论文部分内容阅读
伴随中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，扶贫脱贫作为2018年三大攻坚战重要底线和基础之一，也同样将在完成了2017年扶贫脱贫任务之后，转入到了脱贫攻坚质量提升的新阶段和最为关键时期。正如经济工作会议所提出的未来三年脱贫攻坚“要保证现行标准下的脱贫质量，既不降低标准，也不吊高胃口，瞄准特定贫困群众精准帮扶，向深度贫困地区聚焦发力，激发贫困人口内生动力，加强考核监督”，而核心就是提升扶贫脱贫的质量和水平。提升扶贫脱贫质量和水平的重点主要体现在以下五个方面：其一，提升产业扶贫质量。其二，提升精准扶贫精准脱贫质量。其三，加大社会保障支持力度，促进乡村公共服务均等化。其四，提高乡村治理水平，促进贫困乡村振兴。其五，积极探索新机制，增强扶贫脱贫可持续性功能。
提升产业扶贫脱贫质量和水平是提升扶贫脱贫整体质量和水平的关键。实践证明，在一定程度上说，产业扶贫质量决定着扶贫脱贫的质量和水平。那么，如何做呢？我们认为，首先，产业扶贫结构上需进行调整和升级，提升贫困地区特色产业增收的比例。其次，需要尽可能延长扶贫产业链，提升产业附加值，这是质量提升的基础。再次，就是扶贫产业选择上克服短期化行为，避免很多贫困地区产业扶贫中，因扶贫脱贫任务所迫，就选择短期化的扶貧项目和产业，造成产业发展后劲不足，脱贫的质量低，稳定性差。与此同时，也需千方百计地提升产业扶贫的易贫度和参与度，克服产业发展了，减贫效果低于经济发展速度或者贫困人口的收入和能力提升低于给非贫困人口带来好处的问题。为此，应重点保障和提升目前资产收益性扶贫、股份合作社扶贫中的贫困人口利益，并保障收益的长期性和分红持续性。
如何提升精准扶贫精准脱贫的质量和水平？精准扶贫精准脱贫是习近平新时代扶贫思想的精髓，六个精准是其核心要义。提升扶贫脱贫质量和水平的核心就是要提升精准帮扶即六个精准的质量和水平，主要包括驻村帮扶上要在原有基础上提升帮扶队伍的专业化水平和质量，避免驻村帮扶只注意过程而忽视效果的现象，从帮扶干部数量扩大转化到质量提升新阶段，一方面要增加适合当地农村所需行业/职业的帮扶干部和单位，另一方面克服有些单位仅仅考虑是为了完成下达的帮扶干部数量，而忽视哪些干部和单位更适合于帮扶农村所需。另外就是在扶贫项目选择上的质量提升问题，扶贫项目一定要是最有效、农户欢迎且对农户有实质性提升的项目，克服目前扶贫脱贫项目短期化倾向导致的返贫隐患。此外，要提高扶贫资金使用效率和精准度，完善最严格的资金使用标准，发挥资金效应的最大化。在脱贫成效上，要从贫困群众的思想观念转变工作抓起，扶智与扶志相结合。脱贫成效考核除收入指标以外，重点考察贫困户的“两不愁，三保障”和贫困户的发展能力以及生活质量，确保脱贫的长效性和可持续性。
精准扶贫实施以来，扶贫脱贫的效果明显提升和加快，尤其是收入增长和 “两不愁”水平大幅提升，目前存在的主要问题还是集中在基础设施和公共服务质量和水平，也就是乡村公共服务均等化和社会保障的公平化，即未来一个时期扶贫脱贫质量的提高要转化到提升这些公共服务的“软件”方面，从而提升贫困户发展能力以及生活质量，确保脱贫的长效性和可持续性。因此，强化住房保障和医疗与养老尤其是老弱病残群体则是重点，特别是大病和慢性病救助保障上的创新探索和老年群体养老模式创新。从医疗和养老方面来说，目前剩余的贫困群体主要是老弱病残，他们最需要的是医疗和养老保障。中央和省份各种医疗保障政策基本上都已经出台了，但是落实效果不是特别好，特别是大病和慢性病的情况。未来一段时期要重点落实医疗救助政策，提高大病救助和慢性病救助标准，探索商业补充医疗保险机制，实现包括新农合在内的“四重”医疗保障。同时加强培训贫困地区和贫困村医疗卫生人员的技能和水平，探索老年群体的居家养老和集中供养等模式，使贫困人群就地就近享受同等医疗和养老服务。
