战略建设，加快集体经济产业的有序良性发展，税收问题是当前亟需破解的难题。对此，省、市各级人大应共同推动国家层面出台关于农村集体经济组织税收优惠政策;市级税务部门、财政局、农业农村局等部门应组织对农村集体经济的税收问题进行调研，提出市级层面返回地方级税收的优惠政策，提交市政府明确实施，响应民众心声[5]。
3.3 强化监督管理，促进政策规范性
发展用地项目建成后，要依法依规健全组织机构，建立高效运作的经营管理机制和约束机制，并在此基础上积极探索建立良性发展模式，各级政府通过出台相关配套管理政策，加强对集体经济组织的指导，强化监督管理，确保政策施行的规范，促进集体经济组织健康、协调、可持续发展。
4 结语
各级政府在今后的政策制定中，应切实强化部门工作责任，在制度设计、项目安排、资金预算和工作精力上向有发展用地项目的社区倾斜;通过“共谋、共建、共管、共享”的理念方法和实实在在的优惠来调动居民的主动性、积极性和创造性;建立有制度、有联系、有保障的集体经济组织，达到资源共享、优势互补、互惠双赢的最终目标。
参考文献：
[1] 胡如梅.集体经营性建设用地入市和地方政府行为研究[D].杭州：浙江大学，2020.
[2] 章斌.留用地开发模式比较与选择[D].杭州：浙江工业大学，2020.
[3] 李杰，段龙龙.促进农村三次产业融合发展的用地保障論析[J].政治经济学报，2019，16（3）：111-127.
[4] 杨秀琴.乡村振兴中农村闲置用地的处置路径[J].山西农经，2019（24）：1-3.
[5] 陈飞.我国临海工业用地布局与规划策略研究[D].大连：大连理工大学，2019.
（责任编辑：赵中正）
关键词 “村改居”;预留发展用地;农村集体经济;福建省厦门市
中图分类号：F127 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.15.065
享有“海上花园城市”美称的厦门，是我国最早开放的经济特区之一，湖里区作为厦门岛内的老城区，2010年起为促进湖里区“村改居”经济发展，提高农民收入，解决农民就业问题，经过广泛市场调查、科学规划、严密分析后，决定引导辖区发展“村改居”社区集体资产经济，鼓励集体经济组织合理利用人均15 m2土地建设项目。经过多年来的努力，目前湖里区共有集体预留发展用地项目15个，其中，江头街道蔡塘社区经济发展中心已跻身厦门乃至福建农村集体发展用地项目的典型代表。
1 各级发展用地建设项目政策评析
1.1 国家政策
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。随着改革开放的进一步深化，农村集体经营性建设用地流转形式已越来越常见，多方事实证明，农村集体经营性建设用地入市的积极实施与推广，的确在推动城乡统一建设用地市场、增加农民收入、保障农村产业发展用地、提升农村土地治理水平等方面发挥了关键作用[1-2]。
但是《决定》里并没有针对“如何深入推进农村改革，完善农村产权制度改革，将探索实施农村集体经营性建设用地入市，充分激发农村发展内生动力”等作出具体阐述，这些在2021年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中才逐步得以明确。
1.2 厦门市级相关政策
2013年出台的《关于加快推进城乡发展一体化进一步增强农村发展活力的若干意见》中，对集体发展用地项目扶持的标准、类型、扶持金额作出了具体要求，以股份化合作模式为主导推进农用地流转，不断使项目带动改制，争取政策性项目的扶持资金;2020年5月厦门市人民政府办公厅转发市住房局、市财政局《关于全面推进中央财政支持住房租赁市场发展试点工作实施意见的通知》中指出，“鼓励利用农村集体发展预留用地建设租赁住房，对该项目增加给予每平方米300元的建安成本补贴”，这易让居民真实感受到政策带来的实惠;2020年11月，厦门市人民政府办公厅印发农村集体预留发展用地管理暂行规定的通知中明确，发展用地可用于除商品住房以外的非农产业经营性项目开发，发展用地项目应办理集体产权，不得分割，产权人为集体经济组织。
近几年，厦门市在政策设计、项目安排、资金预算和工作精力上向有项目的社区倾斜，但厦门岛内外各区情况不一，岛内社区经济发展快，启动发展用地项目的各项条件比较成熟，岛外多属农村社区，受到历史遗留问题等影响，从市级层面出台的相关政策难以真正覆盖到各区，无法作出针对性的指导。
2 湖里区项目政策
近年来，为促进湖里区“村改居”社区预留发展用地项目的健康发展，湖里区主动思维，大胆创新，积极探索适合其发展的模式，从财政扶持角度、管理机制建立方面陆续出台了相关政策加以保障。
2.1 财政扶持政策
