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摘 要 规制行政向服务行政的转变，使得提供公共设施以满足日益增长的经济和社会发展的需求成为现代政府的重要职责。在实践中，由于公有公共设施的设置、管理欠缺而损害公民合法权益的情况屡见不鲜。从现行公有公共设施致害赔偿制度的不足、政府职能的转变、不同赔偿路径的经济成本分析等方面来看，应将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。
关键词 公有公共设施致害 国家赔偿 原因
中图分类号：D922 文献标识码：A
公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、机场等。公有公共设施致害则是指“由于公有公共设施在设置（如设计、建造、安装等）或管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和财产受到损害。”①对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法不一。然而总体而言，“无论是大陆法系国家还是英美法系国家，不论是判例法还是成文法，公有公共设施致害一般都纳入国家赔偿范围。”②
不同于世界上大多数国家，我国在1995年正式实施的《国家赔偿法》中并未将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围。直至2010年的《国家赔偿法》修改，这种情况也没有得到改变。然而，“《国家赔偿法》也没有明确排除公有公共设施致害的国家赔偿责任。而且，司法实践中有好多法院已经承认公有公共设施致害的国家赔偿责任。”③立法上的缺失使得我国实践中日益增多的公有公共设施致害案件难以得到统一、确定的结论，争论时有发生。具体看来，此类案件的主要争议点在于应当由谁承担公有公共设施致害案件中受害者的赔偿责任，而争议产生的根本原因则在于我国现行《国家赔偿法》并没有将公有公共设施致害情形纳入到国家赔偿范围。
随着我国政府公共服务行政职能的加强，因公有公共设施的设置、管理等方面存在欠缺从而损害公民合法权益的情况屡见不鲜。出于保护公民合法权益等方面的考虑，笔者赞同这一观点，即应将公有公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，并对其主要原因进行简要分析。
一、现行赔偿制度的局限
（一）公有公共设施致害的现行赔偿制度。
我国现行规范体系中，公有公共设施致害案件的处理主要以《民法通则》第126条为依据，产生民事赔偿责任。另外，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（本文中简称为《解释》）第16条对前述条文进行了一定程度上的补充规定。其具体条文如下：
《民法通则》第126条：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的情形除外。”
《解释》第16条：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；（二）堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的；（三）树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。前款第（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任。”
从前述条文可见，“我国现行法律将公有公共设施致害作为民事侵权行为，适用民事赔偿责任，采用过错责任原则”。④
在构建国家赔偿制度之初，之所以未将其纳入国家赔偿范围，主要是考虑到公有公共设施大多由相关部门负责运营，而相关部门在运营过程中会不可避免地逐渐企业化。由此一来，公有公共设施因其设置、管理欠缺产生的赔偿问题被认为不属于“违法行使职权”的情形，不能纳入国家赔偿的范围。受害人只能依照《民法通则》的相关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。
（二）现行赔偿制度的局限性。
笔者认为按照前述条文将该类公有公共设施致害案件纳入民事赔偿的做法并不妥当。
1、以“不属于违法行使职权”为由将公有公共设施的致害赔偿排除在国家赔偿范围之外的说法本身有失偏颇。因为“疏于对公有公共设施的管理与维护，而导致危害的发生，显然已经构成了不作为的违法行使职权”。⑤
2、现实中对公有公共设施进行管理的不仅有企业、事业单位，更有行政机关。由此可知立法者在现有条文中对责任主体的概括不全面。而且，“在公有公共设施利用关系中，利用者与设置、管理者之间并不是平等的民事合同关系”，⑥而是管理者与被管理者的关系，不符合民法领域中当事人地位平等的基本精神。
3、《民法通则》第126条及《解释》第16条规定的赔偿范围过于局限，并不能涵盖所有的公有公共设施致害类型。这种立法空白的存在使得实践中许多公有公共设施致害案件无法得到明确归属和有效解决。
