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摘 要 2014年出台的新环保法是继1989年环保法修改后的一次剧烈变革。为研究此次政策变迁的过程，运用间断-均衡理论对此事件进行分析，研究发现：由于利益因素，各政策决策者的力量保持平衡，由此形成政策垄断；焦点事件在打破政策垄断中扮演着重要的角色，雾霾天气的发生作为当时的焦点事件，是推动环保政策间断式变迁的重要因素。
关键词 公共政策 间断-均衡 环保法
作者简介：陈霖，广西大学公共管理学院硕士研究生。
中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-150-03
一、引言
公共政策在运行时，外部环境和政策自身相关要素不是一成不变的，相反，它们始终是动态变化着的。
由于研究视角的不同，在政策分析中，渐进式变迁和突变式变迁这两种具有代表性的政策变迁模式往往被关注并加以研究。以林德布罗姆等学者为代表的逻辑经验主义研究方法早已为人所熟知，在此自然无需赘言；而以范式为方法论基础的非渐进性研究则使学者们对政策变迁有了新的认识，从而孕育出了政策范式、间断-均衡模型、倡导联盟框架、多源流框架等研究模型。鲍姆加特纳和琼斯建立的公共政策间断-均衡理论模型主要是为了阐释兼具长期渐进性和突变性的政策变迁现象及过程。从这一模型在国外的实际运用情况来看，学者们多拿其进行于公共预算、核能以及环境等政策变迁的实证性研究，且已取得不少成果。在国内，学者利用间断-均衡模型进行具体问题研究的还不多，王雄军（2009）以人民日报的公共卫生政策议题变迁这一事件为着眼点，探讨我国的公共卫生政策变迁与一系列焦点事件之间的关系；文宏（2014）通过对兰州出租车政策的变迁进行考察，对我国公共政策的演进逻辑进行了相关阐述；蒋俊杰（2015）以唐慧事件冲击下我国劳动教养制度废除的过程为例，分析了我国公共政策维持垄断均衡的内在因素以及推动公共政策间断式变迁的主要力量。虽然在研究对象和样本选择上不是特别完美，但这些研究已经开始逐步把间断-均衡理论和我国的实际情境相结合，给了笔者很好的启发和思路。在此基础上，本文将以我国环保政策为研究对象，力图探求环保法修订中政策均衡的形成和保持、焦点事件的影响以及政策垄断的失败等问题。
二、理论框架
间断-均衡理论要解决的核心问题是处于长期稳定情况下的公共政策偶然发生剧烈变迁的原因。为了更好地阐述这一过程，在此首先对公共政策间断-均衡理论中的几个重要概念加以说明。
（一）政策形象
公众和媒体对政策整体有不同的看法和理解，在此基础之上建立起来的对政策的总体印象就是政策形象，它主要涉及到的是公众价值观取向以及情感诉求。大体来说，类似于企业形象有好坏之分，政策形象也可分为正面形象与负面形象。
（二）政策场域
政策场域主要指在整个社会中有权力决定某一问题的机构或团体，它有开放与垄断之分。当同时存在数个机构或团体拥有绝对性权力，可以对这一问题进行任意决定时，则表明政策场域是开放的；反之则表明政策场域是垄断的。政策场域并不是固定不变的，除了政策形象的变化会促使政策场域发生变化外，其内部成员的矛盾与新成员的进入，也会导致政策场域的变化。
（三）政策垄断
当最主要的政策制定者统一行动倾向于把政策制定封闭起来，形成一种其他参与者很难进入的体系，政策变迁异常缓慢或近乎停滞，由此政策垄断出现。政策垄断与政策形象有着密切的关系，正面的政策形象有利于政策垄断的形成和保持；而当政策垄断终结时，往往伴随着的是负面政策形象出现的最高峰。
（四）注意力
