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摘要：文章从内部审计问责的现状出发，分析了其困境的原因，并初步探讨了实现内部审计问责的意义及可行性对策。
关键词：内部审计；问责；对策
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-0-01
一、内部审计的问责现状
随着经济责任审计的不断深入开展以及审计风暴所带来的震撼，问责理念逐步深入人心。如通过对“中国知网”的“中国期刊全文数据库”的检索发现，从2003-2013年间，在全部期刊收录的论文中，篇名包括“问责”一词的论文就有2821篇。而相对于“问责”一词在我国的流行，“审计问责”还未被我国审计界所普遍关注。同上，对审计问责的论文只有57篇，对内部审计问责的论文仅有2篇。可见，对内部审计问责的相关研究才刚刚起步，这正是现实中内部审计问责被忽略的真实反映。
为什么出现这种情况呢？一个重要的原因是，许多人认为，审计将查出的问题向社会或单位做出了披露，审计工作就完成了，对责任人的处罚则不是审计工作的一部分。对于内部审计而言，更是如此。
但是事实上，内部审计问责的法理依据可借鉴《审计法》、《审计机关审计处理处罚的规定》等相关法律法规，如《审计法》明确了审计机关具有行使处理处罚权的主体资格。《审计机关审计处理处罚的规定》也明文规定对违反国家规定的财政收支、财政收支行为以及违反《审计法》的行为进行处理、处罚；同时还可参照一些地方规章制度。如2011年7月发布的《湖南省内部审计办法》第十六条规定：单位主要负责人或者权力机构可以在法律和管理权限范围内，授予内部审计机构通报、警告、责令改正等权力。由此可见，内部审计可以拥有一定的问责权力。
因此，我们既不可夸大内部审计机关的处罚权，也不能把内部审计机关的有限权力不作为权力。
二、内部审计问责的困境及原因
1. 独立性弱是内部审计问责难的外因。内部审计机构的独立性较弱，原因很多。一是内部审计机构受本单位领导，在人员、经费甚至审计项目的确定上都受本单位节制；二是内部审计的服务对象是单位内部机构或个人，这些机构或人员与内部审计机构及审计人员存在千丝万缕的联系，顾及人情关系及今后工作利弊，审计人员难以完全做到客观公正；三是内部审计机构的领导机制问题。现在很多单位对内部审计不够重视，如分管审计的领导是单位副职或纪委，内部审计的地位不高。以上这些都会使内部审计问责权力受到影响或削弱。
2.责任界定难是内部审计问责难的内因。一是内部审计调查取证的方法手段受到严重限制，导致发现问题无法查清、查透。许多内审人员在实务中经常感到调查取证力不从心，特别是一些牵涉到外单位的经济活动调查取证困难，一方面是囿于审计方法与手段，另一方面是缺乏必要的审计权限；二是经济责任的界定缺乏可操作性标准。经济责任需要注意区分集体责任和个人责任、主观贵任和客观责任、前任责任和现任责任、直接责任和主管责任，区分原则是什么，如何界定，在实践中缺乏可操作性的标准。如直接责任和主管责任在实践中就较难区分。责任界定难导致了内部审计问责难，缺乏问责底气的结果是发现问题模糊处理、从轻处理，或干脆移交纪委处理。
三、推行内部审计问责的意义
毋庸置疑，目前广泛开展内部审计问责还存在很多困难和阻力，既有观念上的偏见，行动上的不作为，也有制度上的不足。但是，我们要清醒地认识到进行内部审计问责的目的不是为了满足内部审计机构和相关人员争权夺利的欲望，而是有其重要意义所在。归纳起来，笔者以为主要有以下两点：
1.内部审计问责是对行政处罚、党纪处罚、法律处罚的有益补充。内部审计问责的开展，会形成一定的威慑和惩戒力，是对行政处罚、党纪处罚、法律处罚的有益补充，适用于不够行政处罚、党纪处罚、法律处罚的违纪违规行为，或成为前述处罚的辅助手段。内部审计问责会有利于加强单位内部经济管理，促进其规范化、制度化，为单位内部经济活动的有序健康发展保驾护航。
2.大力开展内部审计问责有助于内部审计职业建设。所谓享有多大的权力，就承担多大的义务。著名的公共管理学家法约尔指出：“责任是权力的孪生兄弟，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[1]内部审计问责一旦广泛实行，必将形成倒逼机制，促进内部审计工作质量的提高，以及内部审计人员整体业务素质的提升，这有益于内部审计的职业化改革及长远发展。
