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【摘要】我国在工业化、城镇化快速发展的进程中，耕地面积円益锐减，严重威胁到国家粮食安全。由于宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式，被大部分农民视为最后一道生存保障屏障。然而，在当前城乡建设用地增减挂钩实施过程中，农民作为宅基地退出的主体，其权益并没有得到有效的保护，农民在各地方政府推进的农村宅基地退出中权益受损问题普遍存在。本文分析了当前农村宅基地退出的现状及对农民权益的影响，从不同主体的利益博弈、我国宅基地产权制度等视角阐述了农民土地权益受损的经济和制度原因，从完善宅基地产权制度、转变政府角色与规范政府行为、提升农民主体地位等方面提出了相应的政策建议。
【关键词】土地 宅基地 农民权益
“三农”问题是当今我国的重大问题。土地是农民赖以生存的重要资源，当农民的土地不能解决农民的生存问题时，土地问题就成了社会动荡的根源，据统计近年来农村的上访案件，其中60%左右都是因为农民土地权益受损而引起的。对农村宅基地退出中农民权益保护问题进行研究有利于维护农村社会稳定，也有利于推动工业化、城镇化健康发展，更是建设社会主义新农村和促进统筹城乡发展的关键所在。
随着市场化、城镇化、统筹城乡的发展，有关我国农村宅基地制度的法律、法规己经呈现理论比实践滞后的状况。通过对制度创新过程中新现象、新问题的研究为地方政府和中央政府出台规范城乡建设用地增减挂钩政策提供帮助，为推进农村宅基地流转制度创新做有益的理论准备。此外，有望弥补当前国内土地流转研究领域关于土地退出专项研究的不足。
1.农村宅基地相关概念
"宅基地”作为专业法律术语最早出现于1962年中共八届中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中第四章二十一条的规定，迄今为止，“宅基地”的概念一直在法律文件中被沿用。但对于“宅基地”这一概念法律未作出明确的界定。1982年的《中华人民共和国宪法》从土地属性做出了规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家集体所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第五章关于建设用地相关规定来看，宅基地属于建设用地的范畴。作为定纷止争的《物权法》，则分别在第十二章和十三章分别来规定建设用地和农村宅基地，并将建设用地的范畴界定在国有土地的范围，而将宅基地规定为属于集体所有的住宅及其附属设施。
对于宅基地的内涵学术界也从不同角度进行了阐释。陈士银等（2007）认为宅基地是指己建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型；也有学者认为宅基地是指农村集体经济组织保障农民生活需要拨给农户建造房屋的土地，包括住房用地、仓库、庭院、厕所、蓄圈等（杨亚楠，2008）。陈洪博（1992）认为宅基地是农村集体经济组织划拨给其成员用以建造房舍的土地。包括住房、辅助用房（如厨房、厕所、禽畜舍等）、招气池和小庭院用地及房前屋后少量的绿化用地；王利明（2005）主持起草的《物权法草案》第892条规定：“所谓宅基地是指农村集体经济组织的成员依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有的土地”。杨杰（2007）认为农村宅基地不仅是一项土地制度，也是一项民事财产权利制度，其集农村居民的居住权、人身权、财产权于一体，是农村人民基本财产权利。
2.农村宅基地退出对农民权益的影响
2.1对农民经济权益的影响
宅基地退出实行集中居住对农民经济权益影响主要表现为以下三点：首先，宅基地使用权和房屋使用权让渡的补偿问题。我国现行的关于土地与房屋补偿的法律法规有《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》，其中后两个法律是针对国有土地和城市房屋而言，农村土地和房屋的补偿不属于上述法律的适用范围，而《土地管理法》中规定征收土地应按其原有用途补偿，也就是征收农村土地只能按照农用地用途的价值补偿，并且对于农村土地地上房屋价值的补偿规定是空白的。从各地退出实践分析，宅基地退出补偿存在以下问题：一是农村宅基地退出以很低的价格支付农民房屋拆迁补偿且补偿普遍不足；二是对农民的宅基地使用权根本不给予任何补偿（高圣平，2010）。其次，因生活方式改变导致生活成本急剧增加。通过农民集中居住，居住方式由分散的“一户一宅”向城镇地区的“多户一宅”转变，改变了农民居住形态和生产生活方式。农民到中心村（镇）集中居住后，对其生产和生活会产生一定程度的影响，丧失了在宅基地进行农作物耕种的权力，之伴随的则是失去了原有的熟悉的生活环境与较低的生活成本。宅地基退出后，地方建筑物的所有权也便不属于村民所有，其所带来的流转收益也消失了，减少了村民的收入来源。