贫困地区的扶贫脱贫更需要融合乡村振兴战略。也就是说在目前驻村帮扶、村第一书记以及驻村工作队等新机制条件下，从未来长远角度出发，以乡村振兴战略部署为遵循，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”提升贫困地区扶贫脱贫质量和水平。为此就需要提升贫困村的治理能力，完善扶贫治理新机制，提升贫困村自我发展能力，培养一批贫困村的能人和村庄精英阶层，提升村庄的凝聚力，利用实施贫困村整体提升工程的机会，增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。乡村振兴战略，精准脱贫是基础，发展产业是巩固成果，建设美丽和谐乡村、强化乡村自治能力是最终目的。这些都离不开人，要依靠农村自身，关键就是增强群众发展生产的信心和参与治理积极性，因此未来在硬投资同时需要增加软投资比例，在扶贫脱贫项目中提升对群众培育自力更生的思想观念文化意识等知识培训，提高劳动脱贫致富传统文化观念意识传承，注重知识教育与传统文化等扶贫脱贫的内在动力机制培育。通过这些措施，群众的思想观念就会发生转变，生产能力就会提高，脱贫就成为必然结果，贫困乡村就能实现真正振兴。
积极探索绿色减贫新路径是增强扶贫脱贫可持续性功能、提升扶贫脱贫质量的必然选择。为此，建议：第一，积极探索绿色减贫财政奖励政策试点。贫困地区往往是生态功能区，大多属于限制开发区和禁止开发区，从而约束和限制了贫困地区扶贫脱贫方式路径和效果，但与此同时，这些地区往往又是空气水和绿色资源及环境较好地区，我们知道，绿色发展生态宜居是社会经济发展进步到既定阶段后的目标追求和必然选择，可以说，构建起绿色减贫的财政奖励制度是大势所趋，积极开展和创新绿色减贫财政奖励政策的新试点，很有必要。一种方法是确定对国家考核的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4种主要污染物，制定收费标准，例如按每吨3000元标准收取，然后，将此项收入主要用于对环境较好贫困地区的奖励。另一种方法是根据不同县域的空气质量、水质和绿色程度如森林覆盖率3项指标制定奖励标准，凡是高于标准者，就要付费，优于标准的贫困县则可以获得财政奖励，这不仅提升了扶贫脱贫的质量和水平，也大大提升了绿色发展和生态文明建设程度。此外，同样也可以国家统计局新近发布的绿色发展和生态文明指数为依据，结合绿色减贫指数应用，制定财政奖励标准。第二，完善绿色资产定价体系，不断放大绿色资源资产收益和扶贫效应。让贫困地区绿水青山真正变成金山银山。目前针对资产收益制度已经有了广泛探索，但由于没有较为完善的绿色资产定价体系，绿色资产收益还未充分凸显。实践中，绿色资源资产化和资本化的市场化程度不是很高。本来贫困地区通过绿色资源资产股份来分享其资产收益，但在实践中“量化入股”异化趋势明显，部分绿色资源实现“资产量化”后，名义上是入股，但实际上是“放贷”，只能享受到设定的“利息”或“股息”，原因就是绿色资源资产化和资本化的定价体系和标准尚未建立，导致绿色扶贫产业的益贫性比较低，绿色资源的资产化和资本化收益较小。因此，只有完善绿色资源资产化和资本化定价制度，贫困地区绿色资源和绿色资产收益才能充分放大。因此，探索绿色资源定价机制，尝试建立绿色资产交易平台，开展绿色资产抵押、质押等金融制度，将会充分放大绿色减贫效应，提升扶贫脱贫的质量和水平。
第三，完善和构建贫困地区生态补偿制度，提升绿色减贫效果。结合扶贫脱贫，构建和完善贫困地区生态补偿体系，重点是完善以绿色减贫为核心的贫困县考核机制，以绿色减贫指数评价为依据，建立相对完善的贫困地区生态补偿制度体系，可在以下三个方面进行探索，第一，在资金来源上，应当探索建立多元化的生态补偿机制，从补偿来源、补偿形式、补偿途径、补偿模式等进行创新，确保生态补偿扶贫的有效性。第二，在补偿对象上，在满足生态补偿式扶贫的条件下，基于公平的原则，补偿资金使用可向贫困人口倾斜，对做出生态贡献的贫困群体补偿数额要高于正常补偿数额。第三，在补偿用途上，可设立专门补偿资金账户，也可以成立绿色产业扶贫基金，提升扶贫脱贫的质量和水平。
