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【摘要】随着国家科研投入的增加和对高校科研经费审计的加强，国内高校在科研经费管理中存在的弊端与漏洞越来越多的暴露出来，引起了社会广泛关注。为规范科研经费管理，激发创新活力，国家在2016年发布了新的科研项目资金管理政策。新政策体现了国家重视科技创新的决心，为松绑科研经费管理提供了依据。新政策实施以来，在促进国内高校科学管理科研经费、激发科研人员工作热情方面发挥了积极作用，但也暴露了一些政策在制定和落实方面的缺憾和不足。本文通过研究国内高校对新政策的执行和落实情况，归纳总结了目前高校科研经费管理中常见的一些问题，并在此基础上提出相应的对策建议，以期为高校完善科研经费管理提供参考。
【关键词】高等学校 科研经费管理 财务管理
高校是国家科研工作的重要组成力量，随着近些年我国国力的增强，高校获得的科研经费也逐年增加。据统计，2016年我国各类高等學校科技经费支出金额为1244.86亿元，比2015年的1156.76亿元增长了7.62%，高于同期的GDP增速。很多高校获得的科研经费数以亿计，如此庞大的科研经费如何得到科学合理地管理，已经成为高校日益重视的问题。
一、新科研项目资金管理政策的主要变化
为完善科研经费管理，激发科研人员积极性，2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知。《意见》针对高校、科研院所和科研人员广泛关注的问题，遵循坚持以人为本、坚持遵循规律、坚持“放管服”结合、坚持政策落实落地的原则，以达到调动科研人员积极性、完善科研经费管理、营造良好科研工作环境的目的。与原政策相比，新科研项目资金管理政策在以下方面存在变化：
（一）在科研经费管理权限方面的变化
新政策扩大了高校在经费管理方面的权限，提倡放管结合。具体来说，新政策在项目预算调剂自主权，劳务费分配管理自主权，间接费使用管理自主权，结转结余资金按规定使用自主权等方面，赋予了高校更大的权限，更方便高校灵活进行管理。同时在会议差旅费、仪器设备采购以及基建项目管理方面，也赋予了高校更大的自主权，扩大了高校的管理权限。
（二）在改善管理与激发创新方面的变化
新政策通过一系列措施松绑科研经费管理，同时加大激励力度，以此激发科研人员创新创造活力。首先，新政策简化了预算编制科目，下放了预算调剂权限，赋予了项目承担单位自主调剂预算的权力。其次，新政策通过提高间接费用比例、放宽劳务费限制、改进结余资金留用方式等措施，加大了绩效激励力度，体现了对“人”的重视和支持，以此提升科研人员从事科研工作的积极性。
（三）在简化程序与减轻负担方面的变化
新政策制定了多项措施简化科研经费管理程序，减轻科研人员工作量。在预算管理方面，合并了会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，简化了预算科目。在政府采购方面，高校可自行采购科研仪器设备，自行选择仪器设备评审专家，简化了政府采购预算调整和采购方式的审批流程。在基本建设项目管理方面，简化了高校基本建设项目审批手续，缩短了审批周期。
二、新政策下高校科研经费管理存在的主要问题
新的科研项目资金管理政策组织实施半年多以来，对高校科学管理科研经费工作起到了积极促进作用。但是新政策下的高校科研经费管理工作中仍旧存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）相应制度的制定和执行不力
贯彻新科研项目资金管理政策需要各高校制定相应的政策予以明确、落实，高校需要根据政策精神修改一系列相关的规章制度。目前很多高校这方面工作的进度迟缓，制度制定和实施的速度较慢。除此之外，高校目前还普遍缺乏科研经费的内部公开制度、详细的预算调剂制度以及科研财务助理制度等具体制度，这导致高校在科研经费内部公开、科研项目预算调剂等方面的工作中缺乏必要的指导文件，容易留下管理不严的漏洞。而且，由于科研经费历来是外部审计、监察重点关注的内容，使财务人员养成了对科研经费支出从严管理的习惯，财务人员出于谨慎原则倾向于采取“凡是没说行的都不行”的原则处理问题，从而导致科研人员仍然存在科研经费管理“过严过死”的感觉。
