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摘 要 中国历朝历代都十分重视土地流转制度，历次革命或者变革都与土地流转制度有关。春秋晚期，中国出现了土地出租、买卖等土地流转方式。商鞅变法后，私有土地合法化，奠定了土地流转制度的基础。秦汉以后，中国土地流转制度日趋成熟。但平均地权的思想和多子继承制等因素的影响，在一定程度上制约了土地兼并。近代以后，中国土地流转政策经过土地革命、承包制等改革，建立了具有中国特色的土地流转制度。但是，当今的中国土地流转制度还不健全，与农业现代化和城镇化的需求还有相当大的差距。
关键词 土地流转 历史演变 政策演变
作者简介：唐俊，中共黔西南州委党校。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-013-02
土地是一个民族、一个国家或者一个地区生存和发展中最主要的资源，土地的所有制和它的流转制度，是这个民族、国家或者地区的最主要制度之一。中国历朝历代都十分重视土地流转制度，古代历次革命或者变革，以及近代以来的资产阶级革命、新民主主义革命、社会主义革命和建设，都与土地和土地流转制度有关。
一、中国古代土地流转制度的历史演变
夏商至清末，中国土地制度经历了奴隶制贵族公有和封建制国家公有、地主和自耕农私有的时代。在两千多的封建时代中，形成了一些中国特色的土地所有权制度和土地流转制度。
在夏、商时期，土地主要是以“族”为占有单位的公有制，农业生产一般采取集体劳作方式进行。西周时期，周天子将土地分封给诸侯，诸侯再把土地分封给卿大夫和士，各级贵族把领地按照井田制分配给村社成员耕种。西周中后期，随着社会生产力的发展，荒地开垦，各封国实力增长，宗法纽带松弛等原因，私有土地开始出现，并可以交换、出租、赔偿、赠予等，土地国有制和“田里不鬻”的局面被冲破。
战国时期各诸侯国进行赋税改革 承认农民土地所有权，促使了农民小土地所有制广泛发展。在改革过程中井田制崩溃，授田的形式虽然维持了一段时间，但农民的份田已固定化以至私有化，土地买卖逐渐发展起来。特别是秦孝公时期的商鞅变法，废井田开阡陌，使私有土地得到合法化。 从此以后，土地私有成为了中国历史上最主要的土地所有权制度。
西汉承袭秦制，一方面自耕农广泛存在，同时对功臣勋贵封爵赐田食邑。通过土地买卖和占夺出现一批新的地主，租佃制已经成为秦汉时期农民与地主之间的主要经济关系。 汉代建立土地买卖关系要订立契约，土地买卖契约叫做“券书”。只有握有“券书”才算取得了土地所有权。 东汉末至魏晋南朝世族权势嚣张，依势荫庇人户，广大农民沦为佃客、部曲或奴脾，逃避国家赋役。晋武帝为保证租（田赋）调（户税） 征发，曾制定占田制， 允许农民占垦荒地。北魏创建的均田制，主要是对战乱后荒芜土地实行农民按人口分配的制度，北齐继续推行并一直延续到唐代前期。 唐朝中期以后，伴随庶族地主及商品货币经济发展，土地买卖日益频繁，均田制才逐渐破坏。唐德宗建中元年实行两税法， 从此以后再没有一个由国家规定的土地兼并限额（畔限）了。宋代以后，土地买卖、典押和永佃制，成为中国土地流转的主要方式。特别是永佃制将土地的所有权与使用权分剖为两个完全独立的权利并可分别占有和行使，有力地促进了中国土地流转制度的发展。
但是，中国古代实行的井田制、占田制、屯田制和均田制等公田制，以及中国一直实行的多子继承制等因素，在一定程度上制约了土地兼并，避免了西方封建领主高度集中土地的现象出现。
二、中国共产党土地流转的政策演变
近代以后，由于列强入侵和国内阶级矛盾的影响，以及政治、经济和社会发展的需要，中国共产党的农村土地流转政策，经历了提出土地革命纲领、探索实践土地革命政策、确立土地流转政策和初步建立土地流转制度等演变过程。
中国共产党一大时未提到农民问题和土地问题，只是强调在进行社会主义革命时，要“没收机器、土地……生产资料，归社会公有”。1922年6 月，中国共产党在《中国共产党对于时局的主张》中提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”，首次提出了中国共产党的土地革命主张。1923 年5 月，中国共产党三大提出“没收地主、寺庙的土地，无偿分给农民”，进一步明确了土地革命的对象和农民的土地权问题。1925 年10 月，第二次中央执委会扩大会议决定“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民”，从而明确了土地革命的纲领。 至此，中国共产党的土地革命纲领基本形成。
