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【摘要】高速公路建设需要征用大量土地，除公路用地及配套设施外，有些高速公路沿线还有大量被空置的土地，这些空置土地如果长期不予以利用，将造成资源浪费并可能带来一系列问题，本文分析了高速公路沿线闲置土地情况并提出应对措施。
关键词：空置土地；存在问题；应对措施
【 abstract 】 highway construction need much of the land requisition, except land for exclusive use by highways and supporting facilities outside, some high speed along the roads has a large number of been empty land, these empty land if long-term not be used, will cause the waste of resources and might lead to a series of problems, this paper analyzes the idle land along the highway and proposes some countermeasures.
Keywords: empty land; Existing problems; measures
一、高速公路征用地基本情况
高速公路具有全封闭、全立交，设计车速快的特点，并且按规范要求每50公里要设置一个服务区，每15公里设一处休息区，根据交通流量和沿线居民区、工业区分布情况等设置若干个出口匝道收费站或办事处，除了高速公路主道用地外，高速公路两侧边沟外延起30米范围内（有的地方规定是50米）也不得建造永久性非公路設施。因此建设高速必须征用大量的土地。事实上很多高速公路在征用建设用地时都留有很大的空间，也就是说征用土地的实际面积远大于实际土地需要面积，除了高速公路主道及配套设施用地外，公路两侧也远不止仅留有30米的空地。这种情况在早期建设的高速公路以及通山区高速中尤其突出。高速公路之所以征用那么多的土地，从自身需要来说主要包括：1、考虑以后随着车流量增大公路扩建需要；2、公路大中修的需要，正常情况下高速公路通车十年左右就必须进行大修，为保证大中修过程中料场和废土的合理堆放，不影响沿途环境卫生，需预留一定面积的土地；3、公路养护的需要。预留足够土地可以为堆放物料、设备和搭建临时工棚等带来许多方便。从政策层面和地方政府角度来说，主要有：1、高速公路基本上都是国家或省市重点扶持的基础设施建设，对公路建设用地有较大的倾斜和价格优惠，有的甚至是无偿划拨；2、沿线地方政府非常欢迎高速公路经过本地区，除其将为本地区经济发展和民众出行带来很大好处外，着眼于当前，也希望能够通过建设单位多征些土地，多给些征地补偿款，以期能为改善当前财政困窘状态和老百姓生活起到一点作用；3、还有些地方为了争取到本地区能设置高速公路出口收费站，主动要求免费提供土地给建设单位开设出口匝道或建设其他配套。以上原因为高速公路征用大量土地创造了良好条件，也因此造成了一些高速公路拥有许多闲置的土地。这些土地后来有一部分因发展需要被利用上了，但也还有很多依然闲置。这些长期闲置的土地除了部分被当地老百姓非法“侵占”以外，大多都是杂草丛生，有些土地甚至由于年长久远，又由于红线图标识与现状已有所不同，已经难于划清具体的边界了。
二、高速公路土地闲置带来的问题
那么作为高速公路业主来说，高速公路沿线大量土地闲置不仅仅是资源的浪费，还可能带来一系列问题。首先是影响不好。前些年，土地闲置问题似乎并没有引起人们的注意，因为当时很多农村人口都去城里打工了，近些年随着中央对农村建设的扶持力度加大，农产品价格也逐步上升，许多农民又回到家乡创业，很多原来闲置的土地被重新利用，并且随着经济发展，特别是因为高速公路的修建，使原本远离交通线、空间可达性差的地方变得交通便捷，空间可达性大大增强，从而导致土地使用价值大幅提高，尤其是在临近收费站出口周围的土地，价值更是比原来翻了好几倍甚至是好几十倍。在这种情况下，如果还有大量的闲置土地未能利用，这种资源长期浪费的现象必将引起人们的非议，带来很不好的影响。其次，存在被占用的风险。这些土地因为长期闲置，有的已经被当地农民占用进行耕种，只要不是在这些闲置地上建设固定建筑物，很多情况下并不会受到路政部门的强力限制。农民在这些土地上已经收成了一载又一载。而就维护路产路权的路政部门来说，对于农民占用高速公路闲置土地进行耕种的现状也显得很无奈，因为这些农民兄弟占据着天时、地利、人和条件，他们采取的是“你进我退，你退我进”的游击战术，土地就在他的家门口，你赶他时他跑了，可你前脚刚走他后脚又踏进来了，那怕是你废了他的庄稼，但很快就又补种上了，而当地村委会一般都是采取纵容的态度。这种情况在沿线相当普遍，路政队员疲于应付，几个来回之后只好作罢，因为农民在闲置土地上耕种对高速公路并没有造成实质性威胁，反正闲着也是闲着，就让他们先种着吧！可问题是，当这些被老百姓种植上农作物的土地在业主需要使用时，老百姓却发难了，他们是非得让你赔偿或补偿农作物损失的，因此还可能引发跟当地老百姓的纠纷；再次，近些年来，国家对土地的管理日趋规范和严格，根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》规定，征用的土地二年内无建设使用的除要交纳高额闲置费外并可由当地政府土地管理部门无偿收回。