（二）科研經费分类管理不精细
不同项目的科研经费根据其所属的学科不同，经费支出也具有不同的特点。目前，我国很多高校的科研经费管理办法都是简单地将科研经费划分为纵向科研经费和横向科研经费，没有进一步按学科特点分类制定制度。这就容易导致高校对科研经费的管理过于简单粗放，在编制科研经费预算时忽略项目自身的特点，使得科研人员难以按照实际需求安排科研活动支出。
（三）预算的管理功能没有充分得到发挥
我国高校的科研经费虽然已经实行了全面预算管理，但是预算管理方面还存在着编制不够科学合理、预算执行刚性不足、预算调整过于频繁随意等问题。由于科研经费的预算编制往往是由项目实施部门完成，预算编制人员通常不具备足够的专业财务知识，难以对预算的科学性进行正确判断，这就容易影响预算管理功能的发挥。
此外，预算编制科目与会计科目之间还存在着科目衔接问题，影响了预算控制功能的实施。根据要求，科研经费需要按照预设的预算科目申报预算，而会计核算需要通过会计科目加以反映。预算科目和会计科目之间并非是完全一一对应的关系，由此导致高校在预算支出控制上存在问题。例如，新政策合并了会议费、差旅费、国际合作与交流费的预算科目，而会计核算时这些费用是通过多个会计科目分开核算的，会计科目和预算科目之间是多对一的关系。财务部门难以通过一个预算科目实现对多个会计科目支出的控制，这就给预算控制带来了困难。
（四）绩效考评制度不够健全
国内高校的科研经费管理还存在着绩效考评机制不健全、缺乏综合评价的问题。目前国内高校科研经费的绩效考评工作基本都是从全校角度出发，考评停留在校级层面。对于校内不同的科研项目，高校还缺乏具体可行的绩效考评办法，对项目的执行效果和科研成果价值予以科学评价。这就容易滋生项目承担者对科研经费的使用效果缺乏关心，对财政资金的效率不够关注等问题，导致高校的科研项目资金使用效率低下，科研成果价值偏低。 （五）人员费支出限制过严
人员费支出是科研经费审计的重点内容，也是比较容易出现虚假腐败的地方。由于人员费支出缺乏发票等原始票据作为依据，财务人员难以判定其支出情况是否真实，支出的标准是否合理。因此财务部门容易出于减少审计问题的考虑，限制人员费支出的比例。有的高校虽然在制度中没有明确对科研经费支出中人员费的比例加以限制，但在实际工作中却存在着隐性的“红线”，通过控制预算等方式尽量减少人员费的发生。
此外，由于制度原因，我国高校的科研工作大部分是教师在教学工作之外额外承担的任务，对这部分额外付出的劳动，教师有获得报酬的需求。由于科研工作主要依赖科研人员的脑力劳动进行，高校教师为从事科研工作往往需要付出比其他人更多的时间、精力，因此产生获得报酬的期望也是合理的要求。新政策中并没有明确说明科研经费的直接费用可以用于支付在职人员费用，在激发教师科研热情方面尚有欠缺。
（六）信息化水平相對落后
提高信息化管理水平是促进科研经费管理工作科学高效、公开透明的重要保证。很多高校目前存在科研信息管理系统和财务信息系统两个不同的平台，二者分属不同的开发单位，分别由不同的科研管理部门使用。由于技术环节等方面的原因，系统间数据的互联互通还存在一定问题，难以实现数据共享，影响到科研经费管理效率的提升。
三、加强高校科研经费管理的对策建议
（一）完善制度建设
为确保新政策得到切实有效的落实，需要各高校制定一套完善的管理制度，为科研经费管理能够合理有效进行提供有力保障。各高校应从政策制定的原则出发，结合本校的实际情况，建立健全科研经费管理制度。通过相关部门间的互相协调，加快科研经费管理制度的建设，研究制定内部公开制度、预算调剂制度、科研助理制度等缺失制度，确保新政策重视科研工作、激发科研热情的初衷得以实现。
（二）科学管理科研经费