2.2对农民政治权益的影响
由于我国一直限制农村宅基地自由流转，现行的农村宅基地退出主要是政府主导下的集体行动，政府承担和控制着整个宅基地退出的运作过程，包括宅基地空间布局、退出决策、退出具体补偿的制定等。宅基地的退出关系到农民切身利益，关系到农民生存保障等方面的问题。按照相关政策的规定，依法保障农民的知情权、参与权和意愿权。如果从实践层面上来进行考察，尽管各地在制度推行中比较强调“自愿”的原则，但一旦农民的意愿不能服从地方政府时，农民的意愿能否会受到行政力量的干预就不得而知。此外，对于农村宅基地退出过程中的拆迁、补偿和安置政策的制定，并没有权威的法律法规加以规范，基本上取决于地方政府的领导决策，其中的规范性、合理性等都不同程度地存在问题，是构成对农民土地民主权益侵犯的潜在风险。
2.3对农民社会权益的影响
根据我国《土地管理法》的规定，宅基地使用权是依法审批后，由农村集体经济组织无偿分配给其成员，用于建造住宅的、无限期的集体建设用地使用权。由此可以看出，宅基地使用权是农村集体经济组织成员所享有的一项无偿、无期限的福利性待遇，是农民不可剥夺的既得利益。在农村社会保障缺失的现状条件下，宅基地作为农民免费享用的一项福利待遇，在一定程度上承担着农民住房保障和养老保障的功能。对于因为宅基地退出而间接失去耕地的农民而言，由于普遍缺乏文化和其他技能，就业就成为了一大难题。此外，农民宅基地退出后从独家小院搬到高层公寓，这种表面形式上的改变能在较短的时间内适应，最大的改变是价值体系和生活观念的改变。 3.宅基地退出对农民权益影响的原因分析
3.1宅基地所有权主体模糊
虽然我国《土地管理法》规定了农民集体为农村宅基地的所有权主体，但在不同法律中对农民集体的规定并不一致。《土地管理法》第十条将农民集体规定为乡（镇）、村和村小组三级。而《民法则》则将农民集体规定为乡（镇）、村两级。《农业法》界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济所有。不同的法律对于宅基地所有权主体都有不同的规定，上述法律规定的关于所有权的主体在农村地区土地管理中都存在。这就导致宅基地所有权主体模糊的局面。这种模糊的局面使宅基地所有权边界的不清晰，必将导致部分产权处于公共领域，使参与主体便会争相逐利。
3.2农村宅基地使用权的处分权受限
宅基地处分权的权利主体包括国家、农民和集体。在我国农村宅基地管理制度下，农民享有宅基地使用权、国家享有宅基地管理权、农村集体享有宅基地所有权。《物权法》将农民宅基地使用权规定了一种用益物权，按照物权理论，理应享有转让、抵押、作价入股等完整的处置权。由于宅基地承担着一定的社会保障作用，我国《土地管理法》、《民法通则》、《担保法》对农民和集体的处分权做出很大程度的限制，农民仅拥有有限的宅基地处分权。但在我国现实制度约束下，一方面，处分权的缺失剥夺了农民对宅基地的自由交易权，使农民无法通过市场途径转让宅基地及之上的房屋使用权实现其财产收益。另一方面，宅基地的处分权受限导致了宅基地的闲置浪费，各地方政府逐渐将介入到对农民宅基地资源的掠夺中来，在政府介入中，尽管有部分农民不情愿或存有异议，但是又不得不退出，农民失去了自主权，农民可能被迫接受不公平的补偿安置。政府通过这种行政强制性干预手段导致了对农民土地财产权利的剥夺。
3.3 土地发展权制度缺失
当前政府通过引导农村宅基地退出的过程在实际上是农村宅基地资源要素被重新配置的过程，这一过程必然也是利益格局重新调整的过程。地方政府并不是真正需要农民的宅基地，而通过宅基地退整理复垦，而是获得宅基地整理复垦后在另一个区位占用耕地的权利，整个过程就是政府通过一系列的过程最终是获取复垦地区的土地发展权然后在城镇周边交揚发展权的过程。
4.政策与建议
4.1完善宅基地产权制度，明晰宅基地产权主体和权能
