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摘要关天经济区在我国中西部已基本形成，但是城市规划法律的规制范围在我国缺乏明确的规定，具有一定的模糊性，导致城市发展的无组织性和无序性，造成了城市资源的浪费。本文针对城市规划中管理模式进行探讨和分析，对渭南城市和谐有序的发展提出建议。
关键词城市规划 管理主体 法律责任
在实践中，关天经济区域规划成为促进区域内各个城市关系的重要工具，在统筹区域内各个城市发展、促进城市之间的合作，规划区域内个城市的作用与职能等方面均具有一定的成效。但从实际的城市发展角度来看，目前关天经济区域规划，特别是一些主要城市规划，由于受地方保护主义的以及短期的政绩观念的影响下，往往演变为地方为了获取国家政治投资的一种方式。
根据我国《城乡规划法》第十一条规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。”以及《城乡规划法》第十二条的规定：“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”
目前关天经济区内城市的管理模式基本上为高度分散的管理模式，在“理性经济人”的视角下，在这种模式下，出于对经济利益的短期考虑，很难对渭南城市的规划有明确的定位，得来的仅仅是与其他城市一样的模仿与借鉴，由于缺乏宏观城市职能的规划与指导，“关天经济区”内各个城市的定位与职能近乎于相同，在此情况下，如何对渭南城市的职能与特色进行较为明确的定位其重要性也就逐渐凸现出来。
一、关天经济区中城市管理模式现状与比较
目前，关天经济区中各城市规划依然以传统模式为主，主要是高度分散的规划方式，以西安、兰州为代表。
在此类的城市规划中，行政管理主体的职能高度分散，具体的城市规划的管理权则由县、区的管理部门行使，由此，当城市的规划权限由基层行使以后，涉及到项目批准实施与土地开发等相关城市规划的问题，都由基层行政机构行使。同时，区、县政府一级的城市规划管理部门也具有城市规划的一定权限，制定后向市规划局汇报批准。
在高度分散职能模式的城市行政规划职权下，城市规划的相关权限并不完全由基层部门来行使。但是市一级对规划权利的具体实施很难进行具体操作，其主要用于审查与批准基层上报的相关规划，很难通过宏观视角进行监督。
该模式的优势在于充分考虑到各城市发展的特殊性，使各城市能够因地制宜，选择适合本城市的特色进行发展，然而该模式的缺点则是造成城市的“粗狂式”的发展，忽略本地区的特色及职能。
与传统的高度分散模式相比较，国内出现了垂直管理的模式，主要以深圳为代表。该模式的运作方式，是以为市局、分局、国土所三个级别的行政机构进行的垂直管理模式。这种管理模式极大地提高了城市规划管理的能力，实现了城市与区域利益之间的良好协调，避免了因为实践中的管理偏差而导致二者之间的利益冲突。然而“垂直管理”模式的弊端也在于权力过于集中，城市内各区域很难有自身的规划，往往出现“为大家，舍小家”的情况，反而出现为了实现主要城市的职能而牺牲了地方的特色。
二、关天经济区城市管理模式分析
城市发展都必须与其承载的地区经济特色相适应，每一种城市规划管理模式都必须结合该城市在本经济区域中所承担的职能，如若仅仅追求管理模式上的改进，而忽视城市的基本经济特色，则会导致大量的资源浪费，而目前“关天经济区内”的传统规划管理模式并未与地区经济现状相协调，给城市的发展带来了许多消极的影响。
首先，城市宏观控制能力的下降，“重局部，轻整体”，是“关天经济区内”城市规划管理特点，这种特点导致规划权限过度的分散，这样的划分从经济发展角度来看仅能够保障部分城市的职能，无法对区域内所有城市树立“整体区域规划”的概念，在“关天经济区”规划的进程中既没有对各个城市进行可持续发展理念的规划，也没有对各个城市的职能进行长远的见识与定位，最终导致了经济区域的整体与城市局部之间的矛盾。其直接结果就是，各城市在设置本城市发展的各项指标时往往与整体的经济区域发生掣肘，城市的规划不断地与区域经济的指标相矛盾，或相互制约，各城市为了自身利益，不断突破区域经济对某一项指标的上限，而忽略城市自身在区域经济中的职能与作用。如此，就无法深切地贯彻“关天经济区”城市规划的政策，经济区域内的各个城市建设也将处于“粗狂式”的无序状态。