四、推行内部审计问责的对策
1.完善内部审计问责规范体系。依法问责的前提是有法可依。“科学的审计问责制度是审计问责普遍推行的基础和前提。”[2]“审计问责规范不只是指一部专门针对国家审计问责制定的法律和行政规章。它是一个与整个国家审计制度有直接关系的规则体系。”[3] 问责法律作为一个体系，涉及到问责主体、问责客体、问责权力、问责管辖、问责程序和问责信息披露等一系列事项。问责法律的有效实施还要必须依靠行政规章的完善和道义约束的强化，三者联动，效果更佳[4]。要从顶层设计开始， 由中央自上而下统一制定内部审计问责法律法规。如应具体明确《审计法》中“内部审计”的问责权限；完善内部审计准则体系，增加内部审计问责的具体准则和实务指南等。
2.提升内部审计独立性。建议国有事业单位和国有企业建立审计委员会制度，内部审计机构为其执行机构，审计委员会向单位集体或董事会负责。以提升内部审计独立性。
3.健全内部审计评价体系。应具体明确审计范围和经济责任，按行业分类制定评价指标及责任界定标准，健全内部审计评价体系。如冯西儒（2010）认为“内部审计问责机制的建设需要企业制定内部审计问责标准，对内部审计问责的主体、客体、程序、方式、权限、处罚标准等做出明确的规范。”[5]
4.健全审计成果运用机制。将内部审计问责与干部任免、收入分配及党纪行政处分等结合起来，形成合力，增强领导干部的责任意识、廉洁从政意识和经济管理意识，提高被审计人员的领导能力和经济决策水平。
5.加快内部审计职业化建设。对内部审计人员实行职业资格准入制度；建立健全内部审计从业人员继续教育制度，形成职业规范体系，提高审计人员自身专业素质；完善内部审计人员的问责及退出机制，形成对内部审计人员的监督。
参考文献：
[1]法约尔.工业管理和一般管理[M].北京：中国社会科学出版社，1987：24.
[2]张文宗，等.审计问责的学理界说与制度构建[J].审计月刊，2013（5）（总第 301期）.
[3]冯均科.基于国际视角的审计问责规范体系分析[J]. 审计月刊.2008 （10） （总第246 期）.20-21
[4]冯均科.审计问责：立法应当先行[J].西安交通大学学报（社会科学版），2009（09）：65-71.
[5]冯西儒.企业内部审计问责机制研究[J].财会月刊，2010（8）上旬：44-46.
关键词：内部审计；问责；对策
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-0-01
一、内部审计的问责现状
随着经济责任审计的不断深入开展以及审计风暴所带来的震撼，问责理念逐步深入人心。如通过对“中国知网”的“中国期刊全文数据库”的检索发现，从2003-2013年间，在全部期刊收录的论文中，篇名包括“问责”一词的论文就有2821篇。而相对于“问责”一词在我国的流行，“审计问责”还未被我国审计界所普遍关注。同上，对审计问责的论文只有57篇，对内部审计问责的论文仅有2篇。可见，对内部审计问责的相关研究才刚刚起步，这正是现实中内部审计问责被忽略的真实反映。
为什么出现这种情况呢？一个重要的原因是，许多人认为，审计将查出的问题向社会或单位做出了披露，审计工作就完成了，对责任人的处罚则不是审计工作的一部分。对于内部审计而言，更是如此。
但是事实上，内部审计问责的法理依据可借鉴《审计法》、《审计机关审计处理处罚的规定》等相关法律法规，如《审计法》明确了审计机关具有行使处理处罚权的主体资格。《审计机关审计处理处罚的规定》也明文规定对违反国家规定的财政收支、财政收支行为以及违反《审计法》的行为进行处理、处罚；同时还可参照一些地方规章制度。如2011年7月发布的《湖南省内部审计办法》第十六条规定：单位主要负责人或者权力机构可以在法律和管理权限范围内，授予内部审计机构通报、警告、责令改正等权力。由此可见，内部审计可以拥有一定的问责权力。
因此，我们既不可夸大内部审计机关的处罚权，也不能把内部审计机关的有限权力不作为权力。
二、内部审计问责的困境及原因
1. 独立性弱是内部审计问责难的外因。内部审计机构的独立性较弱，原因很多。一是内部审计机构受本单位领导，在人员、经费甚至审计项目的确定上都受本单位节制；二是内部审计的服务对象是单位内部机构或个人，这些机构或人员与内部审计机构及审计人员存在千丝万缕的联系，顾及人情关系及今后工作利弊，审计人员难以完全做到客观公正；三是内部审计机构的领导机制问题。现在很多单位对内部审计不够重视，如分管审计的领导是单位副职或纪委，内部审计的地位不高。以上这些都会使内部审计问责权力受到影响或削弱。