4、如若采取民事侵权纠纷的救济途径，适用民事诉讼法上的举证责任分配原则，这会在一定程度上加重原告在举证责任方面的负担，不利于保护公民的合法权益。
二、政府职能的转变
随着国家权力结构的调整和行政权力的发展，社会的公共领域得以不断壮大。国家的角色已经不再是消极的“守夜人”，而是转变成“积极的社会经济生活的参与者”和“公共责任的承担者”。行政活动逐渐呈现出多样性和复杂性，不仅包括行使权力的行政行为，也包括提供服务的行为和行政事实行为。在这种背景下，“政府作为公共权力的重要载体，正越来越多地承担起公共领域的相关责任，这些责任包括良好的法律秩序、公共物品和公共服务等”。⑦
“随着规制行政向服务行政的转变，提供公共设施以满足日益增长的经济和社会发展的需求，已成为现代政府的重要职责。”⑧如果国家怠于履行这种职责，“或未尽合理注意义务，即构成不作为违法，由此给利用者造成的损害，国家应承担赔偿责任”。⑨此外，“公有公共设施的设置与管理属于公共事务，公有公共设施的设置、管理中所形成的社会关系无疑是以公益为内容的管理关系，此类关系当然属于公法所调整的对象”。⑩即使公有公共设施被以各种方式交于其他组织机构设置和管理，公共设施作为公物的法律性质不会发生改变，这种公法上的法律关系也不会发生改变，此时的公有公共设施致害案件仍然属于公法调整的范围，由此产生的赔偿责任仍应属于国家赔偿责任的范围。 三、经济比较分析
在实践中出现的许多公有公共设施致害案件中，对于“应当由哪一方承担赔偿责任”这一问题的争论大概可以分为三种意见，即由国家承担国家赔偿责任，由设置、管理者承担民事赔偿责任，以及由涉案的第三方（民事主体）承担民事赔偿责任。通过对这三种责任承担方式进行经济分析方面的比较，可以看出第一种解决途径更加合理。
（一）由国家承担国家赔偿责任。
公有公共设施面向不特定人，对其设置、管理的不完善可能直接带来对公共安全的减损，给不特定人带来一种持续性的危险可能。由国家承担赔偿责任，并由相关赔偿义务机关进行赔付的做法能够有利于明确国家责任，督促政府部门对存在隐患的相关公有公共设施进行整改，从而在源头上降低致害案件频发的可能性。该方案的成本体现在具体整修措施的一次性耗费上，却可以“一劳永逸”地有效减少之后由于类似原因产生的损失。
（二）由设置、管理者承担民事赔偿责任。
由设置、管理者按照《民法通则》及《解释》的相关规定承担公有公共设施致害案件中的民事赔偿责任会给这类企事业单位、组织机构等带来沉重的经济负担。由于许多公有公共设施具有非营利性特点，在供公民使用时不收费或只收取基本维护管理费用，不存在额外的收入来源。由此一来，由设置、管理者承担民事赔偿责任会使得这些部门在承担高风险的同时承担较之其他部门多出太多的责任，这不仅对其不公平，也不利于对相关公有公共设施的持续管理与维护。
（三）由相关的涉案第三方（民事主体）承担民事赔偿责任。
此处所指之“涉案第三方”是指与公有公共设施致害案件中人身及财产等损害的产生具有一定关系的第三方民事主体，常为公有公共设施的使用者。如“公路百慕大”案件中的肇事司机。“公路百慕大”是指湖南省长沙市湘府西路与书院南路形成的一个丁字路口区域，由于此路口本身设计存在“反超高”（即转弯的地方外地内高，与转弯力学要求的设置相悖）等问题，该路口事故频发，常常会出现车辆驶入路口附近居民住所的情形，给路口附近居民带来了极大的人财损失。在该案讨论中，即有人提出应当由直接导致人财损失的肇事司机承担民事赔偿责任。
在我国，由于设置、管理等人为原因而存在各种瑕疵的公有公共设施并不在少数。笔者认为，在公有公共设施本身存在问题的前提情况下，寄希望于每个设施使用者投入超乎寻常的注意力资源来避免事故的发生，这不仅对普通公民提出了过于苛刻的要求，投入成本也过高。此外，采取由涉案第三方民事主体承担民事责任的途径虽然能够迫使每个设施使用者在使用公有公共设施时更加的小心和注意，从而在一定程度上减少公有公共设施致害情况的发生，但是这种只具有事后救济属性的方式并不能触及问题出现的根本原因，即危险发生的可能性并不能在源头上得到有效降低。由此可知，该种途径所需之成本投入与可能达到的预期效果之间比例严重不协调。
四、结语
将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围有利于全面保护公民、法人和其他组织的合法权益。此外，明确公有公共设施致害的国家赔偿责任性质也有利于促进行政机关依法、积极行政，具有十分重要的积极意义。另一方面，将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围是国际社会上普遍认可的做法，这为我国提供了诸多颇有成效的立法经验，也昭示着将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围符合国际社会的潮流。基于文中论述的三大主要原因，笔者认为应当将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。□
（作者：中国政法大学研究生院法学院2011级硕士研究生，宪法学与行政法学专业，行政法学方向）
注释：
①②⑨马怀德，喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿.法学研究，2000年第2期.