公众的注意力容易受到主流媒体、社交网络、政治精英等影响，因而政策制定者可以通过对公众注意力的引导来控制政策形象的呈现。在寻求到有利的政策形象之后，通常可以更加容易地争取到适合的政策场域。焦点事件的发生能够迅速聚集公众的注意力。
间断-均衡理论强调政策形象和政策场域这两者对政策变迁的作用及作用的具体过程。长期的较为稳定的政策代表着政策参与者之间的力量形成了某种平衡。当绝大多数的政策参与者受益时，他们倾向于保持政策的稳定性而不愿使政策朝着不可预知的方向变动；反之则寻求各种方式使政策进行变革。无论哪一种情况，改革者和反对者都力图阐述有利于自身的政策形象，正面的政策形象能够巩固该政策，从而有利于形成政策垄断。由于公众的注意力是有限的并且会随着社会热点事件的发生而变化，所以当反对者试图打破政策垄断时，就会设法让公众的注意力聚集到某些事件上来以改变原有的政策形象，使人们对问题广泛关注并加以讨论，从而对问题进行重新界定。在这一过程中，由于有新的行动者加入进来，原先的政策参与者力量平衡的局面将被逐渐打破，政策场域也由此发生变化。新的力量对比要求新的平衡，此时，制度就被用来确保这一平衡得以实现，新的政策也随之出台，公共政策新的平衡期也重新开始。
间断-均衡理论模型可以用下图简单概括：
（图片来源：杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2009：162-188.）
三、案例描述与分析
环保政策的内涵很广，但最重要的内容表现为环保法。去年4月份由全国人大表决通过的《新环保法修订案》，已经于今年的1月1日开始正式实行。通过网上评论和相关报道的内容来看，质疑的声音虽有一些，但对其的认可和支持还是占据了绝对主流。新法在实施的半年间，它已经显示出了极大力量，在环境保护方面发挥了极大的作用，逐渐成为治污的杀手锏。
我国的环保法最早出台于1979年，由于当时特殊的历史时期和社会条件，在随后的十年间环保法是以试行的方式运行着的；1989年，该法进行第一次修改，并在修改后正式将其作为一项法律制度开始运行，我国环保事业开始向着法制化的方向前进；2014年，即距离第一次修改已有25年之久，经过4次审议的草案才最终定稿并在全国人大常委会议上正式被表决通过。纵观这一过程，政策的垄断与平衡表现的很明显，下面进行具体阐述。 （一）关于环保法政策形象的变化
修订于1989年的环保法身上是带有比较强烈的计划经济性质的，不仅与之后的市场经济经济发展不相适应，而且也和与和后来制定的单项环保政策不搭配。在新环保法未制定之前，外界关于环保法修改的讨论和意见已有很多。在1995年到2011年之间，全国人大代表中有2474人次提出修改环境保护法的议案多达78件。特别是在这一时期，重大污染事件层出不穷，例如各类水污染事件、血铅超标事件、空气污染事件的频繁发生等等。在公众心里早已把环保部门当作一个形同虚设的机构，环保法也被视作没有“牙齿”的法律。总体来说，此时的环保法政策形象是偏向负面的。但由于污染大多局限于某地区，环保政策的讨论还未进入到大部分社会公众的视线中来。
（二）政策场域的变化
由于旧环保法的软弱性和无力性在社会发展中表现得越来越突出，所以很早之前就有专家学者以及相关领域人士向政府提出建议应对环保法进行修改，但都没有进入政府议案中来。在2003年，全国人大代表吕忠梅与其他人大代表共同提出修订环保法的议案；2008年她再次提出，仍然未果。后来在由环资委（全国人民代表大会环境与资源保护委员会）主持召开的研讨会上，有学者提出在《环保法》中应将“公民环境权”纳入其中，承认公民有享受良好环境以及对环境知情的权利，但该建议最终还是未被接受。2011年，旧环保法历经各种波折终于开始进入修订程序，但修订程序远非一帆风顺。