大革命失败后，中国共产党吸取历史教训，在“八七”会议上确立了“没收大地主土地”、“耕者有其田”和“土地国有”的土地革命的方针。1928年12月，毛泽东总结井冈山土地斗争经验后主持制定的《井冈山土地法》规定：没收一切土地归苏维埃政府所有，分配给农民耕种或者共同耕种。1929年4月，毛泽东根据“六大”的精神，在总结赣南土地斗争经验的基础上组织制定《兴国土地法》，将《井冈山土地法》规定的“没收一切土地”修改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。1931 年11 月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》规定：分配给农民的土地仍不禁止出租、买卖。 即继续允许出租和买卖土地。至此，“没有地主阶级土地，发给农民耕种”的土地政策，就成为抗日战争之前中国共产党解决农民问题和土地问题的指导方针。
抗日战争胜利后，国内阶级矛盾又成为中国社会的主要矛盾。于是中国共产党对抗战时期的土地政策作了调整，决定采取和实施没收地主土地分配给农民的政策。1947年全国土地会议制订的《中国土地法大纲》规定：废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度；按农村人口平均分配土地；分配给人民的土地，政府发给土地所有证承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。 《大纲》比较完整、全面地确立了中国共产党的土地流转政策。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》，废除了地主阶级封建的土地所有制，实行农民的土地所有制；农民对土地享有自由经营、买卖及出租的权利。《改革法》的颁布，从法律制度上肯定了中国共产党的土地流转政策。但随着社会主义改造和人民公社运动的迅猛开展，“有权自由经营、买卖和出租”的土地流转制度被“一大二公”取代。 1978年，凤阳小岗18户农民搞起了“大包干”，正式揭开了中国农村土地改革的新时代，中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。1982年1月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，肯定了家庭联产承包责任制是社会主义农业经济的组成部分。1988年修正的《土地管理法》在1986年《土地管理法》的基础上解除了土地出租的禁令。1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、1995年3月国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》、1996年6月国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》等文件，确立了中国农村土地承包经营权依法、自愿、有偿流转的原则，明确了“转包、出租、互换、入股、抵押、转让”的流转方式。2002年颁布的《农村土地承包法》，设专节规定了“土地承包经营权的流转”问题，创建了中国农村土地转包、出租、互换、转让等方式的流转制度。2008年10月，中国共产党十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“建立健全土地承包经营权流转市场”，“发展多种形式的适度规模经营”，对土地流转制度的完善提出了新的要求。
当然，我们也应当看到，中国现行的农村土地流转制度，在承包方式、转让、典押和市场建设等方面还有巨大的发展空间。因为承包经营权的转让须“经发包方同意”的规定，已经成为农村土地流转的一大障碍和流转纠纷的发生源；承包经营权抵押的限制，严重妨碍了农民融资；农村土地流转的市场开拓和制度建设，目前全国几乎是空白。
三、完善土地流转制度的必要性
中国古代进行的历次土地改革，主要目的是解决税赋问题。新民主主义革命时期进行的土地革命和土地制度改革，主要是解决“耕者有其田”的问题。二十世纪八十年代进行的农村改革，主要是解决中国人“吃饭”的问题。二十世纪九十年代以来的农村土地流转及其规范化、合法化的制度建设和运作，将推动农业现代化、农村发展、城镇化和化解社会矛盾促进社会稳定等一系列重大问题的解决。