其次，由于这种高多分散的城市规划的管理模式，导致区域与区域之间缺乏一定程度的协调，因为各个经济区域在规划时，都是较多的考虑己方经济区域的问题，很难以其他经济区域进行沟通协调，这就导致了相邻城市在城市规划方面的交流和探讨，进一步加深了区域与区域之间的不协调，影响了区域内城市规划建设合力的发挥，进一步阻碍了经济区域的发展。由于目前关天经济区与其他区域之间也存在着明显的界限，这些边界导致经济区域内城市开发力度、建设项目、交通与市政基础建设的规划更是矛盾丛生。
最后，由于底层一级政府都擁有财政自主权，他们为了本地区的经济，往往会从自身出发，导致大量的低水平的基础设施重复建设，如道路、下水管道等，在这个过程中他们往往不会关注其在“关天经济区域中”是如何定位，具有何种职能，各个城市的规划往往出现了“凡有项目必有争心”，“蜥市中心必争”这样的乱象。
另外，各个城市不考虑城市在经济区域中所承担的作用与职能，仅仅为了建设而建设，并未考虑“关天经济”区域的经济与环境效益，由于“经济区域内”的建设项目与日剧增，导致在经济区域内的项目布局不但分散而且结构单一，大量的重复建设使土地资源难以发挥其本身具有的职能，进一步导致了区域内规划的综合功能受到限制，无法发挥其应有的作用，所以由于缺乏统一的规划与领导，各种建设项目在城市中破土动工的同时，这种高度分散的城市规划本身就缺乏可持续发展的规划战略的指导，区域内的资源与环境均遭受到不同程度的浪费与破坏，当域内的城市发展达到一定阶段时就会遇到瓶颈很难发挥其应有的职能。 三、完善渭南城市規划制度的对策
当前对城市职能进行分权和精简是城市发展的主流，这也逐渐成为国际上的一种趋势。在中西部，应当顺应关天经济区的发展趋势和方向，对区域内城市规划管理权力进行精简、分化与集中有其必要性和重要性。就当前“关天经济区域内”的具体规划状况，由于缺乏相关规划权利的法律界定，对渭南城市规划权利如何集中、精简并且分化，我国当前的法律法规与规章制度并没有明确规定。对渭南城市规划管理权的恣意下放，也必将导致城市规划管理主体无法正确行使自己的权利，“关天经济区”域宏观调控的能力也随之下降。结合“关天经济区”现状，适应渭南城市规划管理模式的构建，可从以下几方面入手：
（一）规划管理权下放的尺度
关天经济区中的各个城市都有其发展的不同规律，应当考虑渭南城市与其他城市发展所处的不同阶段，也应该结合渭南城市发展的自身特点并且结合其他城市在实践中积累的经验和教训进行以下考虑：
其一，由于渭南城市是刚刚开始城市规划的阶段，为了能有效对渭南城市职能与特色进行定位，应当采取集中城市规划的模式，即：将渭南市的城市规划管理的权限上升至市一级管理更为合适。
其二，尽快明确对城市规划管理权的法律规范，对部分人才储备较为充分，地区特色和职能较为清晰的区、县将城市管理权的权限下放，采用较为分散的管理模式，来保证地方规划管理的自主权，使地方更利于保证本区域的特色与职能。
（二）构建跨区域的城市规划管理权
为了破解“关天经济区内”西安、兰州城市发展与其他城市发展失衡，导致一家独大的情况，同时从关天经济区实际发展情况出发，可从选择适应以下几种城市规划管理模式：
第一，从城市规划的纵向来考虑，可以建立一个更大的规划委员会或政府机构，这个委员会用于对区域内各个城市的职能特色进行定位，对西安、兰州这样的城市可以仿照“雄安新区”的模式对两个中心城市的职权进行一定程度的分解而渭南城市则可以承接这样的角色。
第二，是为区域内各个城市之间建立一个专门的协调委员会，使渭南市能够与周边城市协调和处理有关基础设施、生态环境、以及土地资源开发等问题，再保证城市只能条件下与周边城市形成无缝对接，使渭南的城市规划不仅能够满足于纵向的管理，同时也深化了横向城市问的合作，保证了渭南城市的职能。
第三，是完善渭南城市规划的立法，为了规避渭南城市规划过程中与周边城市衔接的地点出现法律上的灰色地带，在规划的编制和管理中将渭南城市与周边城市的联系体现出来。
（三）完善渭南城市规划管理的制度
渭南城市作为关天经济区内城市规划管理的一部分，需要进一步细化城市与区域之间的管理权限，渭南城市规划管理的完善，必定会促进整关天经济区的有序，合法的进行规划。
第一，渭南城市应当以立法的形式明确规本市在关天经济带中的职能与作用，确立市一级能够发挥其本身宏观调控的职能；细化区、县一级的城市规划管理权限，进一步保证渭南城市发展与定位。
第二，建立渭南城市规划发展的监督制度，充分发挥城市内基础作用，确立一定的监督权，发挥其基础作用，使其对渭南城市规划能科学、有效的定位于发展保驾护航。
