论文部分内容阅读
摘 要 近些年来，随着城市建设规模日益增大，拆迁成为备受社会关注的热点问题，其中尤以强制拆迁引发的矛盾纠纷最为突出。2011年旨在规范拆迁工作的《国有土地上房屋征收与补偿条例》孕育而生，依该法行政强制拆迁已被取消，强制拆迁一律由法院执行，此外新条例对于补偿、安置等做了更为具体的规定，更注重对公民利益的维护。本文从拆迁工作中存在的现实问题入手结合相关立法规定和法律理论，阐述原有法律制度对行政强制拆迁规定的不足以及实践中政府拆迁的现实问题，并以该《新拆迁条例》为中心对现有法律制度中关于拆迁的相关规定进行说明。
关键词 城市房屋拆迁 新拆迁条例 公共利益
一、新拆迁条例出台前我国城市房屋行政强制拆迁中存在的问题
（一）“权贵经济”下的私益公益化拆迁
在《新拆迁条例》执行之前，我国立法上并没有对公共利益进行明确的界定。现实中，公民以《物权法》捍卫自己的私有财产权，政府则用《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）宣称自己的强制拆迁权，对抗纠纷不断上演，现实中的混乱正是由于立法上的不统一造成的。对于公共利益，已废止的《条例》只字未提，而《宪法》、《物权法》虽然规定公共利益，但并未做出明确的界定，为政府滥用行政权进行拆迁提供了可乘之机。政府拆迁相比于商业拆迁有着“高效便捷”的特点，商业拆迁属于开发商与被拆迁人之间的民事活动，是否达成拆迁协议要建立在平等协商的基础之上，相比于政府的一纸拆迁令，开发商要经过漫长的谈判过程，所以在现实中，很多开发商买通政府，政府得到利益后作为开发商的后盾迫使被拆迁人与开发商达成协议，或政府直接出面进行强制拆迁，这便是“权贵经济”的由来，由于政府有利可图，表面上是出于公共利益，政府作为拆迁人，而实质上却是为了开发商个人利益的商业拆迁，此类拆迁在全国各地进行的拆迁中占据着可观的比例。
（二）维权途径的极端化
促使拆迁成为社会热点的另一个重要因素便是被拆迁人维权方式的极端化，例如重庆市民吴苹在不能与开发商达成协议的情况下在自己的“孤岛”上与开发商僵持；也包括在不同意拆迁时的四川成都唐福珍自杀事件等等。并且，近些年来因为拆迁引发的恶性事件有相当一部分是政府拆迁引起，公民作为被拆迁人采用自焚、聚众闹事等等日趋极端化的维权方式也是无奈之举。因为依据原《条例》，被拆迁人有权进行司法诉讼但并不停止强制拆迁，如此的规定不仅导致公民私有财产权极易受到侵犯，同时剥夺了公民的司法权利。面对政府的拆迁决定，在不能通过有效的诉讼途径捍卫自己权利时，如此的极端化维权方式频频发生，不胜枚举。
二、我国城市房屋拆迁现行法律制度及其评价
（一）对公共利益的界定
如前所述，对公共利益的界定目的是有效的限制政府行政权在拆迁领域中的运用以保障行政相对人的权利免受侵犯，是明确政府行为必要性的主要界限。规范政府行政行为首先要明确其行为的范围，即可为与不可为的划分，其次才是应当如何为的规范。所以，如果想要充分发挥公共利益这一概念的有效作用，在立法上就要首先将政府行为限定在公共利益的目的之下，同时对公共利益加以界定。纵观国外立法，德国法律明文规定政府征收只能是出于公益的目的。“日本则采用列举式的方式将政府拆迁行为限定在35中公益事业为目的的范围内。美国也认为征收或拆迁需为公用，除了直接的公共使用以外，美国多数法院把公共用途扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，与公共用途土地密不可分的其他用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等。”如前所述，根据《宪法》、《物权法》等相关法律的规定也已将政府拆迁限定在公益范围内。然而，在《新拆迁条例》颁布之前，对于公共利益，或如《宪法》、《物权法》仅提到而未作详细界定，或如目前城市房屋拆迁的主要规范《条例》及建设部的《规程》只字未提。正是由于立法规定上的缺失，给政府滥用权力提供了可乘之机。所以在备受社会各界关注的《新拆迁条例》中，立法者高度重视对公共利益的界定，试图采用列举式的方式明确其范围，依该《新拆迁条例》，“公共利益的需要”包括七种情况：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。