从今年七月一日起，这项规定将会得到更严格执行。如果土地被政府无偿收回，对高速公路业主来说无疑是无谓的损失。最后，土地闲置还可能带来税务风险和税务负担。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定：在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依本条例的规定缴纳土地使用税。城镇土地使用税的计税依据是纳税人实际占用的土地面积，根据这一规定，除了高速公路主道、沿线绿化带、匝道及收费站、以及用于公共服务的服务区、停车区以外，其他土地包括建筑用地、闲置土地等均属于纳税人实际占用的土地面积，都要按规定缴纳土地使用税。以前，由于高速公路基本上都是国家和省市的重点建设项目，由政府部门立项投资或合资建设，税务部门对于征用高速公路土地使用税其实是睁只眼闭只眼，有的是象征性征收一部分，有的是根本就不征收。实际上对于高速公路用地来说，确实也存在难于确定纳税范围的因素，存在是否纳税的有争议的地方比较多。可是近年来有些地方的税务部门由于税源紧张，税收任务重，把目光盯上了高速公路。比如，广东粤东某高速公路就因为当年在建设时征用了大量的土地，并且许多土地空置多年未予利用，结果被沿线中某一个县的土地管理部门和税务部门注意上了，土地管理部门要求收回闲置的土地，而税务部门经过核查，认为该高速公路企业每年缴纳给该县的税款仅是实际使用的建筑物占用地的税款，并未包括大量的空置土地面积，应把那些空置土地纳入应税范围，并且还要求该公司补缴几年来的闲置土地使用税和滞纳金。目前该公司与税务部门正就纳税范围展开争辩，如果税务局的说法成立的话，那么该高速公路公司除了要补交高额的闲置土地使用税以外，每年的纳税款也将增大一倍。其实，该高速公路最初的设计线路是不经该县的，最后是因为该县领导和相关部门经过多方努力才争取到上级交通主管部门和业主同意，修改了设计路线让高速公路经过该县，但时过境迁，领导都已换了好几届了，又还有谁会去重翻历史念及旧情呢？而且，依法办事肯定也是没错的。
三、闲置土地的处理策略
为了规避风险，必须对闲置土地抓紧规划使用。针对高速公路自身情况，解决高速公路空置土地问题可以从三个方面考虑：一是逐步绿化，高速公路沿线及周边绿化是作为公路配套设施而免征土地使用税的。这就为空置土地的利用提供了政策支持。为节约费用，除边坡、路肩等必须按规范要求植被外，其他地方只需要简单绿化就可以了，如选择种植生命力强、管理粗放、价格低廉的植物。尤其是沿途那些预备将来作为扩建使用的土地，改善景观不是最主要目的，主要还是避免因土地长期闲置带来的一系列风险，也为将来公路扩建化解再征地的难题。当然，如果条件许可，能够兼顾经济利益，种植一些既能美化环境又能带来经济价值的植物就更好。二是开发利用。可分为自主开发、合作开发和出租等三种类型。首先是考虑自主开发。如果资金许可，可根据闲置土地所处地理位置和环境，建设一些加油站、停车场、餐馆、修理厂等配套服务设施，既完善了高速公路配套，又免让土地闲置，达到避免土地被无偿收回或被征收闲置税的目的；其次是共同开发。联合有资源和资质的企业共办一些服务型配套，或者与公路配套相关的其他产品；第三是出租。如果企业资金比较紧张，还有一个办法就是把闲置土地出租给其他单位或个人经营，业主仅收取租金就可以了，这是一个最省事的办法。当然，采取这种办法必须与租赁人约定出租土地的经营范围，最好也是经营公路配套的服务或产品，不然可能会受到地方相关部门的干预。三是对于那些确实无法利用或者在很长时间内根本用不上的土地，比较妥当的办法还是主动让当地政府有偿收回，可以根据当年征地所需费用参考目前地价与政府部门协商回收价格，达到双赢目的。如本文刚才列举的某高速公路公司，在近期就通过谈判让地方政府有偿回收了部分闲置土地，获得了一仟多万元的经济收入，而当地政府也利用那块土地引进了一个大型投资项目，实现了双赢。
总之，对于高速公路空置土地的处理问题应该及早摆上议事日程，做到早安排、早规划，不能等到问题出来了才去考虑应对之策，否则可能会很被动，也可能给公司造成不必要的损失。
关键词：空置土地；存在问题；应对措施
【 abstract 】 highway construction need much of the land requisition, except land for exclusive use by highways and supporting facilities outside, some high speed along the roads has a large number of been empty land, these empty land if long-term not be used, will cause the waste of resources and might lead to a series of problems, this paper analyzes the idle land along the highway and proposes some countermeasures.