渭南城市在关天经济区的区域规划要谋求发展，必须要有清晰的定位与规划，这种城市规划不仅仅是技术程序，而更多的是法律程序；渭南城市在规划过程中要克服随意性并保证区域利益与地方利益相协调；同时也要保基层组监督权的实现。
关键词城市规划 管理主体 法律责任
在实践中，关天经济区域规划成为促进区域内各个城市关系的重要工具，在统筹区域内各个城市发展、促进城市之间的合作，规划区域内个城市的作用与职能等方面均具有一定的成效。但从实际的城市发展角度来看，目前关天经济区域规划，特别是一些主要城市规划，由于受地方保护主义的以及短期的政绩观念的影响下，往往演变为地方为了获取国家政治投资的一种方式。
根据我国《城乡规划法》第十一条规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。”以及《城乡规划法》第十二条的规定：“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”
目前关天经济区内城市的管理模式基本上为高度分散的管理模式，在“理性经济人”的视角下，在这种模式下，出于对经济利益的短期考虑，很难对渭南城市的规划有明确的定位，得来的仅仅是与其他城市一样的模仿与借鉴，由于缺乏宏观城市职能的规划与指导，“关天经济区”内各个城市的定位与职能近乎于相同，在此情况下，如何对渭南城市的职能与特色进行较为明确的定位其重要性也就逐渐凸现出来。
一、关天经济区中城市管理模式现状与比较
目前，关天经济区中各城市规划依然以传统模式为主，主要是高度分散的规划方式，以西安、兰州为代表。
在此类的城市规划中，行政管理主体的职能高度分散，具体的城市规划的管理权则由县、区的管理部门行使，由此，当城市的规划权限由基层行使以后，涉及到项目批准实施与土地开发等相关城市规划的问题，都由基层行政机构行使。同时，区、县政府一级的城市规划管理部门也具有城市规划的一定权限，制定后向市规划局汇报批准。
在高度分散职能模式的城市行政规划职权下，城市规划的相关权限并不完全由基层部门来行使。但是市一级对规划权利的具体实施很难进行具体操作，其主要用于审查与批准基层上报的相关规划，很难通过宏观视角进行监督。
该模式的优势在于充分考虑到各城市发展的特殊性，使各城市能够因地制宜，选择适合本城市的特色进行发展，然而该模式的缺点则是造成城市的“粗狂式”的发展，忽略本地区的特色及职能。
与传统的高度分散模式相比较，国内出现了垂直管理的模式，主要以深圳为代表。该模式的运作方式，是以为市局、分局、国土所三个级别的行政机构进行的垂直管理模式。这种管理模式极大地提高了城市规划管理的能力，实现了城市与区域利益之间的良好协调，避免了因为实践中的管理偏差而导致二者之间的利益冲突。然而“垂直管理”模式的弊端也在于权力过于集中，城市内各区域很难有自身的规划，往往出现“为大家，舍小家”的情况，反而出现为了实现主要城市的职能而牺牲了地方的特色。
二、关天经济区城市管理模式分析
城市发展都必须与其承载的地区经济特色相适应，每一种城市规划管理模式都必须结合该城市在本经济区域中所承担的职能，如若仅仅追求管理模式上的改进，而忽视城市的基本经济特色，则会导致大量的资源浪费，而目前“关天经济区内”的传统规划管理模式并未与地区经济现状相协调，给城市的发展带来了许多消极的影响。
首先，城市宏观控制能力的下降，“重局部，轻整体”，是“关天经济区内”城市规划管理特点，这种特点导致规划权限过度的分散，这样的划分从经济发展角度来看仅能够保障部分城市的职能，无法对区域内所有城市树立“整体区域规划”的概念，在“关天经济区”规划的进程中既没有对各个城市进行可持续发展理念的规划，也没有对各个城市的职能进行长远的见识与定位，最终导致了经济区域的整体与城市局部之间的矛盾。其直接结果就是，各城市在设置本城市发展的各项指标时往往与整体的经济区域发生掣肘，城市的规划不断地与区域经济的指标相矛盾，或相互制约，各城市为了自身利益，不断突破区域经济对某一项指标的上限，而忽略城市自身在区域经济中的职能与作用。如此，就无法深切地贯彻“关天经济区”城市规划的政策，经济区域内的各个城市建设也将处于“粗狂式”的无序状态。
其次，由于这种高多分散的城市规划的管理模式，导致区域与区域之间缺乏一定程度的协调，因为各个经济区域在规划时，都是较多的考虑己方经济区域的问题，很难以其他经济区域进行沟通协调，这就导致了相邻城市在城市规划方面的交流和探讨，进一步加深了区域与区域之间的不协调，影响了区域内城市规划建设合力的发挥，进一步阻碍了经济区域的发展。由于目前关天经济区与其他区域之间也存在着明显的界限，这些边界导致经济区域内城市开发力度、建设项目、交通与市政基础建设的规划更是矛盾丛生。