《新拆迁条例》中“兜底条款”的存在也说明了立法上彻底明确公共利益的不可能性。但是从只字未提到略有涉及再到尝试性的界定，我们看到了立法上的进步。
结合各国立法及相关理论，对于公共利益，我们至少能明白以下几点：第一，“公共利益这一概念包含着一种价值判断，即政府行政行为的正当性，”也就是政府可以运用手中的权力做什么，只有是出于公共利益目的的政府公权力才能介入；第二，在实体上，公共利益多数情况下是多数人的利益，是一种长久的、稳定的能被公众感知到的利益；第三，公共利益是与私人利益相对的概念，是国家整体利益和公民个人利益平衡的结果，它的实现既能有助于国家的整体发展又不损及公民个人；最后，公共利益是多元性的，它没有固定的形态。尤其是在现代社会，固然我们看到社会各界在立法上和理论上对探求公共利益边界所付出的巨大努力，但在实践中仍然会出现难以判断的窘境，仅以本文探讨的房屋拆迁为例，政府行使行政权对公民个人的房屋进行征收，如果征收过程中存在拒绝搬迁的公民，那么政府就有可能申请法院强制拆迁。在此种情形下，给予被拆迁户多一些补偿费用改善其生活是公共利益还是政府发展经济是公共利益呢？“社会资源是有限的，给予公民的福利多一些就意味着政府手中的资金少一些。”在当今社会，一个经济高速发展，同时倡导人文关怀的社会，对于上述究竟什么是公共利益不能妄下结论，而是应当在二者之间进行平衡。行政法追求公共利益的最大化，同时在实现公共利益的行为实施过程中要求对私利益的损害尽可能降到最低。所以，对于公共利益必然包含着执法者的价值判断，这就要求政府要正当的运用手中的自由裁量权。 可见，公共利益这一概念具有高度的抽象性和极大的弹性，单纯依靠通过文字在立法上对其进行准确的界定几乎是不可能的，它必然包含着行政执法者在实践中的自由裁量。事实上，存在着很多在实体上不能明确界定的法律概念，那么就需要在程序中尽量完善这种实体上的不足，实体与程序并重。
（二）行政强制拆迁的取消
根据原《条例》，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。拆迁人对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。正如上文所述，如此规定造成了很多现实问题，为了制约政府权力，规范强制拆迁的执行程序，《新拆迁条例》取消了行政强制拆迁，规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。任何单位和个人不得采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。由此可见，根据《新拆迁条例》，只有法院具有强制拆迁的权利。取消行政强制拆迁解决了在旧条例规范下产生了行政与司法强制拆迁界限不清的问题。此外，在政府拆迁中，法院作为中立的第三方，对政府提出的申请进行审查后决定是否实施强制拆迁，对于法院经过审查认为存在目的不合法等原因的在理论上基于法院的独立性而有权决定不支持政府的拆迁决定。对此有学者表示取消行政强拆，只能由法院裁决是一种回归，本来所有的强制行为都应该由法院裁决，这是一种应该有的平衡。在整个强拆过程中，法院的监督也很重要，尽量避免问题的发生。可见，《新拆迁条例》在限制政府权力，保障拆迁工作有序进行，维护公民权利方面在立法层面有了明显的进步。但法律只有在现实中得到遵守才不是一纸空文，我们不能否认在实践中会存在着“政府申请”仅是走过场的情形，法院迫于政府的压力执行强制拆迁，而如此的规定不仅未能制约政府的权力，反而减轻了其工作负担增加了法院的压力，对此也有学者指出由法院统一实施强制拆迁并不一定能平息错综复杂的拆迁矛盾。事实上，由法院进行的司法强制拆迁也是问题重重的，最显而易见的例子便是重庆的号称史上最牛钉子户案的事件，该案虽已结束但留下了人们对于拆迁矛盾的思考，而该案中执行强制拆迁的正是法院。