提升产业扶贫质量和水平是首要任务
提升产业扶贫脱贫质量和水平是提升扶贫脱贫整体质量和水平的关键。实践证明，在一定程度上说，产业扶贫质量决定着扶贫脱贫的质量和水平。那么，如何做呢？我们认为，首先，产业扶贫结构上需进行调整和升级，提升贫困地区特色产业增收的比例。其次，需要尽可能延长扶贫产业链，提升产业附加值，这是质量提升的基础。再次，就是扶贫产业选择上克服短期化行为，避免很多贫困地区产业扶贫中，因扶贫脱贫任务所迫，就选择短期化的扶貧项目和产业，造成产业发展后劲不足，脱贫的质量低，稳定性差。与此同时，也需千方百计地提升产业扶贫的易贫度和参与度，克服产业发展了，减贫效果低于经济发展速度或者贫困人口的收入和能力提升低于给非贫困人口带来好处的问题。为此，应重点保障和提升目前资产收益性扶贫、股份合作社扶贫中的贫困人口利益，并保障收益的长期性和分红持续性。
进一步提升精准帮扶的质量和水平是重要保障
如何提升精准扶贫精准脱贫的质量和水平？精准扶贫精准脱贫是习近平新时代扶贫思想的精髓，六个精准是其核心要义。提升扶贫脱贫质量和水平的核心就是要提升精准帮扶即六个精准的质量和水平，主要包括驻村帮扶上要在原有基础上提升帮扶队伍的专业化水平和质量，避免驻村帮扶只注意过程而忽视效果的现象，从帮扶干部数量扩大转化到质量提升新阶段，一方面要增加适合当地农村所需行业/职业的帮扶干部和单位，另一方面克服有些单位仅仅考虑是为了完成下达的帮扶干部数量，而忽视哪些干部和单位更适合于帮扶农村所需。另外就是在扶贫项目选择上的质量提升问题，扶贫项目一定要是最有效、农户欢迎且对农户有实质性提升的项目，克服目前扶贫脱贫项目短期化倾向导致的返贫隐患。此外，要提高扶贫资金使用效率和精准度，完善最严格的资金使用标准，发挥资金效应的最大化。在脱贫成效上，要从贫困群众的思想观念转变工作抓起，扶智与扶志相结合。脱贫成效考核除收入指标以外，重点考察贫困户的“两不愁，三保障”和贫困户的发展能力以及生活质量，确保脱贫的长效性和可持续性。
加大社会保障支持力度，促进乡村公共服务均等化是基础保障
精准扶贫实施以来，扶贫脱贫的效果明显提升和加快，尤其是收入增长和 “两不愁”水平大幅提升，目前存在的主要问题还是集中在基础设施和公共服务质量和水平，也就是乡村公共服务均等化和社会保障的公平化，即未来一个时期扶贫脱贫质量的提高要转化到提升这些公共服务的“软件”方面，从而提升贫困户发展能力以及生活质量，确保脱贫的长效性和可持续性。因此，强化住房保障和医疗与养老尤其是老弱病残群体则是重点，特别是大病和慢性病救助保障上的创新探索和老年群体养老模式创新。从医疗和养老方面来说，目前剩余的贫困群体主要是老弱病残，他们最需要的是医疗和养老保障。中央和省份各种医疗保障政策基本上都已经出台了，但是落实效果不是特别好，特别是大病和慢性病的情况。未来一段时期要重点落实医疗救助政策，提高大病救助和慢性病救助标准，探索商业补充医疗保险机制，实现包括新农合在内的“四重”医疗保障。同时加强培训贫困地区和贫困村医疗卫生人员的技能和水平，探索老年群体的居家养老和集中供养等模式，使贫困人群就地就近享受同等医疗和养老服务。
提高乡村治理水平，促进贫困乡村振兴是内在要求