首先，历史上的井田制、均田制实施当初效果很好，但是后来不能继续有效运作并最终被抛弃，其中一个重要原因，就是土地分散导致土地经营效益低下。现今中国农民承包的土地及其份额，是二十世纪八十年代初确定的。当时农村人均占有的土地本来就少，三十多年过后随着人口和家庭数量的增殖，本来就分散的土地又进一步分散，导致农村土地经营成本上升和经营效益低下，有些甚至放弃了土地经营导致耕地被抛荒。现代生产是规模化和产业化的，农业也不例外。但是中国现今的农业，主体上还是以家庭为主的小农经济，需要通过土地流转来整合各种资源，逐步实现农业现代化。
其次，二十世纪八十年代初开始的农村土地改革，它创设了土地所有权与土地经营权的分离制度，解决了中国人的“吃饭”问题，但是除沿海地区和个别工商业发达地区外，并没有解决中国农村的发展问题。中国农村土地承包制实施三十多年来，中国农业的发展长期处于半停滞状态，农村留守人员“三·八”、“六·一”、“九·九”化和不工不农的农民工，农村资金流向城市而工商业资金难予流向农业等不正常现象，均是我们制度设计上存在缺陷造成的。其中农村土地流转制度缺陷就是这种缺陷之一，因为它未能规范、有效地整合土地、人力、资金和技术等生产要素，促进中国农村发展。
第三，我们所说的城市化或者城镇化，它就是各种要素的聚集、交换和高效整合。其中土地资源和人力资源，就是各种要素中最主要的要素。我们虽然运用征收、征用方式解决了市场化或者城镇化所需土地的聚集问题，但是城市化所需的人或者劳动力资源，由于农村土地的束缚成为了候鸟式的“民工潮”。这需要规范、高效的农村土地流转制度和公平的户籍制度，来解决这个问题。当然，我们希望，农村土地流转带来的应该是一个更加公平、能够造福于所有人的城市化。
注释：
战国时期的税赋改革，齐国实行“相地而衰征”、鲁国实行“初税亩”、楚国实行“量入修赋”、郑国实行“作丘赋”、秦国实行“初祖禾”（蒲坚.中国法制史.光明日报出版社.1999年版.第46-47页.）
赵岗、陈钟毅.中国土地制度史.新星出版社.2006年版.第15页、第21页、第31页、第32页.
驷铁.秦汉时期租佃关系的发生与发展.历史研究.1959（12）.
蒲坚.中国法制史.光明日报出版社.1999年版.第104页.
高海燕.20 世纪中国土地制度百年变迁的历史考察.浙江大学学报（人文社会科学版）.2007，37（5）.
郑建敏.论新民主主义革命时期党的土地政策.西南师范大学学报（人文社会科学版）.2003，29（4）.
关键词 土地流转 历史演变 政策演变
作者简介：唐俊，中共黔西南州委党校。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-013-02
土地是一个民族、一个国家或者一个地区生存和发展中最主要的资源，土地的所有制和它的流转制度，是这个民族、国家或者地区的最主要制度之一。中国历朝历代都十分重视土地流转制度，古代历次革命或者变革，以及近代以来的资产阶级革命、新民主主义革命、社会主义革命和建设，都与土地和土地流转制度有关。
一、中国古代土地流转制度的历史演变
夏商至清末，中国土地制度经历了奴隶制贵族公有和封建制国家公有、地主和自耕农私有的时代。在两千多的封建时代中，形成了一些中国特色的土地所有权制度和土地流转制度。
在夏、商时期，土地主要是以“族”为占有单位的公有制，农业生产一般采取集体劳作方式进行。西周时期，周天子将土地分封给诸侯，诸侯再把土地分封给卿大夫和士，各级贵族把领地按照井田制分配给村社成员耕种。西周中后期，随着社会生产力的发展，荒地开垦，各封国实力增长，宗法纽带松弛等原因，私有土地开始出现，并可以交换、出租、赔偿、赠予等，土地国有制和“田里不鬻”的局面被冲破。
战国时期各诸侯国进行赋税改革 承认农民土地所有权，促使了农民小土地所有制广泛发展。在改革过程中井田制崩溃，授田的形式虽然维持了一段时间，但农民的份田已固定化以至私有化，土地买卖逐渐发展起来。特别是秦孝公时期的商鞅变法，废井田开阡陌，使私有土地得到合法化。 从此以后，土地私有成为了中国历史上最主要的土地所有权制度。
