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摘 要：我国政府间税收竞争随着１９94年分税制的改革而产生。本文主要介绍我国政府间税收竞争带来的效应，以及恶性政府间税收竞争产生的原因，最后提出规范我国政府间税收竞争的途径。
关键字：税收竞争；地方政府
中图分类号：F744 文献标识：A
伴随着财政分权尤其是分税制的确立，政府间税收竞争应运而生。政府间税收竞争是把“双刃剑”——适度的竞争可以提高经济效益，使政府间的财政收入和公共支出水平趋于合理；而过度竞争将导致各级政府提供公共服务的失衡。现实中制度外的恶性政府间税收竞争大量存在着，给我国政府之间的关系带来了严重的影响。这就需要对我国政府间税收竞争进行探讨，找到规范我国税收竞争的途径。
一、税收竞争的定义
税收竞争的定义目前还没有达成一致看法，本文把税收竞争理解为不同的政府主体间的横向税收竞争，这是政府间税收竞争的主要形态。以竞争程度为标准可分为失度税收竞争与适度税收竞争，失度竞争包括竞争不足和竞争过度两种情况。适度税收竞争带来正效应，而失度税收竞争则带来负效应。广义上讲，包括不同国家间的税收竞争及同一国家内不同辖区间的税收竞争，本文主要讨论后者。
二、我国政府间税收竞争的效应分析
我国政府间税收竞争的形式主要包括以下３种：税收优惠的竞争，这是我国政府间税收竞争的主要形式；税收财政返还的竞争和公共支出的竞争。我国地方政府间税收竞争带来的效应既有正面效应也有负面效应。
（一）我国地方政府间税收竞争带来的正面效应
地方政府间税收竞争有利于区域经济发展战略，促进全国经济的平衡发展。有利于政府提供更有效的公共服务，使公共服务水平提高。另外税收竞争可以减轻纳税人税负。实行税收优惠政策可以降低纳税人的税负，提高了投资的积极性。从国际投资者的角度看，我国的实际税率会因为地方政府间的税收竞争而降低，这就增强了外商投资的吸引力。
（二）我国政府间税收竞争带来的负面效应
我国政府间税收竞争的负面效应主要表现在以下几个方面：一是造成大量的税收收入流失。为了应付税收任务，地方财政空转、列收列支的现象大量存在。尤其是“先征后返”、“税收奖励”、“财政补贴”等优惠手段，造成大量的税收收入流失。二是侵蚀税基，降低公共服务水平。降低有效税率是政府间税收竞争的一个主要手段，而这种方式会侵蚀税基，从而政府的财政收入减少，进而降低政府公共服务水平。三是由于税收竞争起点的不平等，发达地区比落后地区在吸引外地税源的竞争中更有竞争实力，税收竞争的结果往往是强区愈强、弱区愈弱，地区间的差距进一步拉大。四是产生超额负担，扭曲税负的分配。五是造成“税收从林”现象，提高社会遵从成本。
三、我国恶性政府间税收竞争的原因分析
（一）分税制改革不彻底是根本原因
“分税制”改革的不完善，体现为中央与地方在财权与事权的划分上不尽合理。分税制的改革使得财权上移而事权下移，事权和财权不相匹配。另外，中央集权的目标使其不太关注地方主体利益，没有制定统一的竞争规则。地方立法权的缺失也就意味着竞争规则的完全缺失，这就意味着在地方利益发生冲突时，只能寻求各种非“法”的手段来实现。
（二）地方保护主义与惩处措施的缺陷
我国很多政府官员的传统执政理念是“为官一任，造福一方”，这也是造就地方保护主义的观念基础。以这种思想为指导，各地领导大张旗鼓地在“地方利益”的伞盖下各施其政。很多地方执法机关受地方利益驱动，不按法律和原则办事，放任管理，消极执法，擅自放宽法律约束，甚至袒护违法行为。只要是对本地方经济或者执法机关有利的，法律的统一和尊严就可以被任意践踏。
（三）干部考核制度的不完善
地方税收竞争的政治动力表现为我国干部政绩考核任用的体制上。对于政府官员来说，被提拔是唯一的激励机制。而地方经济的快速发展是提拔的重要根据，如失业率的降低、经济的增长、财政收入的增加、城乡居民收入的提高。为了在政治竞争中击败对手，地方政府会采取税收竞争来达到上述目的。因此，干部政绩考核任用体制是现行地区间恶性税收竞争背后推波助澜的重要力量。
（四）民主制度监督不力