2012年，环保法修订草案在千呼万唤中出来。但对于小修小补的一稿，不论是环境学界的学者还是相关社会团体，绝大多数都对该修改稿表示不认同和失望，更有部分学者直接退出环保法修改专家组以表示自己的不满。尽管一改草案非常不如人意，但得益于新一届领导班子对环境保护的高度重视，草案修改工作仍然逐步向前推进。直至2014年，长达4年历经4次审议的修订案才在人大常委会第八次会议被正式通过，一稿中被删减的按日计罚、环境公益诉讼以及公众参与等具有突破性的内容也出现在新修订的环保法中。
（三）旧环保制度保持均衡的原因
为什么旧环保政策存在明显的缺陷却仍然存在如此之久的时间呢？形成这一政策垄断主要有三方面的原因。其一是制度性原因，对于旧的环保法，只有环保部门能够参与进来，但法律内容的缺失导致环保部门没有有效的执法手段和处罚手段，在污染处理与监管方面相当无力；公众没有环保公益诉讼的权利，无法参与到环境治理中来。其二是利益因素，一些地方的污染之所以一而再再而三地发生，这和当地官员纵容是分不开的。长久以来形成的“GDP政绩观”，使得一些地方政府把本地GDP的增长当成重中之重而将环保抛在脑后，故此对污染企业采取默许的态度，反对环保法的修改，唯恐环保法修改后导致自身政绩难堪。其三是围绕旧环保法存在的各方力量的博弈，一旦对旧的环保法进行大修大改，势必会进行权力的再分配，环保部门的权力也会得到极大的增强，这是有些部门不愿看到的，当这些反对的力量占据优势时，使得环保法的修改出现僵持的局面。
（四）焦点事件的发生
进行了四次审议才得以顺利通过的新环保法，在表决的前一天仍在修改，这是以前别的法律修改中所没有的，也从侧面说明了这次修改的复杂性和困难性。焦点事件，即易引起公众或决策者关注的社会事件，它的发生能够迅速聚集起社会各界的目光，引发广泛讨论并促使社会事件进入到政策议程中来，从而引发政策的变革。当旧环保法的修改议案处于僵持阶段时，焦点事件的发生会极大推动事件的进展。特别是，发生的焦点事情能够与已经存在的问题能够融合时，将会强化焦点事件本身所具有的影响力，使得公众对与焦点事件相关问题也高度关注。在2013年，最引人注目且无可回避的环境事件当属雾霾天气了。雾霾，是一种严重的灾害性天气，主要由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物组成，它的发生能够给经济、健康、交通等带来显著的负面影响。在这一年里，数次大范围的雾霾天气让公众意识到了其严重性，不同于其他污染只限于小地区和小范围，数次雾霾天气都波及到全国数十个省份。在电视、报纸、微博和论坛里，雾霾持续成为公众讨论的热点话题，雾霾对人体的危害、产生的原因及如何防治变成了全社会关注的重点。根据美国学者拉雷的观点，公共政策剧烈变革主要受焦点事件发生的范围、强度以及触发时间等条件的影响，此时雾霾事件的发生就完全符合这一条件。
1.范围。近十年我国的环境重大污染事件主要表现在水污染方面，如四川沱江、松花江水、太湖水等水污染事件。这些事件都只局限于较小区域内，虽然事件发生后相关报道引发了一定程度的关注，但并未形成广泛的社会影响。2013年雾霾天气在全国众多省市接连爆发，较以往其他污染，雾霾波及面称得上是空前的：2013年1月，北京、河北等地区出现重度雾霾天气；2013年国庆过后，哈尔滨、上海以及三亚等地区也传出雾霾来袭的消息，不仅仅是经济发达的华东和工业集中的东北地区出现了雾霾天气，西南地区和中部省份也未能幸免。最严重的一次，全国25个省、100多个城市都陷入到十面“霾”伏中。以往在报道中似乎是很遥远的环境污染事件直接出现在公众的面前，环境事件也由以往的地方性事件变为全国性事件。