西汉承袭秦制，一方面自耕农广泛存在，同时对功臣勋贵封爵赐田食邑。通过土地买卖和占夺出现一批新的地主，租佃制已经成为秦汉时期农民与地主之间的主要经济关系。 汉代建立土地买卖关系要订立契约，土地买卖契约叫做“券书”。只有握有“券书”才算取得了土地所有权。 东汉末至魏晋南朝世族权势嚣张，依势荫庇人户，广大农民沦为佃客、部曲或奴脾，逃避国家赋役。晋武帝为保证租（田赋）调（户税） 征发，曾制定占田制， 允许农民占垦荒地。北魏创建的均田制，主要是对战乱后荒芜土地实行农民按人口分配的制度，北齐继续推行并一直延续到唐代前期。 唐朝中期以后，伴随庶族地主及商品货币经济发展，土地买卖日益频繁，均田制才逐渐破坏。唐德宗建中元年实行两税法， 从此以后再没有一个由国家规定的土地兼并限额（畔限）了。宋代以后，土地买卖、典押和永佃制，成为中国土地流转的主要方式。特别是永佃制将土地的所有权与使用权分剖为两个完全独立的权利并可分别占有和行使，有力地促进了中国土地流转制度的发展。
但是，中国古代实行的井田制、占田制、屯田制和均田制等公田制，以及中国一直实行的多子继承制等因素，在一定程度上制约了土地兼并，避免了西方封建领主高度集中土地的现象出现。
二、中国共产党土地流转的政策演变
近代以后，由于列强入侵和国内阶级矛盾的影响，以及政治、经济和社会发展的需要，中国共产党的农村土地流转政策，经历了提出土地革命纲领、探索实践土地革命政策、确立土地流转政策和初步建立土地流转制度等演变过程。
中国共产党一大时未提到农民问题和土地问题，只是强调在进行社会主义革命时，要“没收机器、土地……生产资料，归社会公有”。1922年6 月，中国共产党在《中国共产党对于时局的主张》中提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”，首次提出了中国共产党的土地革命主张。1923 年5 月，中国共产党三大提出“没收地主、寺庙的土地，无偿分给农民”，进一步明确了土地革命的对象和农民的土地权问题。1925 年10 月，第二次中央执委会扩大会议决定“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民”，从而明确了土地革命的纲领。 至此，中国共产党的土地革命纲领基本形成。
大革命失败后，中国共产党吸取历史教训，在“八七”会议上确立了“没收大地主土地”、“耕者有其田”和“土地国有”的土地革命的方针。1928年12月，毛泽东总结井冈山土地斗争经验后主持制定的《井冈山土地法》规定：没收一切土地归苏维埃政府所有，分配给农民耕种或者共同耕种。1929年4月，毛泽东根据“六大”的精神，在总结赣南土地斗争经验的基础上组织制定《兴国土地法》，将《井冈山土地法》规定的“没收一切土地”修改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。1931 年11 月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》规定：分配给农民的土地仍不禁止出租、买卖。 即继续允许出租和买卖土地。至此，“没有地主阶级土地，发给农民耕种”的土地政策，就成为抗日战争之前中国共产党解决农民问题和土地问题的指导方针。
抗日战争胜利后，国内阶级矛盾又成为中国社会的主要矛盾。于是中国共产党对抗战时期的土地政策作了调整，决定采取和实施没收地主土地分配给农民的政策。1947年全国土地会议制订的《中国土地法大纲》规定：废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度；按农村人口平均分配土地；分配给人民的土地，政府发给土地所有证承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。 《大纲》比较完整、全面地确立了中国共产党的土地流转政策。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》，废除了地主阶级封建的土地所有制，实行农民的土地所有制；农民对土地享有自由经营、买卖及出租的权利。《改革法》的颁布，从法律制度上肯定了中国共产党的土地流转政策。但随着社会主义改造和人民公社运动的迅猛开展，“有权自由经营、买卖和出租”的土地流转制度被“一大二公”取代。 1978年，凤阳小岗18户农民搞起了“大包干”，正式揭开了中国农村土地改革的新时代，中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。1982年1月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，肯定了家庭联产承包责任制是社会主义农业经济的组成部分。