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大力发展循环经济需要政府、企业、社会组织和公众的共同参与，需要制度、法规、政策、技术等条件的强力支撑，同时还必须按照先急后缓、先点后面、先易后难的原则，有秩序地稳步推进。
一、通过制度创新，优先进行促进循环经济发展的制度框架体系设计
生态环境问题往往是由人们的行为造成的。但现代行为科学已说明，人的一定的行为是一定的制度的反映和表象。因此，不能简单地说人的某种行为不合理，而要看这种行为背后的制度合理不合理。即没有不合理的行为，只有不合理的制度。
在当前，技术经济的成本效益比较低下，现代生产技术体系使得直接经济成本日益降低。相比之下，把废旧产品和生产过程中产生的废弃物变为有用资源的再生成本比购买新资源的价格相对更高。这使得“私人资本（包括所有非社会公有资本）”在开采初次资源与利用再生资源之间进行成本比较时，总是试图选择免费向生态环境中排放废弃物而节约局部成本。而从经济学的角度讲，对环境的破坏就是将生产成本的一部分强加给他人，使得他人的利益受到损失，这是违背商品经济的等价交换原则的。这恰恰是我们现有的社会制度主要是经济制度存在的缺陷，即生态环境没有作为一种生产要素并界定其产权而被置于社会管理的主要对象之外。这就是说作为人类生存与发展的基本条件——生态环境，必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能通过市场经济体制实现对它的保护与可持续利用。
在自然特征上，资源和生态环境的天然性、流动性、外部性等特征决定了其产权难以实现私有化，任何私人和企业都无法有效行使对生态环境的产权，只能由国家、由政府代表社会来实施。在市场价格扭曲的条件下，市场价格链的干扰，使产业生态链不可能持续的运转，这时政府要使全社会的经济、环境、社会效益最大化，必须优先进行制度框架设计，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。而这种新的制度框架的核心是要明确生态环境和基本资源作为生产要素进入市场“流通”；明确生态环境和基本资源的产权关系及交易机制；明确涉及循环经济中各利益实体的权利与责任的问题，利益分配的问题，效率与公平问题。
二、借鉴国外成功经验，建立和完善促进循环经济发展的法律法规体系
据统计，当前发达国家再生资源的回收总值每年可达2500亿美元，并且以每年15％－20％的速度增长。究其原因，立法推进是一个成功经验。如德国是为循环经济立法最早的国家，早在20世纪70年代就出台了《垃圾处理法》、《控制水污染防治法》等一系列环保方面的法律。1986年西德还建立了联邦及各州的环保局，全面负责制定和推行全国环保法规。截至目前，德国所有与循环经济有关的法律法规可分为三个层次——法案、条例和指南。相关的法案有：《循环经济与废物管理法》、《环境义务法案》、《关于避免和回收利用废弃物法案》等；相关的条例有：有毒废物以及残余废物的分类条例，废物和残余物控制条例，废物处置条例，包装以及包装废物管理条例，污水污泥管理条例等；相关的指南有：废物管理技术指南，城市固体废物管理技术指南等。
日本是为循环经济立法最全的国家，20世纪90年代，日本集中制定了废弃物处理、再生资源利用、包装容器和家用电器循环利用、化学物质管理等一系列法规。2000年又通过和修改了多项环保法规。日本的循环经济法规可分为三个层面：基础层面是一部基本法——《推进形成循环型社会基本法》；第二层面是综合性的两部法律——《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的五部具体法律法规——《特定家庭用机械再商品化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》和《废弃物处理法》，这些法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定。
美国早在1976年就颁布实施了《资源保护回收法》，自从新泽西、俄勒冈和罗德岛等州在20世纪80年代中期制定《促进资源再生循环法》以来，现在已有半数以上的州制定出了不同形式的再生循环法规。法国、英国、比利时和澳大利亚等发达国家在20世纪90年代相继颁布和实施了有关废弃物减量化、再利用和安全处置的法律。