③张红.行政赔偿责任与民事赔偿责任之关系及其处理.政法论坛，2009年第2期.
④⑥张杰.公共用公物权研究.武汉大学2011年博士学位论文，第176页.
⑤葛华寅.公有公共设施致害的赔偿责任研究.浙江大学2011年硕士学位论文，第12页.
⑦阎妍.论我国公有公共设施致害的国家赔偿.行政与法，2010年第5期.
⑧周佑勇，薛刚凌，吴雷.中国法学会行政法学研究会2004年年会及第七届海峡两岸行政法研讨会综述.中国法学，2004年第6期.
⑩倪明.公有公共设施致害国家赔偿的研究.复旦大学2010年硕士学位论文，第33页.
参考文献：
[1]刘飞.应将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范畴，研究生法学，1995年第02期.
[2]秦沛蓓.国家赔偿制度比较研究—中外国家赔偿范围制度比较.才智，2011年第01期.
[3]黄文忠.公有公共设施国家赔偿制度的立法探讨.行政与法，2004年第4期.
[4]胡康生所作之.关于中华人民共和国国家赔偿法（草案）的说明.中国人大网www.npc.gov.cn.
关键词 公有公共设施致害 国家赔偿 原因
中图分类号：D922 文献标识码：A
公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、机场等。公有公共设施致害则是指“由于公有公共设施在设置（如设计、建造、安装等）或管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和财产受到损害。”①对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法不一。然而总体而言，“无论是大陆法系国家还是英美法系国家，不论是判例法还是成文法，公有公共设施致害一般都纳入国家赔偿范围。”②
不同于世界上大多数国家，我国在1995年正式实施的《国家赔偿法》中并未将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围。直至2010年的《国家赔偿法》修改，这种情况也没有得到改变。然而，“《国家赔偿法》也没有明确排除公有公共设施致害的国家赔偿责任。而且，司法实践中有好多法院已经承认公有公共设施致害的国家赔偿责任。”③立法上的缺失使得我国实践中日益增多的公有公共设施致害案件难以得到统一、确定的结论，争论时有发生。具体看来，此类案件的主要争议点在于应当由谁承担公有公共设施致害案件中受害者的赔偿责任，而争议产生的根本原因则在于我国现行《国家赔偿法》并没有将公有公共设施致害情形纳入到国家赔偿范围。
随着我国政府公共服务行政职能的加强，因公有公共设施的设置、管理等方面存在欠缺从而损害公民合法权益的情况屡见不鲜。出于保护公民合法权益等方面的考虑，笔者赞同这一观点，即应将公有公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，并对其主要原因进行简要分析。
一、现行赔偿制度的局限
（一）公有公共设施致害的现行赔偿制度。
我国现行规范体系中，公有公共设施致害案件的处理主要以《民法通则》第126条为依据，产生民事赔偿责任。另外，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（本文中简称为《解释》）第16条对前述条文进行了一定程度上的补充规定。其具体条文如下：
《民法通则》第126条：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的情形除外。”
《解释》第16条：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；（二）堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的；（三）树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。前款第（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任。”