当前，农村宅基地退出中出现的农民权益受损，其根源主要是农村宅基地产权的不完善。首先是明确宅基地所有权主体，在我国集体所有制不变的制度框架下，以法律的形式明确对宅基地产权主体作出规定。其次，明晰宅基地使用权权能。《物权法》的颁布，明确了农村宅基地使用权的性质为用益物权， 确认了宅基地使用权人的权利。最后，明晰宅基地使用权的权属，一方面通过确权核资和界定成员资格使宅基地使用权主体必须依法确定。另一方面宅基地面积必须明确。对宅基地确权颁证，可避免相关法律上关于宅基地利益分配问题上的矛盾，也可促使地方政府对农民宅基地补偿具有凭证，从而保障农民宅基地退出收益的实现。
4.2转变政府职能
在目前宅基地管理制度下，农民集体和农民都缺乏农村宅基地退出的动力，政府需要介入到宅基地退出中。政府具有双重身份属性：一方面作为社会公共的代表，从公共利益的保护出发，在宅基地的产权界定、保护以及产权限制等方面处于管理者的法律地位；另一方面，在宅基地退出中，政府作为直接的参与主体而存在，政府处在“交易”相对人的地位。为保障农民利益，政府的职能定位是非常重要的。一方面是政府必须参与到宅基地退出的过程中；另一方面又要防止政府在宅基地退出中过强的行政权利侵犯农民权益。实践中地方政府往往过分追求建设用地指标成为了宅基地退出中的直接参与者和谋利者，出现越位、错位，不少地方在宅基地退出问题上演变成了赶农民上楼，大拆大建的短期工程，损害了农民的利益。
4.3提升农民主体地位
从农民与政府的利益博弃中发现，我国农民之所以在宅基地退出中权益受到侵害，一方面是由于地方政府的强大的政治和势力之外，更重要的是农民群众缺乏一个自身的代言组织，农民的话语权难以实现。尽管农民有自己的组织——村民委员会，但现实中的村民委员会在我国现行的行政体制下，在很大程度上要受到上一级政府组织的制约，结果造成本应起到保护农民的村民委员会不能承担起维护农民权益的功能，在某种程度上，村民委员会甚至是侵害农民权益的直接和主要劍子手。由于我国农民还没有正式的能够维护农民权益的代言组织，当农民的权益受到侵害时，农民无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在政策的制定和执行过程之外，农民的权益往往到不到重视和有效的保护。因此，农民应构建自己的代言组织。
总之，构建农民自己的代言组织，可改变农民个体分散、孤立和力量弱小的缺陷，使农民有实力与政府或其他利益主体进行对话，从而保护农民在宅基地退出中权益不受侵害或降低受损。
【参考文献】
[1]包婦婦.农村土地整治中宅基地用益物权保护探讨[J].池州学院学报（社会科学版）.2011（01） ： 61-64
[2]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002 （10）：37-42
[3]曹志海.我国城市化进程中失地农民权益保障问题研究[J].中国行政管理吞2007 （03）： 17-19
【关键词】土地 宅基地 农民权益
“三农”问题是当今我国的重大问题。土地是农民赖以生存的重要资源，当农民的土地不能解决农民的生存问题时，土地问题就成了社会动荡的根源，据统计近年来农村的上访案件，其中60%左右都是因为农民土地权益受损而引起的。对农村宅基地退出中农民权益保护问题进行研究有利于维护农村社会稳定，也有利于推动工业化、城镇化健康发展，更是建设社会主义新农村和促进统筹城乡发展的关键所在。
随着市场化、城镇化、统筹城乡的发展，有关我国农村宅基地制度的法律、法规己经呈现理论比实践滞后的状况。通过对制度创新过程中新现象、新问题的研究为地方政府和中央政府出台规范城乡建设用地增减挂钩政策提供帮助，为推进农村宅基地流转制度创新做有益的理论准备。此外，有望弥补当前国内土地流转研究领域关于土地退出专项研究的不足。
1.农村宅基地相关概念
"宅基地”作为专业法律术语最早出现于1962年中共八届中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中第四章二十一条的规定，迄今为止，“宅基地”的概念一直在法律文件中被沿用。但对于“宅基地”这一概念法律未作出明确的界定。1982年的《中华人民共和国宪法》从土地属性做出了规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家集体所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第五章关于建设用地相关规定来看，宅基地属于建设用地的范畴。作为定纷止争的《物权法》，则分别在第十二章和十三章分别来规定建设用地和农村宅基地，并将建设用地的范畴界定在国有土地的范围，而将宅基地规定为属于集体所有的住宅及其附属设施。