鉴于此，我国应当不断完善有关立法，尽快建立起有中国特色的循环经济的法律法规体系，通过健全法制促进循环经济发展。
一要认真落实已有相关法律法规，如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、国务院《关于进一步开展资源综合利用的意见》、《中华人民共和国环境影响评价法》等。应当指出，当前我国既已颁行的有关发展循环经济的法律法规在现实贯彻落实过程中出现了不同程度的问题。在某些地区和行业，环保执法难的问题还相当突出，产生的原因主要有地方保护主义的存在、环保部门的执法权有限、各部门的配合不够等等。为此，我们必须进一步明确和扩大环保执法部门的职责权限，强化执法手段，理顺执法机制，加大执法力度。
二要加强相关法律法规的制定和完善工作，争取到2010年建成比较完善的循环经济法律法规体系。应当肯定，自20世纪70年代末以来，我国相继颁布实施了一系列有关资源管理、环境保护的法律法规，初步形成了环境资源法律法规体系，在依法协调人与自然关系中发挥了重要作用。但是，已有的法律法规尚有不完善之处，一些法律法规已不能适应我国经济社会快速发展的要求，因此应着手废除或修改实践已证明过时或存在严重缺陷的法律法规或条文，对法律执行中的问题也需要在立法方面加以突破。借鉴日本等国经验，建议制定绿色消费、资源循环再生利用以及家用电器、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面的法律法规。如《循环经济促进法》、《资源综合利用条例》、《清洁生产审核办法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等。值得强调的是，在立法过程中，要注意协调这些法规之间的关系，使生产、分配、流通、消费经济过程的四个环节统一规划，避免交叉、遗漏或矛盾的现象发生，提高可操作性。
三、加强政府宏观调控，建立和完善促进循环经济发展的政策支持体系
目前，我国有关发展循环经济的政策激励机制并不健全，主要表现在税收、信贷、工商登记等方面尚未促成激励导向，如税收激励方面，还缺乏相关的消费税收和生产税收激励政策，不利于企业节约自然资源和多利用再生资源。因此急需通过研究理清现有各种政策对循环经济发展的作用，改革不利于循环经济发展的政策，制定缺位的政策，逐步建立起一系列相互配套、切实有效的以消费拉动、政府采购、政策激励为核心的政策支撑体系。
一要建立和完善绿色产品消费政策。必须明确，绿色消费是循环经济发展的内在动力。为此，要建立绿色产品消费政策，鼓励公众购买绿色产品。
二要建立和完善政府绿色采购政策。明确规定各级政府优先采购经过生态设计或清洁生产审计或通过ISO14000环境管理体系认证的企业的产品，甚至要确定政府购买循环经济产品的法定比例，并逐步加大这个比例。
三要综合运用财税、投资、金融、价格等政策手段，调节和影响市场主体行为，建立自觉节约资源和保护环境的机制。
四、依靠科技进步和创新，建立和完善促进循环经济发展的技术支撑体系
循环经济是先进生产技术和关键链接技术及废旧资源再利用技术支撑的经济。因此，发展循环经济必须大力开发建立包括环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术在内的“绿色技术支撑体系”。应当强调，在这一体系中，关键的是清洁生产技术，即依靠科技进步，通过采用无害或低害新工艺，在生产过程中，实现少投入、高产出、低污染。推进清洁生产技术一方面要求从中央到地方，从经济管理部门、环保部门到科学技术、质量技术监督、计划、教育等部门都要履行相应的职责或义务。如经济贸易、科学技术等有关行政主管部门应当组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系；质量技术监督主管部门应当负责对生产单位的技术规范进行监督；国务院教育行政主管部门应当负责将清洁生产技术和管理课程纳入有关高等教育、职业教育和技术培训体系。另一方面要求不同行业的生产经营者有相应的技术规范，如农业生产者应该改进种植和养殖技术；服务行业应当采用节能节水技术；建筑业应该采用先进的设计方案、配件和设备；矿业应当采用合理的勘查、开采方法和工艺技术，等等。