最后，由于底层一级政府都擁有财政自主权，他们为了本地区的经济，往往会从自身出发，导致大量的低水平的基础设施重复建设，如道路、下水管道等，在这个过程中他们往往不会关注其在“关天经济区域中”是如何定位，具有何种职能，各个城市的规划往往出现了“凡有项目必有争心”，“蜥市中心必争”这样的乱象。
另外，各个城市不考虑城市在经济区域中所承担的作用与职能，仅仅为了建设而建设，并未考虑“关天经济”区域的经济与环境效益，由于“经济区域内”的建设项目与日剧增，导致在经济区域内的项目布局不但分散而且结构单一，大量的重复建设使土地资源难以发挥其本身具有的职能，进一步导致了区域内规划的综合功能受到限制，无法发挥其应有的作用，所以由于缺乏统一的规划与领导，各种建设项目在城市中破土动工的同时，这种高度分散的城市规划本身就缺乏可持续发展的规划战略的指导，区域内的资源与环境均遭受到不同程度的浪费与破坏，当域内的城市发展达到一定阶段时就会遇到瓶颈很难发挥其应有的职能。 三、完善渭南城市規划制度的对策
当前对城市职能进行分权和精简是城市发展的主流，这也逐渐成为国际上的一种趋势。在中西部，应当顺应关天经济区的发展趋势和方向，对区域内城市规划管理权力进行精简、分化与集中有其必要性和重要性。就当前“关天经济区域内”的具体规划状况，由于缺乏相关规划权利的法律界定，对渭南城市规划权利如何集中、精简并且分化，我国当前的法律法规与规章制度并没有明确规定。对渭南城市规划管理权的恣意下放，也必将导致城市规划管理主体无法正确行使自己的权利，“关天经济区”域宏观调控的能力也随之下降。结合“关天经济区”现状，适应渭南城市规划管理模式的构建，可从以下几方面入手：
（一）规划管理权下放的尺度
关天经济区中的各个城市都有其发展的不同规律，应当考虑渭南城市与其他城市发展所处的不同阶段，也应该结合渭南城市发展的自身特点并且结合其他城市在实践中积累的经验和教训进行以下考虑：
其一，由于渭南城市是刚刚开始城市规划的阶段，为了能有效对渭南城市职能与特色进行定位，应当采取集中城市规划的模式，即：将渭南市的城市规划管理的权限上升至市一级管理更为合适。
其二，尽快明确对城市规划管理权的法律规范，对部分人才储备较为充分，地区特色和职能较为清晰的区、县将城市管理权的权限下放，采用较为分散的管理模式，来保证地方规划管理的自主权，使地方更利于保证本区域的特色与职能。
（二）构建跨区域的城市规划管理权
为了破解“关天经济区内”西安、兰州城市发展与其他城市发展失衡，导致一家独大的情况，同时从关天经济区实际发展情况出发，可从选择适应以下几种城市规划管理模式：
第一，从城市规划的纵向来考虑，可以建立一个更大的规划委员会或政府机构，这个委员会用于对区域内各个城市的职能特色进行定位，对西安、兰州这样的城市可以仿照“雄安新区”的模式对两个中心城市的职权进行一定程度的分解而渭南城市则可以承接这样的角色。
第二，是为区域内各个城市之间建立一个专门的协调委员会，使渭南市能够与周边城市协调和处理有关基础设施、生态环境、以及土地资源开发等问题，再保证城市只能条件下与周边城市形成无缝对接，使渭南的城市规划不仅能够满足于纵向的管理，同时也深化了横向城市问的合作，保证了渭南城市的职能。
第三，是完善渭南城市规划的立法，为了规避渭南城市规划过程中与周边城市衔接的地点出现法律上的灰色地带，在规划的编制和管理中将渭南城市与周边城市的联系体现出来。
（三）完善渭南城市规划管理的制度
渭南城市作为关天经济区内城市规划管理的一部分，需要进一步细化城市与区域之间的管理权限，渭南城市规划管理的完善，必定会促进整关天经济区的有序，合法的进行规划。
第一，渭南城市应当以立法的形式明确规本市在关天经济带中的职能与作用，确立市一级能够发挥其本身宏观调控的职能；细化区、县一级的城市规划管理权限，进一步保证渭南城市发展与定位。
第二，建立渭南城市规划发展的监督制度，充分发挥城市内基础作用，确立一定的监督权，发挥其基础作用，使其对渭南城市规划能科学、有效的定位于发展保驾护航。
渭南城市在关天经济区的区域规划要谋求发展，必须要有清晰的定位与规划，这种城市规划不仅仅是技术程序，而更多的是法律程序；渭南城市在规划过程中要克服随意性并保证区域利益与地方利益相协调；同时也要保基层组监督权的实现。