2.强度。如此大范围的雾霾天气摆在面前，是社会各界都不得不去面对的一个问题。雾霾天气关系着普通公众的工作和生活，在雾霾严天气严重时，高速封路、航班停飞、学校停课，长时间的雾霾天气使得公众的关心和担忧程度加剧。在这种情况下，论坛、微信和微博等工具成为了公众最主要的交流和讨论手段，网络沟通和信息传递的便捷使得雾霾事件的热度持续高涨。公众对于雾霾的讨论主要集中在四个方面，一是雾霾责任问题，主要探讨政府部门是否监管不当；二是雾霾成因问题，主要探讨车辆尾气和工业污染是否是污染源；三是雾霾对人体是否存在危害，如何应对雾霾天气；四是雾霾如何治理的问题。特别是随着“雾霾病”（长期雾霾天气造成的身体和心理疾病）的出现，更是使人们对雾霾的讨论推向了高潮。名人微博、媒体微博以及政府微博也加入到雾霾天气的讨论中来。据不完全统计，仅在2013年的1月到3月间，在新浪微博上关于雾霾方面的话题就接近了一千万条，远远超过其他事件的热度。 3.触发时间。如同卫星成功发射升空一样，焦点事件要想成为撬动公共政策变革的杠杆，光具备“范围”和“强度”两大要素是不够的，它还需要具备特定的时空条件。2013年是中国雾霾天气最严重的一年，而这一年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议也正好召开。众所周知，三中全会是改革的代名词。自1978年十一届三中全会以来，每一届三中全会的召开都意味着一次重大改革政策的出台。十八届三中全会召开的背景正是中国处于改革的深水区、传统经济发展方式难以继续。在此次会议中通过的生态文明体制改革的决定，提出要把生态环境保护落到实处，划定生态保护红线、损害环境终身追责以及生态补偿制度等一系列规定表明政府对于环境保护的态度。这些理念无疑使随后新环保法的修改有了强大的支撑，为新环保法的出台提供了更多的可能性。
（五）政策垄断的崩溃和新政策的产生
在中共十八大报告中，明确提出了要把生态文明建设放在一个突出的位置。而在新一届高层领导上任以后，更是强调环保的重要性。对于包括雾霾在内的一系列环境问题，中央高层领导坚定了治理的决心，提出多管齐下解决生态环境问题。2013年11月，十八届三中全会提出建设生态文明体制，由此自上而下在各级政府中逐步形成共识，环保政策变迁的契机开始出现。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议表决并通过了《环保法修订案》，这正式宣告了旧环保制度的终结。至此，政策垄断被打破，新环保法诞生，环保政策的间断式变迁完成。
四、结语
公共政策间断式变迁的过程，也是政策参与者力量变化的过程。政策垄断的完结，和当时焦点事件的发生有着紧密的关系。焦点事件关系着政策形象以及公众的注意力等因素，旧环保政策的负面形象虽然产生较早，但并未引进入普通公众的视线中来。雾霾事件作为当时的焦点事件，涉及范围十分广泛，受到社会公众关注度也非常高，引发公众对环保问题的深度探讨，旧环保政策的负面形象由此迅速增加并到达顶峰。在特殊的时空条件下，雾霾事件成为打破政策均衡局面的关键，为政策变革提供了发生的窗口，触发了我国环保政策的变革。焦点事件具有强大的影响力，是推动我国公共政策间断式变迁的重要力量。
参考文献：
[1]王雄军.焦点事件与政策间断——以《人民日报》的公共卫生政策议题变迁为例.社会科学.2009（1）.
[2]文宏.间段均衡理论与中国公共政策的演进逻辑——兰州出租车政策（1982-2012）的变迁考察.公共管理学报.2014（2）.
[3]蒋俊杰.焦点事件冲击下我国公共政策的间断式变迁.上海行政学院学报.2015（2）.