五、发挥先进试点的辐射作用，为推动循环经济发展提供示范和借鉴
循环经济是一个新生事物。新生事物需要政策和法律的支持，而通过试点和示范，不断总结经验，才能制定适宜的政策和法律。因此，推进全社会循环经济的建设需要从试点示范做起。令人振奋的是，循环经济试点已在我国生根发芽、开花结果。从1999年开始，国家环保总局率先从企业、区域、社会3个层面上，在全国范围内积极推进循环经济的实践探索。到目前为止，在辽宁、贵阳两省市开展了循环经济建设试点，在广西贵港、山东鲁北、内蒙包头、天津泰达等11个园区进行了国家生态工业园区试点。临安、安吉等314个县市积极建设生态示范区，其中已有82个地区通过国家验收。海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、江苏、山东等省也按照循环经济理念先后开展了生态省建设。各试点地区和单位均取得了明显的社会、经济和环境效益，呈现出良好的发展势头。
但应当指出，目前试点单位仍然太少，还没有形成一定的声势。已经取得的试点经验还比较肤浅和初步，水平不高，有的仅仅停留在概念上，虽取得了一定的环境经济效益，但相当一部分还局限于资源综合利用的水平，所以试点工作有待进一步扩大、深化、提高。
一要借鉴杜邦化学公司模式，开展 “清洁生产先进企业” 创建活动。要通过开展此项活动，使企业经过几年努力，其清洁生产主要指标要达到国内同行业的领先水平或国际先进水平，污染物达到或接近“零”排放，为可持续发展作出积极贡献。
二要借鉴卡伦堡生态工业园区模式，推进生态工业园区的建设。对于企业相对集中的地区或开发区，企业要按照生态学的原理组织生产，使上游企业的“废料”成为下游企业的原材料，做到物尽其用，尽可能减少污染物排放，把这些地区建成生态工业园区。在生态工业园区内要强调增强区域生态系统的稳定性和实用性，为进行生态工业建设的理论和实践的探索积累经验，推动生态工业的进一步发展。
三要借鉴辽宁、贵阳等生态省市的经验，推动节约型社会的建设。要通过进一步制定和实施循环经济的法律和经济措施体系，建设若干循环型省市和省市再生资源回收及再生产业体系，充分发挥当地的资源优势和技术优势，优化产业结构和产业布局，推动区域经济、社会、环境的全面协调发展。
（作者单位：海军大连舰艇学院）
一、通过制度创新，优先进行促进循环经济发展的制度框架体系设计
生态环境问题往往是由人们的行为造成的。但现代行为科学已说明，人的一定的行为是一定的制度的反映和表象。因此，不能简单地说人的某种行为不合理，而要看这种行为背后的制度合理不合理。即没有不合理的行为，只有不合理的制度。
在当前，技术经济的成本效益比较低下，现代生产技术体系使得直接经济成本日益降低。相比之下，把废旧产品和生产过程中产生的废弃物变为有用资源的再生成本比购买新资源的价格相对更高。这使得“私人资本（包括所有非社会公有资本）”在开采初次资源与利用再生资源之间进行成本比较时，总是试图选择免费向生态环境中排放废弃物而节约局部成本。而从经济学的角度讲，对环境的破坏就是将生产成本的一部分强加给他人，使得他人的利益受到损失，这是违背商品经济的等价交换原则的。这恰恰是我们现有的社会制度主要是经济制度存在的缺陷，即生态环境没有作为一种生产要素并界定其产权而被置于社会管理的主要对象之外。这就是说作为人类生存与发展的基本条件——生态环境，必须通过社会经济制度的变革，才能实现由人类生存要素向生产要素的转化，才能通过市场经济体制实现对它的保护与可持续利用。
在自然特征上，资源和生态环境的天然性、流动性、外部性等特征决定了其产权难以实现私有化，任何私人和企业都无法有效行使对生态环境的产权，只能由国家、由政府代表社会来实施。在市场价格扭曲的条件下，市场价格链的干扰，使产业生态链不可能持续的运转，这时政府要使全社会的经济、环境、社会效益最大化，必须优先进行制度框架设计，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。而这种新的制度框架的核心是要明确生态环境和基本资源作为生产要素进入市场“流通”；明确生态环境和基本资源的产权关系及交易机制；明确涉及循环经济中各利益实体的权利与责任的问题，利益分配的问题，效率与公平问题。
二、借鉴国外成功经验，建立和完善促进循环经济发展的法律法规体系