提高高校科研经费的管理水平，对科研经费实施精细化管理是目前社会的大势所趋。高校可以根据自身科研工作的特点和需求，细化经费管理制度，对校内科研项目数量较多、金额较大的学科实行分类管理，有针对性的制定分类管理细则，明确管理要求。对不同类型学科科研经费支出的比例，可以在政策允许的范围内根据其所属学科的特点灵活规定，使其能更充分的满足项目需求，以此扫清科研工作的障碍，使科研人员能够潜心从事科学研究。
（三）加强预算管理与控制功能
针对高校科研经费管理中预算的管理与控制功能没有充分得到发挥的问题，高校可以从制度、沟通、审核几个方面入手加以解决。制度即通过制定、完善科研经费的预算管理制度，减少管理上的缺失和漏洞，使对科研经费的预算编制、执行、调整等工作有据可依，有的放矢。沟通指针对科研项目预算编制人员财务知识不足的问题，主动加强财务部门与科研管理部门、项目实施部门之间的沟通，听取科研人员的意见和困难，通过相互协调解决问题。审核指财务部门的预算管理人员需要以专业人员的眼光和要求对项目实施部门报送的预算加以严格审核，对其中的不合理不合规之处予以整改，以便充分发挥预算的管理功能，尽可能从预算环节杜绝违规情况的产生。
针对预算科目与会计科目难以完全对应的情况，可以考虑仿效会计科目的分级制度设立二级预算科目，通过二级预算科目实现与会计科目的对应，以此解决财务部门难以进行预算控制的问题。同时，财务部门应赋予经费使用单位对二级预算科目自主调整的权限，使经费使用单位可以根据需要在一级预算科目可用预算金额的范围内自主调整二级预算科目间的预算数，以此满足使用单位自主调剂预算的需求。
（四）建立健全绩效考评体系
首先，高校应建立学校内部的科研项目绩效考核体系，制定合理可行的绩效考评办法，使科研经费的绩效考核工作由校级层面落实到具体的每个项目，以此提升科研人员的经费管理意识，提高科研项目资金的使用效率。高校的科研经费绩效考评办法应确保其客观性和可行性，考评结果能够对科研项目的执行情况进行科学有效的反映，达到监督和激励的效果。
其次，高校应联合各科研经费管理部门，加大对科研成果价值的重视，并制定与科研成果价值挂钩的奖惩措施，以此确保科研成果的实用性，避免科研经费的浪费。科学研究本质的目的是为了产生有价值的成果，确保科研成果具有价值才是高校科研经费管理最应关注的问题。对于科研成果价值的评价可以参考美国高校的制度，采用同行评价的方法，通过聘请一定数量的行业内与研究人员无利害关系的高水平专家学者，对科研成果进行匿名评审、综合评价。结合评价结果的好坏，对科研人员采取一定的奖惩措施，这些奖惩措施应不仅局限于本次科研课题，而且可能会对其今后的科研经费申请产生影响。
（五）进一步放松人员费支出限制
一方面，高校应通过制度明确科研经费人员费的支出比例，通过培训宣讲加强财务人员和科研人员对新政策的理解，在实际工作中杜绝人员费支出隐性限制的存在。另一方面，高校应充分尊重在职在编人员为科研工作付出的脑力劳动，理解在职在编人员渴望脑力智力付出得到回报的需求。政府层面也应考虑到我国高校的实情和在职在编人员的需求，松绑对在职在编人员获取科研劳务费的限制。在这一方面，广东省和湖南省目前已经制定了相应的政策措施，明确省级科研项目可以在直接费用中开支在编人员费用，起到了带头作用。
（六）加强科研经费管理信息化建设
由于科研经费管理涉及到科研管理部门、财务部门、项目实施部门等多个部门，高校应协调各方需求，加快做好财务信息系统和科研信息管理系统的對接工作，实现数据互通，信息共享。此外，高校还应充分发挥互联网的便利性，建立科研、财务、科研人员三方信息共享服务平台，通过服务平台实现科研项目预算编制、预算调整、项目决算、资金使用情况、项目执行情况等信息的共享，实现信息公开、制度公开、互动交流等功能，畅通日常沟通管理和服务渠道，使“放管服”精神彻底得到落实。
参考文献
[1]赵志勇.《高校财政拨款科研项目全面预算管理体系研究》.《会计之友》，2015年第11期.
[2]于涛，陈金刚.《高校科研经费管理存在问题及对策研究》.《江苏高教》，2016年第2期.