[4][美]弗兰克·鲍姆加特纳、布赖恩·琼斯.美国政治中的议程与不稳定性.北京大学出版社.2011.
[5]杨涛.政策变迁的间断与平衡——一个模型的介绍与启示.合肥学院学报（社会科学版）.2011（3）.
[6]竺效.论中国环境法基本原则的立法发展与再发展.华东政法大学学报.2014（3）.
[7]刘冬京、葛丹.环境公益诉讼制度原告资格的规范分析.南昌大学学报（人文社会科学版）.2012（6）.
[8][美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——一种程序和原理.重庆出版社.2011.
关键词 公共政策 间断-均衡 环保法
作者简介：陈霖，广西大学公共管理学院硕士研究生。
中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-150-03
一、引言
公共政策在运行时，外部环境和政策自身相关要素不是一成不变的，相反，它们始终是动态变化着的。
由于研究视角的不同，在政策分析中，渐进式变迁和突变式变迁这两种具有代表性的政策变迁模式往往被关注并加以研究。以林德布罗姆等学者为代表的逻辑经验主义研究方法早已为人所熟知，在此自然无需赘言；而以范式为方法论基础的非渐进性研究则使学者们对政策变迁有了新的认识，从而孕育出了政策范式、间断-均衡模型、倡导联盟框架、多源流框架等研究模型。鲍姆加特纳和琼斯建立的公共政策间断-均衡理论模型主要是为了阐释兼具长期渐进性和突变性的政策变迁现象及过程。从这一模型在国外的实际运用情况来看，学者们多拿其进行于公共预算、核能以及环境等政策变迁的实证性研究，且已取得不少成果。在国内，学者利用间断-均衡模型进行具体问题研究的还不多，王雄军（2009）以人民日报的公共卫生政策议题变迁这一事件为着眼点，探讨我国的公共卫生政策变迁与一系列焦点事件之间的关系；文宏（2014）通过对兰州出租车政策的变迁进行考察，对我国公共政策的演进逻辑进行了相关阐述；蒋俊杰（2015）以唐慧事件冲击下我国劳动教养制度废除的过程为例，分析了我国公共政策维持垄断均衡的内在因素以及推动公共政策间断式变迁的主要力量。虽然在研究对象和样本选择上不是特别完美，但这些研究已经开始逐步把间断-均衡理论和我国的实际情境相结合，给了笔者很好的启发和思路。在此基础上，本文将以我国环保政策为研究对象，力图探求环保法修订中政策均衡的形成和保持、焦点事件的影响以及政策垄断的失败等问题。
二、理论框架
间断-均衡理论要解决的核心问题是处于长期稳定情况下的公共政策偶然发生剧烈变迁的原因。为了更好地阐述这一过程，在此首先对公共政策间断-均衡理论中的几个重要概念加以说明。
（一）政策形象
公众和媒体对政策整体有不同的看法和理解，在此基础之上建立起来的对政策的总体印象就是政策形象，它主要涉及到的是公众价值观取向以及情感诉求。大体来说，类似于企业形象有好坏之分，政策形象也可分为正面形象与负面形象。
（二）政策场域
政策场域主要指在整个社会中有权力决定某一问题的机构或团体，它有开放与垄断之分。当同时存在数个机构或团体拥有绝对性权力，可以对这一问题进行任意决定时，则表明政策场域是开放的；反之则表明政策场域是垄断的。政策场域并不是固定不变的，除了政策形象的变化会促使政策场域发生变化外，其内部成员的矛盾与新成员的进入，也会导致政策场域的变化。
（三）政策垄断
当最主要的政策制定者统一行动倾向于把政策制定封闭起来，形成一种其他参与者很难进入的体系，政策变迁异常缓慢或近乎停滞，由此政策垄断出现。政策垄断与政策形象有着密切的关系，正面的政策形象有利于政策垄断的形成和保持；而当政策垄断终结时，往往伴随着的是负面政策形象出现的最高峰。
