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摘 要:我国现行行政问责制存在许多问题,表现在政府职权划分模糊;政府信息公开有限;问责法制程序不完善,范围和对象不明确;公民参与行政问责环节薄弱;公共行政文化缺失,因此要严格划分权责界限;进一步推进政府信息公开制度;完善问责程序,明确问责范围和对象;增强公民参与问责的意识;加快公共行政文化的建设等,将“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的执政理念落实到实处。
关键词:行政问责制 问责主体
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)02(b)-0225-02
从2003年开始,到2008年的“官员问责年”,尽管问责风暴持续发力,但还是有专家站出来泼了冷水,表示一直以来,我国的问责体系还不完整,这些都有可能削弱问责的力度,甚至带来丢卒保车的问责秀、假问责的问题。正因为这样,它才成为我们研究的课题。
1 我国推行行政问责制的内涵
在我国最早立法并实施问责制的地方是香港特别行政区。香港政府于2002年7月1日实行“高官问责制”,此后,重庆、天津、南京、湘潭、长沙陆续出台了各自的行政问责制暂行办法。关于行政问责制的含义是指:“特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种制度规范。”[1]行政问责制监督并约束行政行为,并且贯穿于行政权力履行的全过程,使决策者和执行者都要承担相应的责任,由事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重约束机制,督促政府工作人员更好地履行职责,真正做到“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”。
2 我国实施行政问责制的障碍
2.1 政府职权划分模糊
行政问责制的前提是合理地配置和划分行政权力,以及合理的官员进退制度。由于历史等原因,我国各级政府和政府部门之间存在着职权划分模糊,权限不够明确,部门机构臃肿、职能分类制度不完善、官员权力和责任不对等的现象。在职能设置方面,各部门之间交叉重叠、运转不协调。在官员选拔方面,以任命制为主竞争机制不充分,因人设岗、副职过多的状况普遍存在。同时,静态的职能设定与动态的职能运行都表现出了模糊性和不确定性特征,制度不和谐现状直接导致了责任事故面前部门和官员之间的互相推诿,从而滋生了腐败的温床。
2.2 政府信息公开有限
实行行政问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政府信息有知情权,这是公民参政、议政的前提条件。入世以后,我国政府按照世贸组织的有关规则,加大了透明政府的建设力度,各地也对政府信息公开作了一些积极的探索,但我国的政府信息公开仍很有限,表现在:行政公开程序缺乏制度保障;行政官员由于拥有自由裁量权,往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。在信息不透明的情况下,领导干部们可以轻易地把公共信息化为私有,愚弄公众或蒙骗上级,这样,行政问责制的实行将大打折扣。另外,缺乏足够的透明的政府信息,我们很难判断政府是否履行了积极意义的责任,也很难判断它们是否应该承担消极意义的责任,从而使行政问责制失去可操作性。
2.3 问责程序不完善、范围和对象不明确
健全和完备的程序是使行政问责制沿着法治轨道前进的保证。从以往的问责案件来看,问责程序并未引起我们的根本重视,我们一味追求的是从快从重处理相关责任人,以显示相关责任机关对相应事件的重视,但完全忽略了具体的操作程序。在问责程序的启动上,还局限于党政机关,甚至发生越俎代庖的现象,很少有由人大或公众等其他主体来启动的。在问责对象的汇报上,责任人究竟应该向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告还有待于明确。在责任认定上还有待规范,究竟在什么情况下应受到何种追究,也没有明确规定。
2.4 公民参与行政问责环节薄弱
成熟的公民社会是实施行政问责制的又一个社会条件,而在我国这方面还是一个薄弱环节,原因主要有两方面:一是公众对政府政务拥有较少的知情权,这是政府信息公开有限造成的。公众对信息的缺失,使他们难以把握事实真相,了解事态的细节,更不能对事态发展作出预期,公众对官员问责的程序和方式也不知情,根本无法获知通过何种方式进行问责。二是公民问责成本过大。我国现在还没有健全的问责程序和问责制度,公民没有方便的申诉途径,导致公众对政府的决策、管理、执行等行政行为参与度不够,认同度不高,这不利于行政问责制的实行。
2.5 公共行政文化缺失