2.责任界定难是内部审计问责难的内因。一是内部审计调查取证的方法手段受到严重限制，导致发现问题无法查清、查透。许多内审人员在实务中经常感到调查取证力不从心，特别是一些牵涉到外单位的经济活动调查取证困难，一方面是囿于审计方法与手段，另一方面是缺乏必要的审计权限；二是经济责任的界定缺乏可操作性标准。经济责任需要注意区分集体责任和个人责任、主观贵任和客观责任、前任责任和现任责任、直接责任和主管责任，区分原则是什么，如何界定，在实践中缺乏可操作性的标准。如直接责任和主管责任在实践中就较难区分。责任界定难导致了内部审计问责难，缺乏问责底气的结果是发现问题模糊处理、从轻处理，或干脆移交纪委处理。
三、推行内部审计问责的意义
毋庸置疑，目前广泛开展内部审计问责还存在很多困难和阻力，既有观念上的偏见，行动上的不作为，也有制度上的不足。但是，我们要清醒地认识到进行内部审计问责的目的不是为了满足内部审计机构和相关人员争权夺利的欲望，而是有其重要意义所在。归纳起来，笔者以为主要有以下两点：
1.内部审计问责是对行政处罚、党纪处罚、法律处罚的有益补充。内部审计问责的开展，会形成一定的威慑和惩戒力，是对行政处罚、党纪处罚、法律处罚的有益补充，适用于不够行政处罚、党纪处罚、法律处罚的违纪违规行为，或成为前述处罚的辅助手段。内部审计问责会有利于加强单位内部经济管理，促进其规范化、制度化，为单位内部经济活动的有序健康发展保驾护航。
2.大力开展内部审计问责有助于内部审计职业建设。所谓享有多大的权力，就承担多大的义务。著名的公共管理学家法约尔指出：“责任是权力的孪生兄弟，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[1]内部审计问责一旦广泛实行，必将形成倒逼机制，促进内部审计工作质量的提高，以及内部审计人员整体业务素质的提升，这有益于内部审计的职业化改革及长远发展。
四、推行内部审计问责的对策
1.完善内部审计问责规范体系。依法问责的前提是有法可依。“科学的审计问责制度是审计问责普遍推行的基础和前提。”[2]“审计问责规范不只是指一部专门针对国家审计问责制定的法律和行政规章。它是一个与整个国家审计制度有直接关系的规则体系。”[3] 问责法律作为一个体系，涉及到问责主体、问责客体、问责权力、问责管辖、问责程序和问责信息披露等一系列事项。问责法律的有效实施还要必须依靠行政规章的完善和道义约束的强化，三者联动，效果更佳[4]。要从顶层设计开始， 由中央自上而下统一制定内部审计问责法律法规。如应具体明确《审计法》中“内部审计”的问责权限；完善内部审计准则体系，增加内部审计问责的具体准则和实务指南等。
2.提升内部审计独立性。建议国有事业单位和国有企业建立审计委员会制度，内部审计机构为其执行机构，审计委员会向单位集体或董事会负责。以提升内部审计独立性。
3.健全内部审计评价体系。应具体明确审计范围和经济责任，按行业分类制定评价指标及责任界定标准，健全内部审计评价体系。如冯西儒（2010）认为“内部审计问责机制的建设需要企业制定内部审计问责标准，对内部审计问责的主体、客体、程序、方式、权限、处罚标准等做出明确的规范。”[5]
4.健全审计成果运用机制。将内部审计问责与干部任免、收入分配及党纪行政处分等结合起来，形成合力，增强领导干部的责任意识、廉洁从政意识和经济管理意识，提高被审计人员的领导能力和经济决策水平。
5.加快内部审计职业化建设。对内部审计人员实行职业资格准入制度；建立健全内部审计从业人员继续教育制度，形成职业规范体系，提高审计人员自身专业素质；完善内部审计人员的问责及退出机制，形成对内部审计人员的监督。
参考文献：
[1]法约尔.工业管理和一般管理[M].北京：中国社会科学出版社，1987：24.
[2]张文宗，等.审计问责的学理界说与制度构建[J].审计月刊，2013（5）（总第 301期）.
[3]冯均科.基于国际视角的审计问责规范体系分析[J]. 审计月刊.2008 （10） （总第246 期）.20-21
[4]冯均科.审计问责：立法应当先行[J].西安交通大学学报（社会科学版），2009（09）：65-71.
[5]冯西儒.企业内部审计问责机制研究[J].财会月刊，2010（8）上旬：44-46.