Keywords: empty land; Existing problems; measures
一、高速公路征用地基本情况
高速公路具有全封闭、全立交，设计车速快的特点，并且按规范要求每50公里要设置一个服务区，每15公里设一处休息区，根据交通流量和沿线居民区、工业区分布情况等设置若干个出口匝道收费站或办事处，除了高速公路主道用地外，高速公路两侧边沟外延起30米范围内（有的地方规定是50米）也不得建造永久性非公路設施。因此建设高速必须征用大量的土地。事实上很多高速公路在征用建设用地时都留有很大的空间，也就是说征用土地的实际面积远大于实际土地需要面积，除了高速公路主道及配套设施用地外，公路两侧也远不止仅留有30米的空地。这种情况在早期建设的高速公路以及通山区高速中尤其突出。高速公路之所以征用那么多的土地，从自身需要来说主要包括：1、考虑以后随着车流量增大公路扩建需要；2、公路大中修的需要，正常情况下高速公路通车十年左右就必须进行大修，为保证大中修过程中料场和废土的合理堆放，不影响沿途环境卫生，需预留一定面积的土地；3、公路养护的需要。预留足够土地可以为堆放物料、设备和搭建临时工棚等带来许多方便。从政策层面和地方政府角度来说，主要有：1、高速公路基本上都是国家或省市重点扶持的基础设施建设，对公路建设用地有较大的倾斜和价格优惠，有的甚至是无偿划拨；2、沿线地方政府非常欢迎高速公路经过本地区，除其将为本地区经济发展和民众出行带来很大好处外，着眼于当前，也希望能够通过建设单位多征些土地，多给些征地补偿款，以期能为改善当前财政困窘状态和老百姓生活起到一点作用；3、还有些地方为了争取到本地区能设置高速公路出口收费站，主动要求免费提供土地给建设单位开设出口匝道或建设其他配套。以上原因为高速公路征用大量土地创造了良好条件，也因此造成了一些高速公路拥有许多闲置的土地。这些土地后来有一部分因发展需要被利用上了，但也还有很多依然闲置。这些长期闲置的土地除了部分被当地老百姓非法“侵占”以外，大多都是杂草丛生，有些土地甚至由于年长久远，又由于红线图标识与现状已有所不同，已经难于划清具体的边界了。
二、高速公路土地闲置带来的问题
那么作为高速公路业主来说，高速公路沿线大量土地闲置不仅仅是资源的浪费，还可能带来一系列问题。首先是影响不好。前些年，土地闲置问题似乎并没有引起人们的注意，因为当时很多农村人口都去城里打工了，近些年随着中央对农村建设的扶持力度加大，农产品价格也逐步上升，许多农民又回到家乡创业，很多原来闲置的土地被重新利用，并且随着经济发展，特别是因为高速公路的修建，使原本远离交通线、空间可达性差的地方变得交通便捷，空间可达性大大增强，从而导致土地使用价值大幅提高，尤其是在临近收费站出口周围的土地，价值更是比原来翻了好几倍甚至是好几十倍。在这种情况下，如果还有大量的闲置土地未能利用，这种资源长期浪费的现象必将引起人们的非议，带来很不好的影响。其次，存在被占用的风险。这些土地因为长期闲置，有的已经被当地农民占用进行耕种，只要不是在这些闲置地上建设固定建筑物，很多情况下并不会受到路政部门的强力限制。农民在这些土地上已经收成了一载又一载。而就维护路产路权的路政部门来说，对于农民占用高速公路闲置土地进行耕种的现状也显得很无奈，因为这些农民兄弟占据着天时、地利、人和条件，他们采取的是“你进我退，你退我进”的游击战术，土地就在他的家门口，你赶他时他跑了，可你前脚刚走他后脚又踏进来了，那怕是你废了他的庄稼，但很快就又补种上了，而当地村委会一般都是采取纵容的态度。这种情况在沿线相当普遍，路政队员疲于应付，几个来回之后只好作罢，因为农民在闲置土地上耕种对高速公路并没有造成实质性威胁，反正闲着也是闲着，就让他们先种着吧！可问题是，当这些被老百姓种植上农作物的土地在业主需要使用时，老百姓却发难了，他们是非得让你赔偿或补偿农作物损失的，因此还可能引发跟当地老百姓的纠纷；再次，近些年来，国家对土地的管理日趋规范和严格，根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》规定，征用的土地二年内无建设使用的除要交纳高额闲置费外并可由当地政府土地管理部门无偿收回。