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[摘要] 本文针对我国建设工程现实情况，分析单项招标规模标准和总投资招标规模标准在施行中产生的问题和执行中遇到的困难，列举行政机构对这个问题和困难的管理现状，分析行政机构管控方面的优缺点。
Abstract：
[关键词] 工程建设项目招标规模标准行政管理探讨
Key words：
中图分类号：TU723.1 文献标识码：A 文章编号：
1 引言
国家行政部门发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》对工程设备和服务的单项招标标准做出了规定，同时也规定了项目总投资招标规模标准。规定明确，但工程项目的建设相当复杂，涉及多个专业技术领域，我国的总承包市场发展还不成熟和完善，建设工程大多数项目采取平行发包模式，因此《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的单项招标规模标准和总投资规模标准在实施行中产生了问题，严格按规定执行比较困难。本文讨论地方行政机构在当前的规定之下对这一问题的管理现状，分析按规定进行管控的优缺点，对今后该如何管理这一问题提出自己的认识，同时期望法律法规做出更符合实际的规定。
2法律法规的规定和行政管理现状
国家发展计划委员会第3号令发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，其中第七条规定必须招标的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的必须招标：（一）施工单项合同估算价在２００万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在１００万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在５０万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在３０００万元人民币以上的。建设部第89号令发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》规定也类似。 各省、自治区、直辖市基本都套用这个办法规定的标准。看似明确的规定，执行中却困难，如果项目总投资大于3000万元，不实行总承包招标，势必有专业工程和服务达不到《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的单项招标规模标准，此情况我们该执行总投资招标规模标准，即上述第（四）款规定，全部工程和服务均要招标。
为了规范招投标工作，政府成立招投标交易中心作为招投标的管理和交易场所，成立了投资评审中心评审招标控制值，要求财政、建设、审计、监察等部门参与项目的过程监管。制度在逐步完善，细部操作确有难度。鉴于建设项目中估金额小的此类工程设备和服务采取招投标带来许多问题，因此现实工作中，除总承包招标方式包含此类工程设备和服务外，此类工程设备和服务都没有实行招投标，基本由发包人采取竞争性谈判或直接委托等方式发包。对此情况，行政机构的管理方式也不完全统一，就笔者参与的建设项目为例，行政机构采取有如下管理或参与方式：一）要求此类工程设备和服务无论大小需事先报送相关部门，得到批准或评审金额后签约实施；二) 允许先实施后补报资料，由于这类工程和服务基本是穿插在项目主体实施的过程中，如果滞后严重影响项目进度和效益，由发包人实施后补报资料。三）默许由发包人自行组织实施，因评审程序多，消耗时间长，出于工程的实际情况和特殊性，发包人自行组织实施。四）发包人采取瞒报，按规定应事先报送有关部门审批和审核的，项目发包人实施后才报送，并称还未实施；五）发包人采取既定事实行为，在没有得到同意的情况下自行组织，实施后最终行政机构也认可；六）发包人邀请行政部门参与此类工程设备和服务的采购谈判过程，作为一种通知和共同认可方式。
3 严格管理的优点
3.1遏制随意肢解项目或把项目化整为零进行发包。如行政部门对此类工程前期不管控，由发包人组织实施，随意性较大，市场秩序混乱，可能造成出资人的不可挽回损失等，此类工程的资金虽然最终需要经过竣工结算或決算，但事后审计无法对承发包双方签订的有效合同做出变更和修改。