据统计，当前发达国家再生资源的回收总值每年可达2500亿美元，并且以每年15％－20％的速度增长。究其原因，立法推进是一个成功经验。如德国是为循环经济立法最早的国家，早在20世纪70年代就出台了《垃圾处理法》、《控制水污染防治法》等一系列环保方面的法律。1986年西德还建立了联邦及各州的环保局，全面负责制定和推行全国环保法规。截至目前，德国所有与循环经济有关的法律法规可分为三个层次——法案、条例和指南。相关的法案有：《循环经济与废物管理法》、《环境义务法案》、《关于避免和回收利用废弃物法案》等；相关的条例有：有毒废物以及残余废物的分类条例，废物和残余物控制条例，废物处置条例，包装以及包装废物管理条例，污水污泥管理条例等；相关的指南有：废物管理技术指南，城市固体废物管理技术指南等。
日本是为循环经济立法最全的国家，20世纪90年代，日本集中制定了废弃物处理、再生资源利用、包装容器和家用电器循环利用、化学物质管理等一系列法规。2000年又通过和修改了多项环保法规。日本的循环经济法规可分为三个层面：基础层面是一部基本法——《推进形成循环型社会基本法》；第二层面是综合性的两部法律——《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的五部具体法律法规——《特定家庭用机械再商品化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》和《废弃物处理法》，这些法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定。
美国早在1976年就颁布实施了《资源保护回收法》，自从新泽西、俄勒冈和罗德岛等州在20世纪80年代中期制定《促进资源再生循环法》以来，现在已有半数以上的州制定出了不同形式的再生循环法规。法国、英国、比利时和澳大利亚等发达国家在20世纪90年代相继颁布和实施了有关废弃物减量化、再利用和安全处置的法律。
鉴于此，我国应当不断完善有关立法，尽快建立起有中国特色的循环经济的法律法规体系，通过健全法制促进循环经济发展。
一要认真落实已有相关法律法规，如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、国务院《关于进一步开展资源综合利用的意见》、《中华人民共和国环境影响评价法》等。应当指出，当前我国既已颁行的有关发展循环经济的法律法规在现实贯彻落实过程中出现了不同程度的问题。在某些地区和行业，环保执法难的问题还相当突出，产生的原因主要有地方保护主义的存在、环保部门的执法权有限、各部门的配合不够等等。为此，我们必须进一步明确和扩大环保执法部门的职责权限，强化执法手段，理顺执法机制，加大执法力度。
二要加强相关法律法规的制定和完善工作，争取到2010年建成比较完善的循环经济法律法规体系。应当肯定，自20世纪70年代末以来，我国相继颁布实施了一系列有关资源管理、环境保护的法律法规，初步形成了环境资源法律法规体系，在依法协调人与自然关系中发挥了重要作用。但是，已有的法律法规尚有不完善之处，一些法律法规已不能适应我国经济社会快速发展的要求，因此应着手废除或修改实践已证明过时或存在严重缺陷的法律法规或条文，对法律执行中的问题也需要在立法方面加以突破。借鉴日本等国经验，建议制定绿色消费、资源循环再生利用以及家用电器、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面的法律法规。如《循环经济促进法》、《资源综合利用条例》、《清洁生产审核办法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《废旧轮胎回收利用管理条例》、《包装物回收利用管理办法》等。值得强调的是，在立法过程中，要注意协调这些法规之间的关系，使生产、分配、流通、消费经济过程的四个环节统一规划，避免交叉、遗漏或矛盾的现象发生，提高可操作性。
三、加强政府宏观调控，建立和完善促进循环经济发展的政策支持体系
目前，我国有关发展循环经济的政策激励机制并不健全，主要表现在税收、信贷、工商登记等方面尚未促成激励导向，如税收激励方面，还缺乏相关的消费税收和生产税收激励政策，不利于企业节约自然资源和多利用再生资源。因此急需通过研究理清现有各种政策对循环经济发展的作用，改革不利于循环经济发展的政策，制定缺位的政策，逐步建立起一系列相互配套、切实有效的以消费拉动、政府采购、政策激励为核心的政策支撑体系。