可见，无论行政强拆还是司法强拆在实际运作中都可能引发矛盾纠纷，减少纠纷最重要的是试图从实体与程序上保障强拆合法合理的进行，明确适用范围、适用条件以及程序方面的实施主体、安置补偿标准、权利救济方式等都应在立法上有明确的规定，才能保障实践中的规范。而要实现新条例的立法宗旨，即要求政府正当行使行政权，也要求法院保持公正。
固然，新拆迁条例在公共利益界定、限制政府权力、完善拆迁补偿等方面都进行了切实可行的改进和完善，但任何一部法律都不可能是十分完美的，《新拆迁条例》存在进步是肯定的，但在评估机构独立性、危房改造以及回迁指定方面还有待完善，在此不一一赘述。可以说，规范我国城市房屋拆迁工作不可能完全依靠一部《新拆迁条例》得以实现，这其中还有赖于一些制度方面的改革，拆迁作为伴随经济发展产生的新现象出现问题是在所难免的，《新拆迁条例》的出现体现了我国法治理念的进步，不断完善的法制一定会使拆迁从失范走向规范。
四、结语
虽然我们不能奢望《新拆迁条例》在根本上解决拆迁造成的所有纠纷，但相信随着我国土地制度、司法独立、房地产业管理等基础制度的不断完善，“拆迁”一定会得到规范。此外，包括拆迁在内的各项活动中，公权力行使是否正当，公民个人利益能否得到有效的保护是评价一个国家民主法治程度的标准，也是能否实现社会和谐的关键。经济的发展必然带来建设和变化，但建设不能建立在侵害公民权利的基础上，公民个人同样不能滥用权利阻碍社会的进步，只有两者得到平衡才能使社会发展有序的进行。
作者简介：白静鹤，女，单位：中国政法大学法学院，硕士研究生，专业：宪法学与行政法学，研究方向：部门行政法。
参考文献：
[1]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2007.
[2]应松年主编.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社M2008.
[3]张千帆.公共利益的构成——对行政法的目标及平衡的意义之探讨[J].比较法研究，2005（5）.
[4]王艳.城市房屋行政强制拆迁的分析—兼评“最牛钉子户”案[J].高等教育与学术研究，2007（3）.
[5]牛怡霖.市房屋行政强制拆迁的思考[J].今日湖北理论版，2007（3）.
关键词 城市房屋拆迁 新拆迁条例 公共利益
一、新拆迁条例出台前我国城市房屋行政强制拆迁中存在的问题
（一）“权贵经济”下的私益公益化拆迁
在《新拆迁条例》执行之前，我国立法上并没有对公共利益进行明确的界定。现实中，公民以《物权法》捍卫自己的私有财产权，政府则用《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）宣称自己的强制拆迁权，对抗纠纷不断上演，现实中的混乱正是由于立法上的不统一造成的。对于公共利益，已废止的《条例》只字未提，而《宪法》、《物权法》虽然规定公共利益，但并未做出明确的界定，为政府滥用行政权进行拆迁提供了可乘之机。政府拆迁相比于商业拆迁有着“高效便捷”的特点，商业拆迁属于开发商与被拆迁人之间的民事活动，是否达成拆迁协议要建立在平等协商的基础之上，相比于政府的一纸拆迁令，开发商要经过漫长的谈判过程，所以在现实中，很多开发商买通政府，政府得到利益后作为开发商的后盾迫使被拆迁人与开发商达成协议，或政府直接出面进行强制拆迁，这便是“权贵经济”的由来，由于政府有利可图，表面上是出于公共利益，政府作为拆迁人，而实质上却是为了开发商个人利益的商业拆迁，此类拆迁在全国各地进行的拆迁中占据着可观的比例。
（二）维权途径的极端化
促使拆迁成为社会热点的另一个重要因素便是被拆迁人维权方式的极端化，例如重庆市民吴苹在不能与开发商达成协议的情况下在自己的“孤岛”上与开发商僵持；也包括在不同意拆迁时的四川成都唐福珍自杀事件等等。并且，近些年来因为拆迁引发的恶性事件有相当一部分是政府拆迁引起，公民作为被拆迁人采用自焚、聚众闹事等等日趋极端化的维权方式也是无奈之举。因为依据原《条例》，被拆迁人有权进行司法诉讼但并不停止强制拆迁，如此的规定不仅导致公民私有财产权极易受到侵犯，同时剥夺了公民的司法权利。面对政府的拆迁决定，在不能通过有效的诉讼途径捍卫自己权利时，如此的极端化维权方式频频发生，不胜枚举。