[3]谢珊珊.《新政策环境下的高校科研经费管理探究》.《教育财会研究》，2016年第10期.
[4]杨乐.《美国高校教师科研绩效管理的经验、特色及启示》.《商》，2016年第1期.
[5]孙风艳.《关于高校科研经费管理与绩效考核问题的思考》.《中国集体经济》，2017年第6期.
【关键词】高等学校 科研经费管理 财务管理
高校是国家科研工作的重要组成力量，随着近些年我国国力的增强，高校获得的科研经费也逐年增加。据统计，2016年我国各类高等學校科技经费支出金额为1244.86亿元，比2015年的1156.76亿元增长了7.62%，高于同期的GDP增速。很多高校获得的科研经费数以亿计，如此庞大的科研经费如何得到科学合理地管理，已经成为高校日益重视的问题。
一、新科研项目资金管理政策的主要变化
为完善科研经费管理，激发科研人员积极性，2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知。《意见》针对高校、科研院所和科研人员广泛关注的问题，遵循坚持以人为本、坚持遵循规律、坚持“放管服”结合、坚持政策落实落地的原则，以达到调动科研人员积极性、完善科研经费管理、营造良好科研工作环境的目的。与原政策相比，新科研项目资金管理政策在以下方面存在变化：
（一）在科研经费管理权限方面的变化
新政策扩大了高校在经费管理方面的权限，提倡放管结合。具体来说，新政策在项目预算调剂自主权，劳务费分配管理自主权，间接费使用管理自主权，结转结余资金按规定使用自主权等方面，赋予了高校更大的权限，更方便高校灵活进行管理。同时在会议差旅费、仪器设备采购以及基建项目管理方面，也赋予了高校更大的自主权，扩大了高校的管理权限。
（二）在改善管理与激发创新方面的变化
新政策通过一系列措施松绑科研经费管理，同时加大激励力度，以此激发科研人员创新创造活力。首先，新政策简化了预算编制科目，下放了预算调剂权限，赋予了项目承担单位自主调剂预算的权力。其次，新政策通过提高间接费用比例、放宽劳务费限制、改进结余资金留用方式等措施，加大了绩效激励力度，体现了对“人”的重视和支持，以此提升科研人员从事科研工作的积极性。
（三）在简化程序与减轻负担方面的变化
新政策制定了多项措施简化科研经费管理程序，减轻科研人员工作量。在预算管理方面，合并了会议费、差旅费、国际合作与交流费科目，简化了预算科目。在政府采购方面，高校可自行采购科研仪器设备，自行选择仪器设备评审专家，简化了政府采购预算调整和采购方式的审批流程。在基本建设项目管理方面，简化了高校基本建设项目审批手续，缩短了审批周期。
二、新政策下高校科研经费管理存在的主要问题
新的科研项目资金管理政策组织实施半年多以来，对高校科学管理科研经费工作起到了积极促进作用。但是新政策下的高校科研经费管理工作中仍旧存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）相应制度的制定和执行不力
贯彻新科研项目资金管理政策需要各高校制定相应的政策予以明确、落实，高校需要根据政策精神修改一系列相关的规章制度。目前很多高校这方面工作的进度迟缓，制度制定和实施的速度较慢。除此之外，高校目前还普遍缺乏科研经费的内部公开制度、详细的预算调剂制度以及科研财务助理制度等具体制度，这导致高校在科研经费内部公开、科研项目预算调剂等方面的工作中缺乏必要的指导文件，容易留下管理不严的漏洞。而且，由于科研经费历来是外部审计、监察重点关注的内容，使财务人员养成了对科研经费支出从严管理的习惯，财务人员出于谨慎原则倾向于采取“凡是没说行的都不行”的原则处理问题，从而导致科研人员仍然存在科研经费管理“过严过死”的感觉。
（二）科研經费分类管理不精细
不同项目的科研经费根据其所属的学科不同，经费支出也具有不同的特点。目前，我国很多高校的科研经费管理办法都是简单地将科研经费划分为纵向科研经费和横向科研经费，没有进一步按学科特点分类制定制度。这就容易导致高校对科研经费的管理过于简单粗放，在编制科研经费预算时忽略项目自身的特点，使得科研人员难以按照实际需求安排科研活动支出。