1988年修正的《土地管理法》在1986年《土地管理法》的基础上解除了土地出租的禁令。1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、1995年3月国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》、1996年6月国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》等文件，确立了中国农村土地承包经营权依法、自愿、有偿流转的原则，明确了“转包、出租、互换、入股、抵押、转让”的流转方式。2002年颁布的《农村土地承包法》，设专节规定了“土地承包经营权的流转”问题，创建了中国农村土地转包、出租、互换、转让等方式的流转制度。2008年10月，中国共产党十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“建立健全土地承包经营权流转市场”，“发展多种形式的适度规模经营”，对土地流转制度的完善提出了新的要求。
当然，我们也应当看到，中国现行的农村土地流转制度，在承包方式、转让、典押和市场建设等方面还有巨大的发展空间。因为承包经营权的转让须“经发包方同意”的规定，已经成为农村土地流转的一大障碍和流转纠纷的发生源；承包经营权抵押的限制，严重妨碍了农民融资；农村土地流转的市场开拓和制度建设，目前全国几乎是空白。
三、完善土地流转制度的必要性
中国古代进行的历次土地改革，主要目的是解决税赋问题。新民主主义革命时期进行的土地革命和土地制度改革，主要是解决“耕者有其田”的问题。二十世纪八十年代进行的农村改革，主要是解决中国人“吃饭”的问题。二十世纪九十年代以来的农村土地流转及其规范化、合法化的制度建设和运作，将推动农业现代化、农村发展、城镇化和化解社会矛盾促进社会稳定等一系列重大问题的解决。
首先，历史上的井田制、均田制实施当初效果很好，但是后来不能继续有效运作并最终被抛弃，其中一个重要原因，就是土地分散导致土地经营效益低下。现今中国农民承包的土地及其份额，是二十世纪八十年代初确定的。当时农村人均占有的土地本来就少，三十多年过后随着人口和家庭数量的增殖，本来就分散的土地又进一步分散，导致农村土地经营成本上升和经营效益低下，有些甚至放弃了土地经营导致耕地被抛荒。现代生产是规模化和产业化的，农业也不例外。但是中国现今的农业，主体上还是以家庭为主的小农经济，需要通过土地流转来整合各种资源，逐步实现农业现代化。
其次，二十世纪八十年代初开始的农村土地改革，它创设了土地所有权与土地经营权的分离制度，解决了中国人的“吃饭”问题，但是除沿海地区和个别工商业发达地区外，并没有解决中国农村的发展问题。中国农村土地承包制实施三十多年来，中国农业的发展长期处于半停滞状态，农村留守人员“三·八”、“六·一”、“九·九”化和不工不农的农民工，农村资金流向城市而工商业资金难予流向农业等不正常现象，均是我们制度设计上存在缺陷造成的。其中农村土地流转制度缺陷就是这种缺陷之一，因为它未能规范、有效地整合土地、人力、资金和技术等生产要素，促进中国农村发展。
第三，我们所说的城市化或者城镇化，它就是各种要素的聚集、交换和高效整合。其中土地资源和人力资源，就是各种要素中最主要的要素。我们虽然运用征收、征用方式解决了市场化或者城镇化所需土地的聚集问题，但是城市化所需的人或者劳动力资源，由于农村土地的束缚成为了候鸟式的“民工潮”。这需要规范、高效的农村土地流转制度和公平的户籍制度，来解决这个问题。当然，我们希望，农村土地流转带来的应该是一个更加公平、能够造福于所有人的城市化。
注释：
战国时期的税赋改革，齐国实行“相地而衰征”、鲁国实行“初税亩”、楚国实行“量入修赋”、郑国实行“作丘赋”、秦国实行“初祖禾”（蒲坚.中国法制史.光明日报出版社.1999年版.第46-47页.）
赵岗、陈钟毅.中国土地制度史.新星出版社.2006年版.第15页、第21页、第31页、第32页.
驷铁.秦汉时期租佃关系的发生与发展.历史研究.1959（12）.
蒲坚.中国法制史.光明日报出版社.1999年版.第104页.
高海燕.20 世纪中国土地制度百年变迁的历史考察.浙江大学学报（人文社会科学版）.2007，37（5）.
郑建敏.论新民主主义革命时期党的土地政策.西南师范大学学报（人文社会科学版）.2003，29（4）.