行政文化包括人们对于行政体系特有的态度、情感、信仰和价值观念,以及人们所遵循的习惯、传统和规范等,它作为一种特定的文化现象,是在行政环境、行政体制及其运作背景下,通过特定的心理定势,文化积淀所形成的。[2]但是目前公共行政文化的变迁却表现出某种程度的滞后性。传统的权力本位的意识仍然非常牢固,封建时代的官本位思想、计划经济时代行政权力对社会无限渗透性以及改革开放以来政府权力在资源配置中主导性地位,使得权力本位的思想根深蒂固,责任本位的思想还没有确立并固化下来。
3 完善我国行政问责制的思路及对策
3.1 严格划分权责界限
建构一种制度化、系统化的责任划分体系,使公众和官员可以对行政行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然,完善政府体制和制度建设,明确政府权力与责任,使权力的行使具有一定的法律依据。具体包括:第一,要理清中央与地方的权责和义务,实现中央和地方关系法制化,对于部门间功能性权力交叉、责权不明而导致的职能重合、交叉及模糊不清之处进行清理;第二,向公众公开政府官员的主要权责,使公众对政府行为有充分的了解,从而以此为依据对政府行政行为提出问责;第三,对直接责任人和间接责任人的确定。一般来说,政府官员对行政机关负责,党员对所在政党负责,代表向选民负责;对于正副职之间,如果集体的决定是错的,主要追究正职的责任,如果是某个官员执行错误则追究单个人的责任,但正职应负管理与领导不力之责。
3.2 要进一步推进政府信息公开制度
政府信息公开是权力外部制约机制的前提,是政府的一项基本义务,也是现代民主的原则。作为公共资源,除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息外,政府应及时公布其在执行公务过程中产生的信息及制定的相关政策,使公众了解公共事务和政府的工作状态。另外,要保障新闻媒体的自由报道权,新闻媒体的主要职责就是向大众迅速、充分和客观地报道事实的真相,提供准确的信息。各级政府不应以各种理由干预或主导新闻报道的方向和内容,向公众隐瞒信息或报道假信息。我国可以借鉴美国教育独立于政府的体制,赋予新闻媒体以独立的人格,保障新闻媒体自由、公正的报道权。
3.3 完善问责程序并明确问责范围和对象
完善问责程序是提升问责效能的关键,其重点是增加问责的透明度,扩大公众知情权,不仅要对那些已经造成不良影响的失职事件进行追究,还要对其他还没产生不良影响的行政行为进行审查。在问责启动上,应当使问责的启动主体多元化,即不仅有上级领导和有权问责的监督机构来问责,而且也要让达到一定数量的人大代表甚至公民个人提出。在责任人的履责情况进行核实、评估上,要通过推行政务公开来提高获取信息的效率,而不能事事依靠调查来获取信息。在结果处理上,要防止同过不同罚的现象,甚至是用行政责任、政治责任代替法律责任的现象出现。问责范围方面,不能仅限于在社会上造成不良影响的行为,而应当把官员的所有职责都纳入其中,特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为。问责对象方面,从我国国情看,各级党政机关、立法机关、司法机关以及工、青、妇等群众团体的官员甚至国有企事业单位的管理者都属于问责对象。
3.4 增强公民参与问责的意识
良好的治理有赖于公民的积极参与。只有公民积极参与,才会使政府及其官员负起责任,不敢消极懈怠;只有公民积极参与,才可以使政府具有合法性、透明度、回应性、有效性。要把公民的问责权利落到实处。第一,政府需要加强对公民的教育,提高公民的权利意识和法制观念,利用法律武器行使自己的民主权利。第二,要培养公民意识和公民精神,倡导公民对行政问责的参与意识。第三,在发展现代市场经济的同时,要推动公民社会的发展,扩大民间组织,提高其行动的有效性。第四,要拓宽参与的渠道,做出必要的制度安排,通过行政程序使公众参与行政权力的运作,以社会监督国家的形式保证监督的有效性。
3.5 加强公共行政文化的建设
行政问责制应该建构在义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤上,要构建这样一个良好的文化氛围,首先,应该强化公共行政人员的责任意识,加强对官员的职业道德教育。只有行政人员强化公共利益至上的责任意识,形成良好的行政品德,使负责任成为一种道德习惯,他们才会自觉自愿地服务于公共利益。其次,实施严格的奖惩制度,树立典范。作为个人或群体,政府领导可以通过树立良好的道德典范来促进行政文化的变迁,通过自身的榜样消除公众对行政问责制的怀疑和不信任。再次,要加强行政人员的服务意识和法制观念,使其依法行政,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。
参考文献
[1] 周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革,2004(4)．
[2] 王学军.论我国政府问责制之现实困境以及出路[J],2005(1)．