（三）预算的管理功能没有充分得到发挥
我国高校的科研经费虽然已经实行了全面预算管理，但是预算管理方面还存在着编制不够科学合理、预算执行刚性不足、预算调整过于频繁随意等问题。由于科研经费的预算编制往往是由项目实施部门完成，预算编制人员通常不具备足够的专业财务知识，难以对预算的科学性进行正确判断，这就容易影响预算管理功能的发挥。
此外，预算编制科目与会计科目之间还存在着科目衔接问题，影响了预算控制功能的实施。根据要求，科研经费需要按照预设的预算科目申报预算，而会计核算需要通过会计科目加以反映。预算科目和会计科目之间并非是完全一一对应的关系，由此导致高校在预算支出控制上存在问题。例如，新政策合并了会议费、差旅费、国际合作与交流费的预算科目，而会计核算时这些费用是通过多个会计科目分开核算的，会计科目和预算科目之间是多对一的关系。财务部门难以通过一个预算科目实现对多个会计科目支出的控制，这就给预算控制带来了困难。
（四）绩效考评制度不够健全
国内高校的科研经费管理还存在着绩效考评机制不健全、缺乏综合评价的问题。目前国内高校科研经费的绩效考评工作基本都是从全校角度出发，考评停留在校级层面。对于校内不同的科研项目，高校还缺乏具体可行的绩效考评办法，对项目的执行效果和科研成果价值予以科学评价。这就容易滋生项目承担者对科研经费的使用效果缺乏关心，对财政资金的效率不够关注等问题，导致高校的科研项目资金使用效率低下，科研成果价值偏低。 （五）人员费支出限制过严
人员费支出是科研经费审计的重点内容，也是比较容易出现虚假腐败的地方。由于人员费支出缺乏发票等原始票据作为依据，财务人员难以判定其支出情况是否真实，支出的标准是否合理。因此财务部门容易出于减少审计问题的考虑，限制人员费支出的比例。有的高校虽然在制度中没有明确对科研经费支出中人员费的比例加以限制，但在实际工作中却存在着隐性的“红线”，通过控制预算等方式尽量减少人员费的发生。
此外，由于制度原因，我国高校的科研工作大部分是教师在教学工作之外额外承担的任务，对这部分额外付出的劳动，教师有获得报酬的需求。由于科研工作主要依赖科研人员的脑力劳动进行，高校教师为从事科研工作往往需要付出比其他人更多的时间、精力，因此产生获得报酬的期望也是合理的要求。新政策中并没有明确说明科研经费的直接费用可以用于支付在职人员费用，在激发教师科研热情方面尚有欠缺。
（六）信息化水平相對落后
提高信息化管理水平是促进科研经费管理工作科学高效、公开透明的重要保证。很多高校目前存在科研信息管理系统和财务信息系统两个不同的平台，二者分属不同的开发单位，分别由不同的科研管理部门使用。由于技术环节等方面的原因，系统间数据的互联互通还存在一定问题，难以实现数据共享，影响到科研经费管理效率的提升。
三、加强高校科研经费管理的对策建议
（一）完善制度建设
为确保新政策得到切实有效的落实，需要各高校制定一套完善的管理制度，为科研经费管理能够合理有效进行提供有力保障。各高校应从政策制定的原则出发，结合本校的实际情况，建立健全科研经费管理制度。通过相关部门间的互相协调，加快科研经费管理制度的建设，研究制定内部公开制度、预算调剂制度、科研助理制度等缺失制度，确保新政策重视科研工作、激发科研热情的初衷得以实现。
（二）科学管理科研经费
提高高校科研经费的管理水平，对科研经费实施精细化管理是目前社会的大势所趋。高校可以根据自身科研工作的特点和需求，细化经费管理制度，对校内科研项目数量较多、金额较大的学科实行分类管理，有针对性的制定分类管理细则，明确管理要求。对不同类型学科科研经费支出的比例，可以在政策允许的范围内根据其所属学科的特点灵活规定，使其能更充分的满足项目需求，以此扫清科研工作的障碍，使科研人员能够潜心从事科学研究。