（四）注意力
公众的注意力容易受到主流媒体、社交网络、政治精英等影响，因而政策制定者可以通过对公众注意力的引导来控制政策形象的呈现。在寻求到有利的政策形象之后，通常可以更加容易地争取到适合的政策场域。焦点事件的发生能够迅速聚集公众的注意力。
间断-均衡理论强调政策形象和政策场域这两者对政策变迁的作用及作用的具体过程。长期的较为稳定的政策代表着政策参与者之间的力量形成了某种平衡。当绝大多数的政策参与者受益时，他们倾向于保持政策的稳定性而不愿使政策朝着不可预知的方向变动；反之则寻求各种方式使政策进行变革。无论哪一种情况，改革者和反对者都力图阐述有利于自身的政策形象，正面的政策形象能够巩固该政策，从而有利于形成政策垄断。由于公众的注意力是有限的并且会随着社会热点事件的发生而变化，所以当反对者试图打破政策垄断时，就会设法让公众的注意力聚集到某些事件上来以改变原有的政策形象，使人们对问题广泛关注并加以讨论，从而对问题进行重新界定。在这一过程中，由于有新的行动者加入进来，原先的政策参与者力量平衡的局面将被逐渐打破，政策场域也由此发生变化。新的力量对比要求新的平衡，此时，制度就被用来确保这一平衡得以实现，新的政策也随之出台，公共政策新的平衡期也重新开始。
间断-均衡理论模型可以用下图简单概括：
（图片来源：杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2009：162-188.）
三、案例描述与分析
环保政策的内涵很广，但最重要的内容表现为环保法。去年4月份由全国人大表决通过的《新环保法修订案》，已经于今年的1月1日开始正式实行。通过网上评论和相关报道的内容来看，质疑的声音虽有一些，但对其的认可和支持还是占据了绝对主流。新法在实施的半年间，它已经显示出了极大力量，在环境保护方面发挥了极大的作用，逐渐成为治污的杀手锏。
我国的环保法最早出台于1979年，由于当时特殊的历史时期和社会条件，在随后的十年间环保法是以试行的方式运行着的；1989年，该法进行第一次修改，并在修改后正式将其作为一项法律制度开始运行，我国环保事业开始向着法制化的方向前进；2014年，即距离第一次修改已有25年之久，经过4次审议的草案才最终定稿并在全国人大常委会议上正式被表决通过。纵观这一过程，政策的垄断与平衡表现的很明显，下面进行具体阐述。 （一）关于环保法政策形象的变化
修订于1989年的环保法身上是带有比较强烈的计划经济性质的，不仅与之后的市场经济经济发展不相适应，而且也和与和后来制定的单项环保政策不搭配。在新环保法未制定之前，外界关于环保法修改的讨论和意见已有很多。在1995年到2011年之间，全国人大代表中有2474人次提出修改环境保护法的议案多达78件。特别是在这一时期，重大污染事件层出不穷，例如各类水污染事件、血铅超标事件、空气污染事件的频繁发生等等。在公众心里早已把环保部门当作一个形同虚设的机构，环保法也被视作没有“牙齿”的法律。总体来说，此时的环保法政策形象是偏向负面的。但由于污染大多局限于某地区，环保政策的讨论还未进入到大部分社会公众的视线中来。
（二）政策场域的变化