[3] 曾雪璐.我国实行行政问责制的现实困境与路径选择[J].学术交流,2007．
[4] 王祥,郑易平.论责任政府场域中行政问责制的完善[J].法制与社会,2009(2)．
[5] 吴怡,张本玉.论我国行政问责制的现状和完善[J].法制与社会,2009(7)．
关键词:行政问责制 问责主体
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)02(b)-0225-02
从2003年开始,到2008年的“官员问责年”,尽管问责风暴持续发力,但还是有专家站出来泼了冷水,表示一直以来,我国的问责体系还不完整,这些都有可能削弱问责的力度,甚至带来丢卒保车的问责秀、假问责的问题。正因为这样,它才成为我们研究的课题。
1 我国推行行政问责制的内涵
在我国最早立法并实施问责制的地方是香港特别行政区。香港政府于2002年7月1日实行“高官问责制”,此后,重庆、天津、南京、湘潭、长沙陆续出台了各自的行政问责制暂行办法。关于行政问责制的含义是指:“特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种制度规范。”[1]行政问责制监督并约束行政行为,并且贯穿于行政权力履行的全过程,使决策者和执行者都要承担相应的责任,由事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重约束机制,督促政府工作人员更好地履行职责,真正做到“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”。
2 我国实施行政问责制的障碍
2.1 政府职权划分模糊
行政问责制的前提是合理地配置和划分行政权力,以及合理的官员进退制度。由于历史等原因,我国各级政府和政府部门之间存在着职权划分模糊,权限不够明确,部门机构臃肿、职能分类制度不完善、官员权力和责任不对等的现象。在职能设置方面,各部门之间交叉重叠、运转不协调。在官员选拔方面,以任命制为主竞争机制不充分,因人设岗、副职过多的状况普遍存在。同时,静态的职能设定与动态的职能运行都表现出了模糊性和不确定性特征,制度不和谐现状直接导致了责任事故面前部门和官员之间的互相推诿,从而滋生了腐败的温床。
2.2 政府信息公开有限
实行行政问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政府信息有知情权,这是公民参政、议政的前提条件。入世以后,我国政府按照世贸组织的有关规则,加大了透明政府的建设力度,各地也对政府信息公开作了一些积极的探索,但我国的政府信息公开仍很有限,表现在:行政公开程序缺乏制度保障;行政官员由于拥有自由裁量权,往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。在信息不透明的情况下,领导干部们可以轻易地把公共信息化为私有,愚弄公众或蒙骗上级,这样,行政问责制的实行将大打折扣。另外,缺乏足够的透明的政府信息,我们很难判断政府是否履行了积极意义的责任,也很难判断它们是否应该承担消极意义的责任,从而使行政问责制失去可操作性。
2.3 问责程序不完善、范围和对象不明确
健全和完备的程序是使行政问责制沿着法治轨道前进的保证。从以往的问责案件来看,问责程序并未引起我们的根本重视,我们一味追求的是从快从重处理相关责任人,以显示相关责任机关对相应事件的重视,但完全忽略了具体的操作程序。在问责程序的启动上,还局限于党政机关,甚至发生越俎代庖的现象,很少有由人大或公众等其他主体来启动的。在问责对象的汇报上,责任人究竟应该向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告还有待于明确。在责任认定上还有待规范,究竟在什么情况下应受到何种追究,也没有明确规定。
2.4 公民参与行政问责环节薄弱
成熟的公民社会是实施行政问责制的又一个社会条件,而在我国这方面还是一个薄弱环节,原因主要有两方面:一是公众对政府政务拥有较少的知情权,这是政府信息公开有限造成的。公众对信息的缺失,使他们难以把握事实真相,了解事态的细节,更不能对事态发展作出预期,公众对官员问责的程序和方式也不知情,根本无法获知通过何种方式进行问责。二是公民问责成本过大。我国现在还没有健全的问责程序和问责制度,公民没有方便的申诉途径,导致公众对政府的决策、管理、执行等行政行为参与度不够,认同度不高,这不利于行政问责制的实行。
2.5 公共行政文化缺失
行政文化包括人们对于行政体系特有的态度、情感、信仰和价值观念,以及人们所遵循的习惯、传统和规范等,它作为一种特定的文化现象,是在行政环境、行政体制及其运作背景下,通过特定的心理定势,文化积淀所形成的。[2]但是目前公共行政文化的变迁却表现出某种程度的滞后性。传统的权力本位的意识仍然非常牢固,封建时代的官本位思想、计划经济时代行政权力对社会无限渗透性以及改革开放以来政府权力在资源配置中主导性地位,使得权力本位的思想根深蒂固,责任本位的思想还没有确立并固化下来。