二、我国城市房屋拆迁现行法律制度及其评价
（一）对公共利益的界定
如前所述，对公共利益的界定目的是有效的限制政府行政权在拆迁领域中的运用以保障行政相对人的权利免受侵犯，是明确政府行为必要性的主要界限。规范政府行政行为首先要明确其行为的范围，即可为与不可为的划分，其次才是应当如何为的规范。所以，如果想要充分发挥公共利益这一概念的有效作用，在立法上就要首先将政府行为限定在公共利益的目的之下，同时对公共利益加以界定。纵观国外立法，德国法律明文规定政府征收只能是出于公益的目的。“日本则采用列举式的方式将政府拆迁行为限定在35中公益事业为目的的范围内。美国也认为征收或拆迁需为公用，除了直接的公共使用以外，美国多数法院把公共用途扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，与公共用途土地密不可分的其他用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等。”如前所述，根据《宪法》、《物权法》等相关法律的规定也已将政府拆迁限定在公益范围内。然而，在《新拆迁条例》颁布之前，对于公共利益，或如《宪法》、《物权法》仅提到而未作详细界定，或如目前城市房屋拆迁的主要规范《条例》及建设部的《规程》只字未提。正是由于立法规定上的缺失，给政府滥用权力提供了可乘之机。所以在备受社会各界关注的《新拆迁条例》中，立法者高度重视对公共利益的界定，试图采用列举式的方式明确其范围，依该《新拆迁条例》，“公共利益的需要”包括七种情况：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。
《新拆迁条例》中“兜底条款”的存在也说明了立法上彻底明确公共利益的不可能性。但是从只字未提到略有涉及再到尝试性的界定，我们看到了立法上的进步。
结合各国立法及相关理论，对于公共利益，我们至少能明白以下几点：第一，“公共利益这一概念包含着一种价值判断，即政府行政行为的正当性，”也就是政府可以运用手中的权力做什么，只有是出于公共利益目的的政府公权力才能介入；第二，在实体上，公共利益多数情况下是多数人的利益，是一种长久的、稳定的能被公众感知到的利益；第三，公共利益是与私人利益相对的概念，是国家整体利益和公民个人利益平衡的结果，它的实现既能有助于国家的整体发展又不损及公民个人；最后，公共利益是多元性的，它没有固定的形态。尤其是在现代社会，固然我们看到社会各界在立法上和理论上对探求公共利益边界所付出的巨大努力，但在实践中仍然会出现难以判断的窘境，仅以本文探讨的房屋拆迁为例，政府行使行政权对公民个人的房屋进行征收，如果征收过程中存在拒绝搬迁的公民，那么政府就有可能申请法院强制拆迁。在此种情形下，给予被拆迁户多一些补偿费用改善其生活是公共利益还是政府发展经济是公共利益呢？“社会资源是有限的，给予公民的福利多一些就意味着政府手中的资金少一些。”在当今社会，一个经济高速发展，同时倡导人文关怀的社会，对于上述究竟什么是公共利益不能妄下结论，而是应当在二者之间进行平衡。行政法追求公共利益的最大化，同时在实现公共利益的行为实施过程中要求对私利益的损害尽可能降到最低。所以，对于公共利益必然包含着执法者的价值判断，这就要求政府要正当的运用手中的自由裁量权。 可见，公共利益这一概念具有高度的抽象性和极大的弹性，单纯依靠通过文字在立法上对其进行准确的界定几乎是不可能的，它必然包含着行政执法者在实践中的自由裁量。事实上，存在着很多在实体上不能明确界定的法律概念，那么就需要在程序中尽量完善这种实体上的不足，实体与程序并重。
（二）行政强制拆迁的取消