3.2，利于统一管理和平衡市场价格。此类工程、设备和服务不加以管控，不同发包人的相同工程或服务，价格标准却不统一，甚至出现价格差异大的情况。尤其是无指导价格标准的工程和服务，问题更严重。如加以管控，行政机构还可以掌握此类工程设备和服务的市场价格变化情况。
3.3使承包人有公平竞争的机会，提高行业整体水平和工程建设的廉政风气，促进建设市场良性发展。严格管控可限制发包人权利过大，制止靠人情关系承揽工程，实现公平的市场竞争。公平竞争的就会市场必然激发承包人钻研技术、降低成本和提高服务水平。
4 严格管理的缺点
4.1一定程度阻碍项目的顺利实施，影响项目尽早发挥效益。此类工程设备和服务基本是穿插在主体工程实施过程中，特别是复杂大型工程，每个工序都流水作业，环环相扣，如果需要招标或行政批准后实施，会影响项目的进度，给主体承包单位的蒙受损失，也可能造成项目总工期拖延，最终造成出资人损失。
4.2或许不利于节约工程投资。如水、气、通信等垄断行业的承包人有限，如采取招标，竞争效果不大，同时行政机构在审核投资控制值时是依据主管部门颁布的定额和相关收费依据，利润较高。虽然审核的金额起控制作用，可用在缺乏竞争的情况，中标价就是控制价。事实上，如果由发包人自行组织实施，发承包双方可以协商谈判，甚至接成合作伙伴，谈判价格比起投标价可能有一定的降低。
4.3增加行政机构的人力和资金投入。此类工程设备和服务投资额虽小，可专业性强、数量多，涉及的知识面广，招标机构、审核机构要派大量的专业技术人员承担此部份工作。如委托到社会中介机构，每个项目为此要支付相当的服务费用，且往往发挥的效用有限。而发包人却具有这方面的技术力量，配备有足够的专业的技术人员，且他们对项目现场情况比较了解，由其谈判审核起来很容易和快捷，同时也激发发包人和监理人自主性、责任心。
4.4 节约社会成本，此类工程和服务采取招标，不但增加行政机构的管理成本，同时也增加发包人和承包人的招投标成本，如招标代理费、招投标文件的编制费、印刷费、投标路途费等，如果采取直接委托和谈判方式，只要控制好价格，节约各方成本，也节约社会成本。
5 取消此类工程设备和服务的招标，强化管理服务和制度管理工作
工程项目建设管理是以项目的建设为中心，从以上分析来看，笔者认为放开此类工程设备和服务的招标总体上说利大于弊。一方面从社会的发展来看，政府更多的应该是做好管理制度的设计和有关服务工作；另一方面随着投资规模的增加，一个项目的投资金额可达数百亿，对于此类小工程设备和服务已经不是项目的控制主体，且通过招投标带来的经济效益不足以弥补花费的成本。当然，政府放开对此类工程设备和服务的招投标，不等于放任不管，而是要制订更科学的、更符合实际、更具有操作性的办法，尽量避免模糊范围和概念，让管理者和实施者能按制度办事。就《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的规定，经过分析可以看出总投资大于3000万元项目，而单项估算金额小于单项招标规模标准的工程设备和服务进行招标是不具操作性的。那么政府该采取何种更好的管理方式呢，笔者认为一是可改审核批准为备案制度，就是此类工程设备和服务由原来的需要有关部门审批改为由建设单位实施备案；二是采取合同备案制度，及发包人与承包人签订合同后报有关部门备案；三是强制合同条款制度，即政府要求发包人和承包人在合同中增加有关条款，如结算前付款比例条款、禁止总价合同条款等。以上几点可单独实施，也可联合实施，特别是合同的监管可发挥较好效果。
行政部门的管理要规范化、制度化，采取有效的办法和措施保证市场公开、公平、公正，让市场竞争有序和健康发展。同时行政机构更要做好服务工作，研究如何提高服务工作来强化管理工作。对此笔者建议：首先可搜集一些此类工程设备和服务的市场价格，通过刊物发布，提供市场参考，对政府审批与核准工程项目，此类合同的签订必须控制在指参考范围内，超过则由发包人的建设单位管理费支付；其次行政机构可把不同发包人之间的信息共享起来，以利于不同发包人发包的相同性质的工程设备和服务具有统一性；再次行政部门可聘请和建立一个专家团队，就政府审批核准的工程的技术和价格等方面向发包人提供咨询，这种咨询就是一种集中服务。另外，行政部门要切实加强工程建设项目的前期工作，做到规划设计详尽，项目的初步设计准确，投资拨款参照工程进度，同时严格执行初步设计限额，实施中严格规划设计方案的调整程序。值得说明的是，取消招投标管理，难免有人采取投机制度，所以建立和严格过失责任追究制度是很有必要的。工程结算和决算审计时，如发现合同金额与收费标准和市场不符，出入差别大，坚决追究发包人或监理人和咨询人的过失责任，包括民事和刑事责任。若发包人节约了投资，节约投资额的一定比例可以随建设单位管理费奖励给发包人，从而激励发包的责任心。