由于旧环保法的软弱性和无力性在社会发展中表现得越来越突出，所以很早之前就有专家学者以及相关领域人士向政府提出建议应对环保法进行修改，但都没有进入政府议案中来。在2003年，全国人大代表吕忠梅与其他人大代表共同提出修订环保法的议案；2008年她再次提出，仍然未果。后来在由环资委（全国人民代表大会环境与资源保护委员会）主持召开的研讨会上，有学者提出在《环保法》中应将“公民环境权”纳入其中，承认公民有享受良好环境以及对环境知情的权利，但该建议最终还是未被接受。2011年，旧环保法历经各种波折终于开始进入修订程序，但修订程序远非一帆风顺。2012年，环保法修订草案在千呼万唤中出来。但对于小修小补的一稿，不论是环境学界的学者还是相关社会团体，绝大多数都对该修改稿表示不认同和失望，更有部分学者直接退出环保法修改专家组以表示自己的不满。尽管一改草案非常不如人意，但得益于新一届领导班子对环境保护的高度重视，草案修改工作仍然逐步向前推进。直至2014年，长达4年历经4次审议的修订案才在人大常委会第八次会议被正式通过，一稿中被删减的按日计罚、环境公益诉讼以及公众参与等具有突破性的内容也出现在新修订的环保法中。
（三）旧环保制度保持均衡的原因
为什么旧环保政策存在明显的缺陷却仍然存在如此之久的时间呢？形成这一政策垄断主要有三方面的原因。其一是制度性原因，对于旧的环保法，只有环保部门能够参与进来，但法律内容的缺失导致环保部门没有有效的执法手段和处罚手段，在污染处理与监管方面相当无力；公众没有环保公益诉讼的权利，无法参与到环境治理中来。其二是利益因素，一些地方的污染之所以一而再再而三地发生，这和当地官员纵容是分不开的。长久以来形成的“GDP政绩观”，使得一些地方政府把本地GDP的增长当成重中之重而将环保抛在脑后，故此对污染企业采取默许的态度，反对环保法的修改，唯恐环保法修改后导致自身政绩难堪。其三是围绕旧环保法存在的各方力量的博弈，一旦对旧的环保法进行大修大改，势必会进行权力的再分配，环保部门的权力也会得到极大的增强，这是有些部门不愿看到的，当这些反对的力量占据优势时，使得环保法的修改出现僵持的局面。
（四）焦点事件的发生
进行了四次审议才得以顺利通过的新环保法，在表决的前一天仍在修改，这是以前别的法律修改中所没有的，也从侧面说明了这次修改的复杂性和困难性。焦点事件，即易引起公众或决策者关注的社会事件，它的发生能够迅速聚集起社会各界的目光，引发广泛讨论并促使社会事件进入到政策议程中来，从而引发政策的变革。当旧环保法的修改议案处于僵持阶段时，焦点事件的发生会极大推动事件的进展。特别是，发生的焦点事情能够与已经存在的问题能够融合时，将会强化焦点事件本身所具有的影响力，使得公众对与焦点事件相关问题也高度关注。在2013年，最引人注目且无可回避的环境事件当属雾霾天气了。雾霾，是一种严重的灾害性天气，主要由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物组成，它的发生能够给经济、健康、交通等带来显著的负面影响。在这一年里，数次大范围的雾霾天气让公众意识到了其严重性，不同于其他污染只限于小地区和小范围，数次雾霾天气都波及到全国数十个省份。在电视、报纸、微博和论坛里，雾霾持续成为公众讨论的热点话题，雾霾对人体的危害、产生的原因及如何防治变成了全社会关注的重点。根据美国学者拉雷的观点，公共政策剧烈变革主要受焦点事件发生的范围、强度以及触发时间等条件的影响，此时雾霾事件的发生就完全符合这一条件。
1.范围。近十年我国的环境重大污染事件主要表现在水污染方面，如四川沱江、松花江水、太湖水等水污染事件。这些事件都只局限于较小区域内，虽然事件发生后相关报道引发了一定程度的关注，但并未形成广泛的社会影响。2013年雾霾天气在全国众多省市接连爆发，较以往其他污染，雾霾波及面称得上是空前的：2013年1月，北京、河北等地区出现重度雾霾天气；2013年国庆过后，哈尔滨、上海以及三亚等地区也传出雾霾来袭的消息，不仅仅是经济发达的华东和工业集中的东北地区出现了雾霾天气，西南地区和中部省份也未能幸免。最严重的一次，全国25个省、100多个城市都陷入到十面“霾”伏中。以往在报道中似乎是很遥远的环境污染事件直接出现在公众的面前，环境事件也由以往的地方性事件变为全国性事件。