2014年10月，湖里区几经酝酿，出台《湖里区扶持“村改居”社区预留发展用地建设项目的若干意见》（以下简称意见），对湖里区所有“村改居”社区预留发展用地项目的资金扶持范围，扶持资金的申报、审批和资金的使用跟踪、监督管理等系列资金使用进行具体规定，并明确“对市级已扶持且符合湖里区扶持条件的‘村改居’社区预留发展用地建设项目，区级按照市级扶持资金标准给予配套扶持，最高不超过500万元”，截至2020年底，扶持5個“村改居”社区发展用地项目共2 500万元。《意见》积极落实惠民方式，确保政府扶持资金真正受益于居民，推进湖里区“村改居”社区发展用地项目的建设进程。
2.2 项目管理机制
2018年2月，湖里区结合实际发展需要，出台《湖里区加快推进“村改居”社区集体预留发展用地项目建设管理实施意见（暂行）》（以下简称暂行意见），主要针对项目运营后如何管理，运用哪种模式经营作出明确指导。按照“社区主导开发、区属国企代建、街道把关推进、部门指导监督、政府统筹监管”的原则，尊重社区集体意愿，鼓励社区与区属国企合作开发。以建设租赁房屋为总体定位，强化监管责任，确保过程可控，依法依规、积极稳妥、集约高效开发利用发展用地，已落实选址的发展用地项目力争3年内全部开工、5年内基本建成，打造富民利民工程，促进居民持续增收，保障居民长远利益。
《暂行意见》有效解决被征地农民生活出路问题，引领广大“村改居”社区共享发展成果，进一步规范与监督管理机制，不断提升居民群众的获得感和幸福感。
2.3 “三资管理”政策
2019年底，湖里区集体资产总量已达55.13亿元，其中经营性资产50.7亿元，对比2017年资产总额增加近15亿元。随着社区集体经济总量的增加，增长速度的加快，在集体“资金、资产、资源”管理上，明确管理主体、健全管理制度、明确监管体系、落实监管措施、规范民主化程序尤为重要。2021年3月，湖里区依据实际情况，制定《湖里区“村改居”社区集体资金资产资源管理办法》（以下简称“三资”管理办法），在“强化党的领导、强化制度规范、强化监督合力”方面作出具体阐述。 《“三资”管理办法》创新构建党组织主导、规范化运行、多元化监督的“三资”管理新机制，走出农村集体产权制度改革和集体“三资”管理新路子。
2.4 存在的问题
湖里区通过组织协调、建立扶持机制、举办培训班、召开经验交流会等形式，加快项目发展的进程，为广大居民树立信心。但发展用地项目并不是一朝一夕可以完成，其存在着以下两个问题：1）赋予农村集体经济组织发展的税收政策还未配套到位，广大居民对政府出台减免税收的需求呼声较大，希望能够通过相关政策改变目前处境，增加股份收益;2）部分有预留发展用地的社区对建立何种形式的项目并不清晰，希望政府部门能够加大对项目的业态定位指导[3-4]。
3 建议
3.1 坚持规划先行，加大指导力度
为切实贯彻国家、省、市有关“三农”工作部署，促进农村集体预留发展用地集约高效利用，着眼保障集体经济组织及其成员的长远生计，各级政府部门应在项目的业态定位、选址规划、建设开发等方面重点抓好指导，多联系多走访，了解不同社区的情况，及时解决社区存在问题、疑难点，最大程度地协助其做好发展用地规划，促进发展用地项目的长远发展。
3.2 完善税收政策，拓宽惠民渠道
目前，为推进实现“岛内岛外一体化”战略建设，加快集体经济产业的有序良性发展，税收问题是当前亟需破解的难题。对此，省、市各级人大应共同推动国家层面出台关于农村集体经济组织税收优惠政策;市级税务部门、财政局、农业农村局等部门应组织对农村集体经济的税收问题进行调研，提出市级层面返回地方级税收的优惠政策，提交市政府明确实施，响应民众心声[5]。
3.3 强化监督管理，促进政策规范性
发展用地项目建成后，要依法依规健全组织机构，建立高效运作的经营管理机制和约束机制，并在此基础上积极探索建立良性发展模式，各级政府通过出台相关配套管理政策，加强对集体经济组织的指导，强化监督管理，确保政策施行的规范，促进集体经济组织健康、协调、可持续发展。
4 结语
各级政府在今后的政策制定中，应切实强化部门工作责任，在制度设计、项目安排、资金预算和工作精力上向有发展用地项目的社区倾斜;通过“共谋、共建、共管、共享”的理念方法和实实在在的优惠来调动居民的主动性、积极性和创造性;建立有制度、有联系、有保障的集体经济组织，达到资源共享、优势互补、互惠双赢的最终目标。
参考文献：
[1] 胡如梅.集体经营性建设用地入市和地方政府行为研究[D].杭州：浙江大学，2020.
[2] 章斌.留用地开发模式比较与选择[D].杭州：浙江工业大学，2020.
[3] 李杰，段龙龙.促进农村三次产业融合发展的用地保障論析[J].政治经济学报，2019，16（3）：111-127.
[4] 杨秀琴.乡村振兴中农村闲置用地的处置路径[J].山西农经，2019（24）：1-3.
[5] 陈飞.我国临海工业用地布局与规划策略研究[D].大连：大连理工大学，2019.
（责任编辑：赵中正）