贫困地区的扶贫脱贫更需要融合乡村振兴战略。也就是说在目前驻村帮扶、村第一书记以及驻村工作队等新机制条件下，从未来长远角度出发，以乡村振兴战略部署为遵循，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”提升贫困地区扶贫脱贫质量和水平。为此就需要提升贫困村的治理能力，完善扶贫治理新机制，提升贫困村自我发展能力，培养一批贫困村的能人和村庄精英阶层，提升村庄的凝聚力，利用实施贫困村整体提升工程的机会，增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。乡村振兴战略，精准脱贫是基础，发展产业是巩固成果，建设美丽和谐乡村、强化乡村自治能力是最终目的。这些都离不开人，要依靠农村自身，关键就是增强群众发展生产的信心和参与治理积极性，因此未来在硬投资同时需要增加软投资比例，在扶贫脱贫项目中提升对群众培育自力更生的思想观念文化意识等知识培训，提高劳动脱贫致富传统文化观念意识传承，注重知识教育与传统文化等扶贫脱贫的内在动力机制培育。通过这些措施，群众的思想观念就会发生转变，生产能力就会提高，脱贫就成为必然结果，贫困乡村就能实现真正振兴。
积极探索绿色减贫新路径是提升扶贫脱贫质量的战略选择
积极探索绿色减贫新路径是增强扶贫脱贫可持续性功能、提升扶贫脱贫质量的必然选择。为此，建议：第一，积极探索绿色减贫财政奖励政策试点。贫困地区往往是生态功能区，大多属于限制开发区和禁止开发区，从而约束和限制了贫困地区扶贫脱贫方式路径和效果，但与此同时，这些地区往往又是空气水和绿色资源及环境较好地区，我们知道，绿色发展生态宜居是社会经济发展进步到既定阶段后的目标追求和必然选择，可以说，构建起绿色减贫的财政奖励制度是大势所趋，积极开展和创新绿色减贫财政奖励政策的新试点，很有必要。一种方法是确定对国家考核的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4种主要污染物，制定收费标准，例如按每吨3000元标准收取，然后，将此项收入主要用于对环境较好贫困地区的奖励。另一种方法是根据不同县域的空气质量、水质和绿色程度如森林覆盖率3项指标制定奖励标准，凡是高于标准者，就要付费，优于标准的贫困县则可以获得财政奖励，这不仅提升了扶贫脱贫的质量和水平，也大大提升了绿色发展和生态文明建设程度。此外，同样也可以国家统计局新近发布的绿色发展和生态文明指数为依据，结合绿色减贫指数应用，制定财政奖励标准。第二，完善绿色资产定价体系，不断放大绿色资源资产收益和扶贫效应。让贫困地区绿水青山真正变成金山银山。目前针对资产收益制度已经有了广泛探索，但由于没有较为完善的绿色资产定价体系，绿色资产收益还未充分凸显。实践中，绿色资源资产化和资本化的市场化程度不是很高。本来贫困地区通过绿色资源资产股份来分享其资产收益，但在实践中“量化入股”异化趋势明显，部分绿色资源实现“资产量化”后，名义上是入股，但实际上是“放贷”，只能享受到设定的“利息”或“股息”，原因就是绿色资源资产化和资本化的定价体系和标准尚未建立，导致绿色扶贫产业的益贫性比较低，绿色资源的资产化和资本化收益较小。因此，只有完善绿色资源资产化和资本化定价制度，贫困地区绿色资源和绿色资产收益才能充分放大。因此，探索绿色资源定价机制，尝试建立绿色资产交易平台，开展绿色资产抵押、质押等金融制度，将会充分放大绿色减贫效应，提升扶贫脱贫的质量和水平。
第三，完善和构建贫困地区生态补偿制度，提升绿色减贫效果。结合扶贫脱贫，构建和完善贫困地区生态补偿体系，重点是完善以绿色减贫为核心的贫困县考核机制，以绿色减贫指数评价为依据，建立相对完善的贫困地区生态补偿制度体系，可在以下三个方面进行探索，第一，在资金来源上，应当探索建立多元化的生态补偿机制，从补偿来源、补偿形式、补偿途径、补偿模式等进行创新，确保生态补偿扶贫的有效性。第二，在补偿对象上，在满足生态补偿式扶贫的条件下，基于公平的原则，补偿资金使用可向贫困人口倾斜，对做出生态贡献的贫困群体补偿数额要高于正常补偿数额。第三，在补偿用途上，可设立专门补偿资金账户，也可以成立绿色产业扶贫基金，提升扶贫脱贫的质量和水平。