根据原《条例》，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。拆迁人对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。正如上文所述，如此规定造成了很多现实问题，为了制约政府权力，规范强制拆迁的执行程序，《新拆迁条例》取消了行政强制拆迁，规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。任何单位和个人不得采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。由此可见，根据《新拆迁条例》，只有法院具有强制拆迁的权利。取消行政强制拆迁解决了在旧条例规范下产生了行政与司法强制拆迁界限不清的问题。此外，在政府拆迁中，法院作为中立的第三方，对政府提出的申请进行审查后决定是否实施强制拆迁，对于法院经过审查认为存在目的不合法等原因的在理论上基于法院的独立性而有权决定不支持政府的拆迁决定。对此有学者表示取消行政强拆，只能由法院裁决是一种回归，本来所有的强制行为都应该由法院裁决，这是一种应该有的平衡。在整个强拆过程中，法院的监督也很重要，尽量避免问题的发生。可见，《新拆迁条例》在限制政府权力，保障拆迁工作有序进行，维护公民权利方面在立法层面有了明显的进步。但法律只有在现实中得到遵守才不是一纸空文，我们不能否认在实践中会存在着“政府申请”仅是走过场的情形，法院迫于政府的压力执行强制拆迁，而如此的规定不仅未能制约政府的权力，反而减轻了其工作负担增加了法院的压力，对此也有学者指出由法院统一实施强制拆迁并不一定能平息错综复杂的拆迁矛盾。事实上，由法院进行的司法强制拆迁也是问题重重的，最显而易见的例子便是重庆的号称史上最牛钉子户案的事件，该案虽已结束但留下了人们对于拆迁矛盾的思考，而该案中执行强制拆迁的正是法院。
可见，无论行政强拆还是司法强拆在实际运作中都可能引发矛盾纠纷，减少纠纷最重要的是试图从实体与程序上保障强拆合法合理的进行，明确适用范围、适用条件以及程序方面的实施主体、安置补偿标准、权利救济方式等都应在立法上有明确的规定，才能保障实践中的规范。而要实现新条例的立法宗旨，即要求政府正当行使行政权，也要求法院保持公正。
固然，新拆迁条例在公共利益界定、限制政府权力、完善拆迁补偿等方面都进行了切实可行的改进和完善，但任何一部法律都不可能是十分完美的，《新拆迁条例》存在进步是肯定的，但在评估机构独立性、危房改造以及回迁指定方面还有待完善，在此不一一赘述。可以说，规范我国城市房屋拆迁工作不可能完全依靠一部《新拆迁条例》得以实现，这其中还有赖于一些制度方面的改革，拆迁作为伴随经济发展产生的新现象出现问题是在所难免的，《新拆迁条例》的出现体现了我国法治理念的进步，不断完善的法制一定会使拆迁从失范走向规范。
四、结语
虽然我们不能奢望《新拆迁条例》在根本上解决拆迁造成的所有纠纷，但相信随着我国土地制度、司法独立、房地产业管理等基础制度的不断完善，“拆迁”一定会得到规范。此外，包括拆迁在内的各项活动中，公权力行使是否正当，公民个人利益能否得到有效的保护是评价一个国家民主法治程度的标准，也是能否实现社会和谐的关键。经济的发展必然带来建设和变化，但建设不能建立在侵害公民权利的基础上，公民个人同样不能滥用权利阻碍社会的进步，只有两者得到平衡才能使社会发展有序的进行。
作者简介：白静鹤，女，单位：中国政法大学法学院，硕士研究生，专业：宪法学与行政法学，研究方向：部门行政法。
参考文献：
[1]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，2007.
[2]应松年主编.行政法与行政诉讼法[M].中国政法大学出版社M2008.
[3]张千帆.公共利益的构成——对行政法的目标及平衡的意义之探讨[J].比较法研究，2005（5）.
[4]王艳.城市房屋行政强制拆迁的分析—兼评“最牛钉子户”案[J].高等教育与学术研究，2007（3）.
[5]牛怡霖.市房屋行政强制拆迁的思考[J].今日湖北理论版，2007（3）.