（三）加强预算管理与控制功能
针对高校科研经费管理中预算的管理与控制功能没有充分得到发挥的问题，高校可以从制度、沟通、审核几个方面入手加以解决。制度即通过制定、完善科研经费的预算管理制度，减少管理上的缺失和漏洞，使对科研经费的预算编制、执行、调整等工作有据可依，有的放矢。沟通指针对科研项目预算编制人员财务知识不足的问题，主动加强财务部门与科研管理部门、项目实施部门之间的沟通，听取科研人员的意见和困难，通过相互协调解决问题。审核指财务部门的预算管理人员需要以专业人员的眼光和要求对项目实施部门报送的预算加以严格审核，对其中的不合理不合规之处予以整改，以便充分发挥预算的管理功能，尽可能从预算环节杜绝违规情况的产生。
针对预算科目与会计科目难以完全对应的情况，可以考虑仿效会计科目的分级制度设立二级预算科目，通过二级预算科目实现与会计科目的对应，以此解决财务部门难以进行预算控制的问题。同时，财务部门应赋予经费使用单位对二级预算科目自主调整的权限，使经费使用单位可以根据需要在一级预算科目可用预算金额的范围内自主调整二级预算科目间的预算数，以此满足使用单位自主调剂预算的需求。
（四）建立健全绩效考评体系
首先，高校应建立学校内部的科研项目绩效考核体系，制定合理可行的绩效考评办法，使科研经费的绩效考核工作由校级层面落实到具体的每个项目，以此提升科研人员的经费管理意识，提高科研项目资金的使用效率。高校的科研经费绩效考评办法应确保其客观性和可行性，考评结果能够对科研项目的执行情况进行科学有效的反映，达到监督和激励的效果。
其次，高校应联合各科研经费管理部门，加大对科研成果价值的重视，并制定与科研成果价值挂钩的奖惩措施，以此确保科研成果的实用性，避免科研经费的浪费。科学研究本质的目的是为了产生有价值的成果，确保科研成果具有价值才是高校科研经费管理最应关注的问题。对于科研成果价值的评价可以参考美国高校的制度，采用同行评价的方法，通过聘请一定数量的行业内与研究人员无利害关系的高水平专家学者，对科研成果进行匿名评审、综合评价。结合评价结果的好坏，对科研人员采取一定的奖惩措施，这些奖惩措施应不仅局限于本次科研课题，而且可能会对其今后的科研经费申请产生影响。
（五）进一步放松人员费支出限制
一方面，高校应通过制度明确科研经费人员费的支出比例，通过培训宣讲加强财务人员和科研人员对新政策的理解，在实际工作中杜绝人员费支出隐性限制的存在。另一方面，高校应充分尊重在职在编人员为科研工作付出的脑力劳动，理解在职在编人员渴望脑力智力付出得到回报的需求。政府层面也应考虑到我国高校的实情和在职在编人员的需求，松绑对在职在编人员获取科研劳务费的限制。在这一方面，广东省和湖南省目前已经制定了相应的政策措施，明确省级科研项目可以在直接费用中开支在编人员费用，起到了带头作用。
（六）加强科研经费管理信息化建设
由于科研经费管理涉及到科研管理部门、财务部门、项目实施部门等多个部门，高校应协调各方需求，加快做好财务信息系统和科研信息管理系统的對接工作，实现数据互通，信息共享。此外，高校还应充分发挥互联网的便利性，建立科研、财务、科研人员三方信息共享服务平台，通过服务平台实现科研项目预算编制、预算调整、项目决算、资金使用情况、项目执行情况等信息的共享，实现信息公开、制度公开、互动交流等功能，畅通日常沟通管理和服务渠道，使“放管服”精神彻底得到落实。
参考文献
[1]赵志勇.《高校财政拨款科研项目全面预算管理体系研究》.《会计之友》，2015年第11期.
[2]于涛，陈金刚.《高校科研经费管理存在问题及对策研究》.《江苏高教》，2016年第2期.
[3]谢珊珊.《新政策环境下的高校科研经费管理探究》.《教育财会研究》，2016年第10期.
[4]杨乐.《美国高校教师科研绩效管理的经验、特色及启示》.《商》，2016年第1期.
[5]孙风艳.《关于高校科研经费管理与绩效考核问题的思考》.《中国集体经济》，2017年第6期.