2.强度。如此大范围的雾霾天气摆在面前，是社会各界都不得不去面对的一个问题。雾霾天气关系着普通公众的工作和生活，在雾霾严天气严重时，高速封路、航班停飞、学校停课，长时间的雾霾天气使得公众的关心和担忧程度加剧。在这种情况下，论坛、微信和微博等工具成为了公众最主要的交流和讨论手段，网络沟通和信息传递的便捷使得雾霾事件的热度持续高涨。公众对于雾霾的讨论主要集中在四个方面，一是雾霾责任问题，主要探讨政府部门是否监管不当；二是雾霾成因问题，主要探讨车辆尾气和工业污染是否是污染源；三是雾霾对人体是否存在危害，如何应对雾霾天气；四是雾霾如何治理的问题。特别是随着“雾霾病”（长期雾霾天气造成的身体和心理疾病）的出现，更是使人们对雾霾的讨论推向了高潮。名人微博、媒体微博以及政府微博也加入到雾霾天气的讨论中来。据不完全统计，仅在2013年的1月到3月间，在新浪微博上关于雾霾方面的话题就接近了一千万条，远远超过其他事件的热度。 3.触发时间。如同卫星成功发射升空一样，焦点事件要想成为撬动公共政策变革的杠杆，光具备“范围”和“强度”两大要素是不够的，它还需要具备特定的时空条件。2013年是中国雾霾天气最严重的一年，而这一年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议也正好召开。众所周知，三中全会是改革的代名词。自1978年十一届三中全会以来，每一届三中全会的召开都意味着一次重大改革政策的出台。十八届三中全会召开的背景正是中国处于改革的深水区、传统经济发展方式难以继续。在此次会议中通过的生态文明体制改革的决定，提出要把生态环境保护落到实处，划定生态保护红线、损害环境终身追责以及生态补偿制度等一系列规定表明政府对于环境保护的态度。这些理念无疑使随后新环保法的修改有了强大的支撑，为新环保法的出台提供了更多的可能性。
（五）政策垄断的崩溃和新政策的产生
在中共十八大报告中，明确提出了要把生态文明建设放在一个突出的位置。而在新一届高层领导上任以后，更是强调环保的重要性。对于包括雾霾在内的一系列环境问题，中央高层领导坚定了治理的决心，提出多管齐下解决生态环境问题。2013年11月，十八届三中全会提出建设生态文明体制，由此自上而下在各级政府中逐步形成共识，环保政策变迁的契机开始出现。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议表决并通过了《环保法修订案》，这正式宣告了旧环保制度的终结。至此，政策垄断被打破，新环保法诞生，环保政策的间断式变迁完成。
四、结语
公共政策间断式变迁的过程，也是政策参与者力量变化的过程。政策垄断的完结，和当时焦点事件的发生有着紧密的关系。焦点事件关系着政策形象以及公众的注意力等因素，旧环保政策的负面形象虽然产生较早，但并未引进入普通公众的视线中来。雾霾事件作为当时的焦点事件，涉及范围十分广泛，受到社会公众关注度也非常高，引发公众对环保问题的深度探讨，旧环保政策的负面形象由此迅速增加并到达顶峰。在特殊的时空条件下，雾霾事件成为打破政策均衡局面的关键，为政策变革提供了发生的窗口，触发了我国环保政策的变革。焦点事件具有强大的影响力，是推动我国公共政策间断式变迁的重要力量。
参考文献：
[1]王雄军.焦点事件与政策间断——以《人民日报》的公共卫生政策议题变迁为例.社会科学.2009（1）.
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