从今年七月一日起，这项规定将会得到更严格执行。如果土地被政府无偿收回，对高速公路业主来说无疑是无谓的损失。最后，土地闲置还可能带来税务风险和税务负担。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定：在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依本条例的规定缴纳土地使用税。城镇土地使用税的计税依据是纳税人实际占用的土地面积，根据这一规定，除了高速公路主道、沿线绿化带、匝道及收费站、以及用于公共服务的服务区、停车区以外，其他土地包括建筑用地、闲置土地等均属于纳税人实际占用的土地面积，都要按规定缴纳土地使用税。以前，由于高速公路基本上都是国家和省市的重点建设项目，由政府部门立项投资或合资建设，税务部门对于征用高速公路土地使用税其实是睁只眼闭只眼，有的是象征性征收一部分，有的是根本就不征收。实际上对于高速公路用地来说，确实也存在难于确定纳税范围的因素，存在是否纳税的有争议的地方比较多。可是近年来有些地方的税务部门由于税源紧张，税收任务重，把目光盯上了高速公路。比如，广东粤东某高速公路就因为当年在建设时征用了大量的土地，并且许多土地空置多年未予利用，结果被沿线中某一个县的土地管理部门和税务部门注意上了，土地管理部门要求收回闲置的土地，而税务部门经过核查，认为该高速公路企业每年缴纳给该县的税款仅是实际使用的建筑物占用地的税款，并未包括大量的空置土地面积，应把那些空置土地纳入应税范围，并且还要求该公司补缴几年来的闲置土地使用税和滞纳金。目前该公司与税务部门正就纳税范围展开争辩，如果税务局的说法成立的话，那么该高速公路公司除了要补交高额的闲置土地使用税以外，每年的纳税款也将增大一倍。其实，该高速公路最初的设计线路是不经该县的，最后是因为该县领导和相关部门经过多方努力才争取到上级交通主管部门和业主同意，修改了设计路线让高速公路经过该县，但时过境迁，领导都已换了好几届了，又还有谁会去重翻历史念及旧情呢？而且，依法办事肯定也是没错的。
三、闲置土地的处理策略
为了规避风险，必须对闲置土地抓紧规划使用。针对高速公路自身情况，解决高速公路空置土地问题可以从三个方面考虑：一是逐步绿化，高速公路沿线及周边绿化是作为公路配套设施而免征土地使用税的。这就为空置土地的利用提供了政策支持。为节约费用，除边坡、路肩等必须按规范要求植被外，其他地方只需要简单绿化就可以了，如选择种植生命力强、管理粗放、价格低廉的植物。尤其是沿途那些预备将来作为扩建使用的土地，改善景观不是最主要目的，主要还是避免因土地长期闲置带来的一系列风险，也为将来公路扩建化解再征地的难题。当然，如果条件许可，能够兼顾经济利益，种植一些既能美化环境又能带来经济价值的植物就更好。二是开发利用。可分为自主开发、合作开发和出租等三种类型。首先是考虑自主开发。如果资金许可，可根据闲置土地所处地理位置和环境，建设一些加油站、停车场、餐馆、修理厂等配套服务设施，既完善了高速公路配套，又免让土地闲置，达到避免土地被无偿收回或被征收闲置税的目的；其次是共同开发。联合有资源和资质的企业共办一些服务型配套，或者与公路配套相关的其他产品；第三是出租。如果企业资金比较紧张，还有一个办法就是把闲置土地出租给其他单位或个人经营，业主仅收取租金就可以了，这是一个最省事的办法。当然，采取这种办法必须与租赁人约定出租土地的经营范围，最好也是经营公路配套的服务或产品，不然可能会受到地方相关部门的干预。三是对于那些确实无法利用或者在很长时间内根本用不上的土地，比较妥当的办法还是主动让当地政府有偿收回，可以根据当年征地所需费用参考目前地价与政府部门协商回收价格，达到双赢目的。如本文刚才列举的某高速公路公司，在近期就通过谈判让地方政府有偿回收了部分闲置土地，获得了一仟多万元的经济收入，而当地政府也利用那块土地引进了一个大型投资项目，实现了双赢。
总之，对于高速公路空置土地的处理问题应该及早摆上议事日程，做到早安排、早规划，不能等到问题出来了才去考虑应对之策，否则可能会很被动，也可能给公司造成不必要的损失。