3 完善我国行政问责制的思路及对策
3.1 严格划分权责界限
建构一种制度化、系统化的责任划分体系,使公众和官员可以对行政行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然,完善政府体制和制度建设,明确政府权力与责任,使权力的行使具有一定的法律依据。具体包括:第一,要理清中央与地方的权责和义务,实现中央和地方关系法制化,对于部门间功能性权力交叉、责权不明而导致的职能重合、交叉及模糊不清之处进行清理;第二,向公众公开政府官员的主要权责,使公众对政府行为有充分的了解,从而以此为依据对政府行政行为提出问责;第三,对直接责任人和间接责任人的确定。一般来说,政府官员对行政机关负责,党员对所在政党负责,代表向选民负责;对于正副职之间,如果集体的决定是错的,主要追究正职的责任,如果是某个官员执行错误则追究单个人的责任,但正职应负管理与领导不力之责。
3.2 要进一步推进政府信息公开制度
政府信息公开是权力外部制约机制的前提,是政府的一项基本义务,也是现代民主的原则。作为公共资源,除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息外,政府应及时公布其在执行公务过程中产生的信息及制定的相关政策,使公众了解公共事务和政府的工作状态。另外,要保障新闻媒体的自由报道权,新闻媒体的主要职责就是向大众迅速、充分和客观地报道事实的真相,提供准确的信息。各级政府不应以各种理由干预或主导新闻报道的方向和内容,向公众隐瞒信息或报道假信息。我国可以借鉴美国教育独立于政府的体制,赋予新闻媒体以独立的人格,保障新闻媒体自由、公正的报道权。
3.3 完善问责程序并明确问责范围和对象
完善问责程序是提升问责效能的关键,其重点是增加问责的透明度,扩大公众知情权,不仅要对那些已经造成不良影响的失职事件进行追究,还要对其他还没产生不良影响的行政行为进行审查。在问责启动上,应当使问责的启动主体多元化,即不仅有上级领导和有权问责的监督机构来问责,而且也要让达到一定数量的人大代表甚至公民个人提出。在责任人的履责情况进行核实、评估上,要通过推行政务公开来提高获取信息的效率,而不能事事依靠调查来获取信息。在结果处理上,要防止同过不同罚的现象,甚至是用行政责任、政治责任代替法律责任的现象出现。问责范围方面,不能仅限于在社会上造成不良影响的行为,而应当把官员的所有职责都纳入其中,特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为。问责对象方面,从我国国情看,各级党政机关、立法机关、司法机关以及工、青、妇等群众团体的官员甚至国有企事业单位的管理者都属于问责对象。
3.4 增强公民参与问责的意识
良好的治理有赖于公民的积极参与。只有公民积极参与,才会使政府及其官员负起责任,不敢消极懈怠;只有公民积极参与,才可以使政府具有合法性、透明度、回应性、有效性。要把公民的问责权利落到实处。第一,政府需要加强对公民的教育,提高公民的权利意识和法制观念,利用法律武器行使自己的民主权利。第二,要培养公民意识和公民精神,倡导公民对行政问责的参与意识。第三,在发展现代市场经济的同时,要推动公民社会的发展,扩大民间组织,提高其行动的有效性。第四,要拓宽参与的渠道,做出必要的制度安排,通过行政程序使公众参与行政权力的运作,以社会监督国家的形式保证监督的有效性。
3.5 加强公共行政文化的建设
行政问责制应该建构在义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤上,要构建这样一个良好的文化氛围,首先,应该强化公共行政人员的责任意识,加强对官员的职业道德教育。只有行政人员强化公共利益至上的责任意识,形成良好的行政品德,使负责任成为一种道德习惯,他们才会自觉自愿地服务于公共利益。其次,实施严格的奖惩制度,树立典范。作为个人或群体,政府领导可以通过树立良好的道德典范来促进行政文化的变迁,通过自身的榜样消除公众对行政问责制的怀疑和不信任。再次,要加强行政人员的服务意识和法制观念,使其依法行政,真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。
参考文献
[1] 周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革,2004(4)．
[2] 王学军.论我国政府问责制之现实困境以及出路[J],2005(1)．
[3] 曾雪璐.我国实行行政问责制的现实困境与路径选择[J].学术交流,2007．
[4] 王祥,郑易平.论责任政府场域中行政问责制的完善[J].法制与社会,2009(2)．
[5] 吴怡,张本玉.论我国行政问责制的现状和完善[J].法制与社会,2009(7)．