对于宅基地的内涵学术界也从不同角度进行了阐释。陈士银等（2007）认为宅基地是指己建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型；也有学者认为宅基地是指农村集体经济组织保障农民生活需要拨给农户建造房屋的土地，包括住房用地、仓库、庭院、厕所、蓄圈等（杨亚楠，2008）。陈洪博（1992）认为宅基地是农村集体经济组织划拨给其成员用以建造房舍的土地。包括住房、辅助用房（如厨房、厕所、禽畜舍等）、招气池和小庭院用地及房前屋后少量的绿化用地；王利明（2005）主持起草的《物权法草案》第892条规定：“所谓宅基地是指农村集体经济组织的成员依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有的土地”。杨杰（2007）认为农村宅基地不仅是一项土地制度，也是一项民事财产权利制度，其集农村居民的居住权、人身权、财产权于一体，是农村人民基本财产权利。
2.农村宅基地退出对农民权益的影响
2.1对农民经济权益的影响
宅基地退出实行集中居住对农民经济权益影响主要表现为以下三点：首先，宅基地使用权和房屋使用权让渡的补偿问题。我国现行的关于土地与房屋补偿的法律法规有《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》，其中后两个法律是针对国有土地和城市房屋而言，农村土地和房屋的补偿不属于上述法律的适用范围，而《土地管理法》中规定征收土地应按其原有用途补偿，也就是征收农村土地只能按照农用地用途的价值补偿，并且对于农村土地地上房屋价值的补偿规定是空白的。从各地退出实践分析，宅基地退出补偿存在以下问题：一是农村宅基地退出以很低的价格支付农民房屋拆迁补偿且补偿普遍不足；二是对农民的宅基地使用权根本不给予任何补偿（高圣平，2010）。其次，因生活方式改变导致生活成本急剧增加。通过农民集中居住，居住方式由分散的“一户一宅”向城镇地区的“多户一宅”转变，改变了农民居住形态和生产生活方式。农民到中心村（镇）集中居住后，对其生产和生活会产生一定程度的影响，丧失了在宅基地进行农作物耕种的权力，之伴随的则是失去了原有的熟悉的生活环境与较低的生活成本。宅地基退出后，地方建筑物的所有权也便不属于村民所有，其所带来的流转收益也消失了，减少了村民的收入来源。
2.2对农民政治权益的影响
由于我国一直限制农村宅基地自由流转，现行的农村宅基地退出主要是政府主导下的集体行动，政府承担和控制着整个宅基地退出的运作过程，包括宅基地空间布局、退出决策、退出具体补偿的制定等。宅基地的退出关系到农民切身利益，关系到农民生存保障等方面的问题。按照相关政策的规定，依法保障农民的知情权、参与权和意愿权。如果从实践层面上来进行考察，尽管各地在制度推行中比较强调“自愿”的原则，但一旦农民的意愿不能服从地方政府时，农民的意愿能否会受到行政力量的干预就不得而知。此外，对于农村宅基地退出过程中的拆迁、补偿和安置政策的制定，并没有权威的法律法规加以规范，基本上取决于地方政府的领导决策，其中的规范性、合理性等都不同程度地存在问题，是构成对农民土地民主权益侵犯的潜在风险。
2.3对农民社会权益的影响
根据我国《土地管理法》的规定，宅基地使用权是依法审批后，由农村集体经济组织无偿分配给其成员，用于建造住宅的、无限期的集体建设用地使用权。由此可以看出，宅基地使用权是农村集体经济组织成员所享有的一项无偿、无期限的福利性待遇，是农民不可剥夺的既得利益。在农村社会保障缺失的现状条件下，宅基地作为农民免费享用的一项福利待遇，在一定程度上承担着农民住房保障和养老保障的功能。对于因为宅基地退出而间接失去耕地的农民而言，由于普遍缺乏文化和其他技能，就业就成为了一大难题。此外，农民宅基地退出后从独家小院搬到高层公寓，这种表面形式上的改变能在较短的时间内适应，最大的改变是价值体系和生活观念的改变。 3.宅基地退出对农民权益影响的原因分析
3.1宅基地所有权主体模糊
虽然我国《土地管理法》规定了农民集体为农村宅基地的所有权主体，但在不同法律中对农民集体的规定并不一致。《土地管理法》第十条将农民集体规定为乡（镇）、村和村小组三级。而《民法则》则将农民集体规定为乡（镇）、村两级。《农业法》界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济所有。不同的法律对于宅基地所有权主体都有不同的规定，上述法律规定的关于所有权的主体在农村地区土地管理中都存在。这就导致宅基地所有权主体模糊的局面。这种模糊的局面使宅基地所有权边界的不清晰，必将导致部分产权处于公共领域，使参与主体便会争相逐利。