Abstract：
[关键词] 工程建设项目招标规模标准行政管理探讨
Key words：
中图分类号：TU723.1 文献标识码：A 文章编号：
1 引言
国家行政部门发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》对工程设备和服务的单项招标标准做出了规定，同时也规定了项目总投资招标规模标准。规定明确，但工程项目的建设相当复杂，涉及多个专业技术领域，我国的总承包市场发展还不成熟和完善，建设工程大多数项目采取平行发包模式，因此《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的单项招标规模标准和总投资规模标准在实施行中产生了问题，严格按规定执行比较困难。本文讨论地方行政机构在当前的规定之下对这一问题的管理现状，分析按规定进行管控的优缺点，对今后该如何管理这一问题提出自己的认识，同时期望法律法规做出更符合实际的规定。
2法律法规的规定和行政管理现状
国家发展计划委员会第3号令发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，其中第七条规定必须招标的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的必须招标：（一）施工单项合同估算价在２００万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在１００万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在５０万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在３０００万元人民币以上的。建设部第89号令发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》规定也类似。 各省、自治区、直辖市基本都套用这个办法规定的标准。看似明确的规定，执行中却困难，如果项目总投资大于3000万元，不实行总承包招标，势必有专业工程和服务达不到《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的单项招标规模标准，此情况我们该执行总投资招标规模标准，即上述第（四）款规定，全部工程和服务均要招标。
为了规范招投标工作，政府成立招投标交易中心作为招投标的管理和交易场所，成立了投资评审中心评审招标控制值，要求财政、建设、审计、监察等部门参与项目的过程监管。制度在逐步完善，细部操作确有难度。鉴于建设项目中估金额小的此类工程设备和服务采取招投标带来许多问题，因此现实工作中，除总承包招标方式包含此类工程设备和服务外，此类工程设备和服务都没有实行招投标，基本由发包人采取竞争性谈判或直接委托等方式发包。对此情况，行政机构的管理方式也不完全统一，就笔者参与的建设项目为例，行政机构采取有如下管理或参与方式：一）要求此类工程设备和服务无论大小需事先报送相关部门，得到批准或评审金额后签约实施；二) 允许先实施后补报资料，由于这类工程和服务基本是穿插在项目主体实施的过程中，如果滞后严重影响项目进度和效益，由发包人实施后补报资料。三）默许由发包人自行组织实施，因评审程序多，消耗时间长，出于工程的实际情况和特殊性，发包人自行组织实施。四）发包人采取瞒报，按规定应事先报送有关部门审批和审核的，项目发包人实施后才报送，并称还未实施；五）发包人采取既定事实行为，在没有得到同意的情况下自行组织，实施后最终行政机构也认可；六）发包人邀请行政部门参与此类工程设备和服务的采购谈判过程，作为一种通知和共同认可方式。
3 严格管理的优点
3.1遏制随意肢解项目或把项目化整为零进行发包。如行政部门对此类工程前期不管控，由发包人组织实施，随意性较大，市场秩序混乱，可能造成出资人的不可挽回损失等，此类工程的资金虽然最终需要经过竣工结算或決算，但事后审计无法对承发包双方签订的有效合同做出变更和修改。
3.2，利于统一管理和平衡市场价格。此类工程、设备和服务不加以管控，不同发包人的相同工程或服务，价格标准却不统一，甚至出现价格差异大的情况。尤其是无指导价格标准的工程和服务，问题更严重。如加以管控，行政机构还可以掌握此类工程设备和服务的市场价格变化情况。