从前述条文可见，“我国现行法律将公有公共设施致害作为民事侵权行为，适用民事赔偿责任，采用过错责任原则”。④
在构建国家赔偿制度之初，之所以未将其纳入国家赔偿范围，主要是考虑到公有公共设施大多由相关部门负责运营，而相关部门在运营过程中会不可避免地逐渐企业化。由此一来，公有公共设施因其设置、管理欠缺产生的赔偿问题被认为不属于“违法行使职权”的情形，不能纳入国家赔偿的范围。受害人只能依照《民法通则》的相关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。
（二）现行赔偿制度的局限性。
笔者认为按照前述条文将该类公有公共设施致害案件纳入民事赔偿的做法并不妥当。
1、以“不属于违法行使职权”为由将公有公共设施的致害赔偿排除在国家赔偿范围之外的说法本身有失偏颇。因为“疏于对公有公共设施的管理与维护，而导致危害的发生，显然已经构成了不作为的违法行使职权”。⑤
2、现实中对公有公共设施进行管理的不仅有企业、事业单位，更有行政机关。由此可知立法者在现有条文中对责任主体的概括不全面。而且，“在公有公共设施利用关系中，利用者与设置、管理者之间并不是平等的民事合同关系”，⑥而是管理者与被管理者的关系，不符合民法领域中当事人地位平等的基本精神。
3、《民法通则》第126条及《解释》第16条规定的赔偿范围过于局限，并不能涵盖所有的公有公共设施致害类型。这种立法空白的存在使得实践中许多公有公共设施致害案件无法得到明确归属和有效解决。
4、如若采取民事侵权纠纷的救济途径，适用民事诉讼法上的举证责任分配原则，这会在一定程度上加重原告在举证责任方面的负担，不利于保护公民的合法权益。
二、政府职能的转变
随着国家权力结构的调整和行政权力的发展，社会的公共领域得以不断壮大。国家的角色已经不再是消极的“守夜人”，而是转变成“积极的社会经济生活的参与者”和“公共责任的承担者”。行政活动逐渐呈现出多样性和复杂性，不仅包括行使权力的行政行为，也包括提供服务的行为和行政事实行为。在这种背景下，“政府作为公共权力的重要载体，正越来越多地承担起公共领域的相关责任，这些责任包括良好的法律秩序、公共物品和公共服务等”。⑦
“随着规制行政向服务行政的转变，提供公共设施以满足日益增长的经济和社会发展的需求，已成为现代政府的重要职责。”⑧如果国家怠于履行这种职责，“或未尽合理注意义务，即构成不作为违法，由此给利用者造成的损害，国家应承担赔偿责任”。⑨此外，“公有公共设施的设置与管理属于公共事务，公有公共设施的设置、管理中所形成的社会关系无疑是以公益为内容的管理关系，此类关系当然属于公法所调整的对象”。⑩即使公有公共设施被以各种方式交于其他组织机构设置和管理，公共设施作为公物的法律性质不会发生改变，这种公法上的法律关系也不会发生改变，此时的公有公共设施致害案件仍然属于公法调整的范围，由此产生的赔偿责任仍应属于国家赔偿责任的范围。 三、经济比较分析
在实践中出现的许多公有公共设施致害案件中，对于“应当由哪一方承担赔偿责任”这一问题的争论大概可以分为三种意见，即由国家承担国家赔偿责任，由设置、管理者承担民事赔偿责任，以及由涉案的第三方（民事主体）承担民事赔偿责任。通过对这三种责任承担方式进行经济分析方面的比较，可以看出第一种解决途径更加合理。
（一）由国家承担国家赔偿责任。
公有公共设施面向不特定人，对其设置、管理的不完善可能直接带来对公共安全的减损，给不特定人带来一种持续性的危险可能。由国家承担赔偿责任，并由相关赔偿义务机关进行赔付的做法能够有利于明确国家责任，督促政府部门对存在隐患的相关公有公共设施进行整改，从而在源头上降低致害案件频发的可能性。该方案的成本体现在具体整修措施的一次性耗费上，却可以“一劳永逸”地有效减少之后由于类似原因产生的损失。
（二）由设置、管理者承担民事赔偿责任。