一要建立和完善绿色产品消费政策。必须明确，绿色消费是循环经济发展的内在动力。为此，要建立绿色产品消费政策，鼓励公众购买绿色产品。
二要建立和完善政府绿色采购政策。明确规定各级政府优先采购经过生态设计或清洁生产审计或通过ISO14000环境管理体系认证的企业的产品，甚至要确定政府购买循环经济产品的法定比例，并逐步加大这个比例。
三要综合运用财税、投资、金融、价格等政策手段，调节和影响市场主体行为，建立自觉节约资源和保护环境的机制。
四、依靠科技进步和创新，建立和完善促进循环经济发展的技术支撑体系
循环经济是先进生产技术和关键链接技术及废旧资源再利用技术支撑的经济。因此，发展循环经济必须大力开发建立包括环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术在内的“绿色技术支撑体系”。应当强调，在这一体系中，关键的是清洁生产技术，即依靠科技进步，通过采用无害或低害新工艺，在生产过程中，实现少投入、高产出、低污染。推进清洁生产技术一方面要求从中央到地方，从经济管理部门、环保部门到科学技术、质量技术监督、计划、教育等部门都要履行相应的职责或义务。如经济贸易、科学技术等有关行政主管部门应当组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系；质量技术监督主管部门应当负责对生产单位的技术规范进行监督；国务院教育行政主管部门应当负责将清洁生产技术和管理课程纳入有关高等教育、职业教育和技术培训体系。另一方面要求不同行业的生产经营者有相应的技术规范，如农业生产者应该改进种植和养殖技术；服务行业应当采用节能节水技术；建筑业应该采用先进的设计方案、配件和设备；矿业应当采用合理的勘查、开采方法和工艺技术，等等。
五、发挥先进试点的辐射作用，为推动循环经济发展提供示范和借鉴
循环经济是一个新生事物。新生事物需要政策和法律的支持，而通过试点和示范，不断总结经验，才能制定适宜的政策和法律。因此，推进全社会循环经济的建设需要从试点示范做起。令人振奋的是，循环经济试点已在我国生根发芽、开花结果。从1999年开始，国家环保总局率先从企业、区域、社会3个层面上，在全国范围内积极推进循环经济的实践探索。到目前为止，在辽宁、贵阳两省市开展了循环经济建设试点，在广西贵港、山东鲁北、内蒙包头、天津泰达等11个园区进行了国家生态工业园区试点。临安、安吉等314个县市积极建设生态示范区，其中已有82个地区通过国家验收。海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、江苏、山东等省也按照循环经济理念先后开展了生态省建设。各试点地区和单位均取得了明显的社会、经济和环境效益，呈现出良好的发展势头。
但应当指出，目前试点单位仍然太少，还没有形成一定的声势。已经取得的试点经验还比较肤浅和初步，水平不高，有的仅仅停留在概念上，虽取得了一定的环境经济效益，但相当一部分还局限于资源综合利用的水平，所以试点工作有待进一步扩大、深化、提高。
一要借鉴杜邦化学公司模式，开展 “清洁生产先进企业” 创建活动。要通过开展此项活动，使企业经过几年努力，其清洁生产主要指标要达到国内同行业的领先水平或国际先进水平，污染物达到或接近“零”排放，为可持续发展作出积极贡献。
二要借鉴卡伦堡生态工业园区模式，推进生态工业园区的建设。对于企业相对集中的地区或开发区，企业要按照生态学的原理组织生产，使上游企业的“废料”成为下游企业的原材料，做到物尽其用，尽可能减少污染物排放，把这些地区建成生态工业园区。在生态工业园区内要强调增强区域生态系统的稳定性和实用性，为进行生态工业建设的理论和实践的探索积累经验，推动生态工业的进一步发展。
三要借鉴辽宁、贵阳等生态省市的经验，推动节约型社会的建设。要通过进一步制定和实施循环经济的法律和经济措施体系，建设若干循环型省市和省市再生资源回收及再生产业体系，充分发挥当地的资源优势和技术优势，优化产业结构和产业布局，推动区域经济、社会、环境的全面协调发展。
（作者单位：海军大连舰艇学院）