3.3使承包人有公平竞争的机会，提高行业整体水平和工程建设的廉政风气，促进建设市场良性发展。严格管控可限制发包人权利过大，制止靠人情关系承揽工程，实现公平的市场竞争。公平竞争的就会市场必然激发承包人钻研技术、降低成本和提高服务水平。
4 严格管理的缺点
4.1一定程度阻碍项目的顺利实施，影响项目尽早发挥效益。此类工程设备和服务基本是穿插在主体工程实施过程中，特别是复杂大型工程，每个工序都流水作业，环环相扣，如果需要招标或行政批准后实施，会影响项目的进度，给主体承包单位的蒙受损失，也可能造成项目总工期拖延，最终造成出资人损失。
4.2或许不利于节约工程投资。如水、气、通信等垄断行业的承包人有限，如采取招标，竞争效果不大，同时行政机构在审核投资控制值时是依据主管部门颁布的定额和相关收费依据，利润较高。虽然审核的金额起控制作用，可用在缺乏竞争的情况，中标价就是控制价。事实上，如果由发包人自行组织实施，发承包双方可以协商谈判，甚至接成合作伙伴，谈判价格比起投标价可能有一定的降低。
4.3增加行政机构的人力和资金投入。此类工程设备和服务投资额虽小，可专业性强、数量多，涉及的知识面广，招标机构、审核机构要派大量的专业技术人员承担此部份工作。如委托到社会中介机构，每个项目为此要支付相当的服务费用，且往往发挥的效用有限。而发包人却具有这方面的技术力量，配备有足够的专业的技术人员，且他们对项目现场情况比较了解，由其谈判审核起来很容易和快捷，同时也激发发包人和监理人自主性、责任心。
4.4 节约社会成本，此类工程和服务采取招标，不但增加行政机构的管理成本，同时也增加发包人和承包人的招投标成本，如招标代理费、招投标文件的编制费、印刷费、投标路途费等，如果采取直接委托和谈判方式，只要控制好价格，节约各方成本，也节约社会成本。
5 取消此类工程设备和服务的招标，强化管理服务和制度管理工作
工程项目建设管理是以项目的建设为中心，从以上分析来看，笔者认为放开此类工程设备和服务的招标总体上说利大于弊。一方面从社会的发展来看，政府更多的应该是做好管理制度的设计和有关服务工作；另一方面随着投资规模的增加，一个项目的投资金额可达数百亿，对于此类小工程设备和服务已经不是项目的控制主体，且通过招投标带来的经济效益不足以弥补花费的成本。当然，政府放开对此类工程设备和服务的招投标，不等于放任不管，而是要制订更科学的、更符合实际、更具有操作性的办法，尽量避免模糊范围和概念，让管理者和实施者能按制度办事。就《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的规定，经过分析可以看出总投资大于3000万元项目，而单项估算金额小于单项招标规模标准的工程设备和服务进行招标是不具操作性的。那么政府该采取何种更好的管理方式呢，笔者认为一是可改审核批准为备案制度，就是此类工程设备和服务由原来的需要有关部门审批改为由建设单位实施备案；二是采取合同备案制度，及发包人与承包人签订合同后报有关部门备案；三是强制合同条款制度，即政府要求发包人和承包人在合同中增加有关条款，如结算前付款比例条款、禁止总价合同条款等。以上几点可单独实施，也可联合实施，特别是合同的监管可发挥较好效果。
行政部门的管理要规范化、制度化，采取有效的办法和措施保证市场公开、公平、公正，让市场竞争有序和健康发展。同时行政机构更要做好服务工作，研究如何提高服务工作来强化管理工作。对此笔者建议：首先可搜集一些此类工程设备和服务的市场价格，通过刊物发布，提供市场参考，对政府审批与核准工程项目，此类合同的签订必须控制在指参考范围内，超过则由发包人的建设单位管理费支付；其次行政机构可把不同发包人之间的信息共享起来，以利于不同发包人发包的相同性质的工程设备和服务具有统一性；再次行政部门可聘请和建立一个专家团队，就政府审批核准的工程的技术和价格等方面向发包人提供咨询，这种咨询就是一种集中服务。另外，行政部门要切实加强工程建设项目的前期工作，做到规划设计详尽，项目的初步设计准确，投资拨款参照工程进度，同时严格执行初步设计限额，实施中严格规划设计方案的调整程序。值得说明的是，取消招投标管理，难免有人采取投机制度，所以建立和严格过失责任追究制度是很有必要的。工程结算和决算审计时，如发现合同金额与收费标准和市场不符，出入差别大，坚决追究发包人或监理人和咨询人的过失责任，包括民事和刑事责任。若发包人节约了投资，节约投资额的一定比例可以随建设单位管理费奖励给发包人，从而激励发包的责任心。