由设置、管理者按照《民法通则》及《解释》的相关规定承担公有公共设施致害案件中的民事赔偿责任会给这类企事业单位、组织机构等带来沉重的经济负担。由于许多公有公共设施具有非营利性特点，在供公民使用时不收费或只收取基本维护管理费用，不存在额外的收入来源。由此一来，由设置、管理者承担民事赔偿责任会使得这些部门在承担高风险的同时承担较之其他部门多出太多的责任，这不仅对其不公平，也不利于对相关公有公共设施的持续管理与维护。
（三）由相关的涉案第三方（民事主体）承担民事赔偿责任。
此处所指之“涉案第三方”是指与公有公共设施致害案件中人身及财产等损害的产生具有一定关系的第三方民事主体，常为公有公共设施的使用者。如“公路百慕大”案件中的肇事司机。“公路百慕大”是指湖南省长沙市湘府西路与书院南路形成的一个丁字路口区域，由于此路口本身设计存在“反超高”（即转弯的地方外地内高，与转弯力学要求的设置相悖）等问题，该路口事故频发，常常会出现车辆驶入路口附近居民住所的情形，给路口附近居民带来了极大的人财损失。在该案讨论中，即有人提出应当由直接导致人财损失的肇事司机承担民事赔偿责任。
在我国，由于设置、管理等人为原因而存在各种瑕疵的公有公共设施并不在少数。笔者认为，在公有公共设施本身存在问题的前提情况下，寄希望于每个设施使用者投入超乎寻常的注意力资源来避免事故的发生，这不仅对普通公民提出了过于苛刻的要求，投入成本也过高。此外，采取由涉案第三方民事主体承担民事责任的途径虽然能够迫使每个设施使用者在使用公有公共设施时更加的小心和注意，从而在一定程度上减少公有公共设施致害情况的发生，但是这种只具有事后救济属性的方式并不能触及问题出现的根本原因，即危险发生的可能性并不能在源头上得到有效降低。由此可知，该种途径所需之成本投入与可能达到的预期效果之间比例严重不协调。
四、结语
将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围有利于全面保护公民、法人和其他组织的合法权益。此外，明确公有公共设施致害的国家赔偿责任性质也有利于促进行政机关依法、积极行政，具有十分重要的积极意义。另一方面，将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围是国际社会上普遍认可的做法，这为我国提供了诸多颇有成效的立法经验，也昭示着将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围符合国际社会的潮流。基于文中论述的三大主要原因，笔者认为应当将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。□
（作者：中国政法大学研究生院法学院2011级硕士研究生，宪法学与行政法学专业，行政法学方向）
注释：
①②⑨马怀德，喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿.法学研究，2000年第2期.
③张红.行政赔偿责任与民事赔偿责任之关系及其处理.政法论坛，2009年第2期.
④⑥张杰.公共用公物权研究.武汉大学2011年博士学位论文，第176页.
⑤葛华寅.公有公共设施致害的赔偿责任研究.浙江大学2011年硕士学位论文，第12页.
⑦阎妍.论我国公有公共设施致害的国家赔偿.行政与法，2010年第5期.
⑧周佑勇，薛刚凌，吴雷.中国法学会行政法学研究会2004年年会及第七届海峡两岸行政法研讨会综述.中国法学，2004年第6期.
⑩倪明.公有公共设施致害国家赔偿的研究.复旦大学2010年硕士学位论文，第33页.
参考文献：
[1]刘飞.应将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范畴，研究生法学，1995年第02期.
[2]秦沛蓓.国家赔偿制度比较研究—中外国家赔偿范围制度比较.才智，2011年第01期.
[3]黄文忠.公有公共设施国家赔偿制度的立法探讨.行政与法，2004年第4期.
[4]胡康生所作之.关于中华人民共和国国家赔偿法（草案）的说明.中国人大网www.npc.gov.cn.