3.2农村宅基地使用权的处分权受限
宅基地处分权的权利主体包括国家、农民和集体。在我国农村宅基地管理制度下，农民享有宅基地使用权、国家享有宅基地管理权、农村集体享有宅基地所有权。《物权法》将农民宅基地使用权规定了一种用益物权，按照物权理论，理应享有转让、抵押、作价入股等完整的处置权。由于宅基地承担着一定的社会保障作用，我国《土地管理法》、《民法通则》、《担保法》对农民和集体的处分权做出很大程度的限制，农民仅拥有有限的宅基地处分权。但在我国现实制度约束下，一方面，处分权的缺失剥夺了农民对宅基地的自由交易权，使农民无法通过市场途径转让宅基地及之上的房屋使用权实现其财产收益。另一方面，宅基地的处分权受限导致了宅基地的闲置浪费，各地方政府逐渐将介入到对农民宅基地资源的掠夺中来，在政府介入中，尽管有部分农民不情愿或存有异议，但是又不得不退出，农民失去了自主权，农民可能被迫接受不公平的补偿安置。政府通过这种行政强制性干预手段导致了对农民土地财产权利的剥夺。
3.3 土地发展权制度缺失
当前政府通过引导农村宅基地退出的过程在实际上是农村宅基地资源要素被重新配置的过程，这一过程必然也是利益格局重新调整的过程。地方政府并不是真正需要农民的宅基地，而通过宅基地退整理复垦，而是获得宅基地整理复垦后在另一个区位占用耕地的权利，整个过程就是政府通过一系列的过程最终是获取复垦地区的土地发展权然后在城镇周边交揚发展权的过程。
4.政策与建议
4.1完善宅基地产权制度，明晰宅基地产权主体和权能
当前，农村宅基地退出中出现的农民权益受损，其根源主要是农村宅基地产权的不完善。首先是明确宅基地所有权主体，在我国集体所有制不变的制度框架下，以法律的形式明确对宅基地产权主体作出规定。其次，明晰宅基地使用权权能。《物权法》的颁布，明确了农村宅基地使用权的性质为用益物权， 确认了宅基地使用权人的权利。最后，明晰宅基地使用权的权属，一方面通过确权核资和界定成员资格使宅基地使用权主体必须依法确定。另一方面宅基地面积必须明确。对宅基地确权颁证，可避免相关法律上关于宅基地利益分配问题上的矛盾，也可促使地方政府对农民宅基地补偿具有凭证，从而保障农民宅基地退出收益的实现。
4.2转变政府职能
在目前宅基地管理制度下，农民集体和农民都缺乏农村宅基地退出的动力，政府需要介入到宅基地退出中。政府具有双重身份属性：一方面作为社会公共的代表，从公共利益的保护出发，在宅基地的产权界定、保护以及产权限制等方面处于管理者的法律地位；另一方面，在宅基地退出中，政府作为直接的参与主体而存在，政府处在“交易”相对人的地位。为保障农民利益，政府的职能定位是非常重要的。一方面是政府必须参与到宅基地退出的过程中；另一方面又要防止政府在宅基地退出中过强的行政权利侵犯农民权益。实践中地方政府往往过分追求建设用地指标成为了宅基地退出中的直接参与者和谋利者，出现越位、错位，不少地方在宅基地退出问题上演变成了赶农民上楼，大拆大建的短期工程，损害了农民的利益。
4.3提升农民主体地位
从农民与政府的利益博弃中发现，我国农民之所以在宅基地退出中权益受到侵害，一方面是由于地方政府的强大的政治和势力之外，更重要的是农民群众缺乏一个自身的代言组织，农民的话语权难以实现。尽管农民有自己的组织——村民委员会，但现实中的村民委员会在我国现行的行政体制下，在很大程度上要受到上一级政府组织的制约，结果造成本应起到保护农民的村民委员会不能承担起维护农民权益的功能，在某种程度上，村民委员会甚至是侵害农民权益的直接和主要劍子手。由于我国农民还没有正式的能够维护农民权益的代言组织，当农民的权益受到侵害时，农民无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在政策的制定和执行过程之外，农民的权益往往到不到重视和有效的保护。因此，农民应构建自己的代言组织。
总之，构建农民自己的代言组织，可改变农民个体分散、孤立和力量弱小的缺陷，使农民有实力与政府或其他利益主体进行对话，从而保护农民在宅基地退出中权益不受侵害或降低受损。
【参考文献】
[1]包婦婦.农村土地整治中宅基地用益物权保护探讨[J].池州学院学报（社会科学版）.2011（01） ： 61-64
[2]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002 （10）：37-42
[3]曹志海.我国城市化进程中失地农民权益保障问题研究[J].中国行政管理吞2007 （03）： 17-19