我国民主制度监督不力主要表现在人大监督不力，政府部门内部难以形成有效监督，群众监督缺失等方面。由于我国整体民主法治建设的薄弱，“民主监督”在实际操中往往能够轻而易举地被一些官员转化为“权力监督”。纳税人往往表现为政策的被动接受者，在这种情况下，试图通过民主制度监督来制约某些掠夺性税收竞争行为的发生，无疑是不可能的。
四、规范我国政府间税收竞争的途径
由于地方政府存在相对独立的经济利益，政府官员存在自身的政治利益，地方政府间税收竞争不可能消失，相反，程度可能会越来越激烈，形式可能会越来越多样。这就需要通过一系列措施来规范这一竞争，并在法制环境下使竞争合理、有序的展开，使其最终达到协调区域发展、促进公共部门经济效率提高的目的。(下转14页)
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（一）完善我国的税收制度及分税制的改革
1．完善税收制度，规范税收优惠政策
一是调整税制与税收政策中易引起竞争效应的部分，在税收优惠政策的适度原则和效益原则指导下尽量避免趋利因素的进一步扩大，使其既符合国际惯例又符合同周边国家引资竞争和国家产业发展的需要。二是丰富税收优惠的形式。现阶段，为了吸引投资和高科技产业、税法应以间接减免为主，直接减免为辅，过程优惠为主，结果优惠为辅的原则制定税收优惠形式，这才可以给投资人带来真正的实惠。三是严格控制地方政府的税收减免权，防止越权减免税。
2．明晰财政分权，规范中央和地方政府间财政关系
首先应给予地方政府一定的税收立法权。根据各级政府的事权划分各级政府支出以此确定政府的财权，并在税收基本法中固定下来。这样可以取缔乱收费，改善税费不清的现状，通过税收立法规范地方政府的收入格局。其次要完善地方税体系，确立有效、稳定的主体税种，强化地方政府独立利益主体的地位，保证地方财政收入，促进地方经济发展。最后要完善转移支付制度，加强对落后地区的财政支持，缓解地方利益冲突，以防地方政府为弥补财政缺口通过乱收费等其他方式获取收入。
（二）协调税收利益，促进区域经济协调发展
一方面，参与竞争的地方政府越多，竞争会越发激烈，竞争性均衡税率会随着参与竞争的地方政府数量的增加而降低。所以应发展区域经济，减少竞争主体，降低造成恶性税收竞争的可能性。另一方面，利益冲突是地方政府间竞争的导源，要想规制地方政府间的竞争秩序，应建立一个利益协调机制，包括各竞争主体之间的权限、责任、利益的明确划分和财税收支等。
（三）建立完善的监督机制
一是建立税收竞争的监督约束机制，由专门机构按照有害税收竞争的判断标准进行评价和违规处理。二是鼓励发挥社会公众的监督作用。强调行政服务的有效性，通过当地居民直接对官员进行考核来代替上级政府的间接考核。
参考文献:
[1] 陈晓、肖星、王永胜.税收竞争及其在我国资本市场中的表现[J].税务研究，2003，(06).
[2] 周克清.政府间税收竞争及其界定[J].吉林财税高等专科学校学报，2005，(02).
[3] 薛钢、曾翔、董红锋.对我国政府间税收竞争的认识和规范[J].涉外税务，2000，(08).
[4] 杨志勇.国内税收竞争理论：结合我国现实的分析[J].税务研究，2003，(06).
[5] 张惠萍.审视税收竞争[J].税务研究，2001，(07).
[6] 王文波.我国地区税收竞争的理论分析及政策建议[J].涉外税务，2002，(09).
关键字：税收竞争；地方政府
中图分类号：F744 文献标识：A
伴随着财政分权尤其是分税制的确立，政府间税收竞争应运而生。政府间税收竞争是把“双刃剑”——适度的竞争可以提高经济效益，使政府间的财政收入和公共支出水平趋于合理；而过度竞争将导致各级政府提供公共服务的失衡。现实中制度外的恶性政府间税收竞争大量存在着，给我国政府之间的关系带来了严重的影响。这就需要对我国政府间税收竞争进行探讨，找到规范我国税收竞争的途径。
一、税收竞争的定义
税收竞争的定义目前还没有达成一致看法，本文把税收竞争理解为不同的政府主体间的横向税收竞争，这是政府间税收竞争的主要形态。以竞争程度为标准可分为失度税收竞争与适度税收竞争，失度竞争包括竞争不足和竞争过度两种情况。适度税收竞争带来正效应，而失度税收竞争则带来负效应。广义上讲，包括不同国家间的税收竞争及同一国家内不同辖区间的税收竞争，本文主要讨论后者。
二、我国政府间税收竞争的效应分析
我国政府间税收竞争的形式主要包括以下３种：税收优惠的竞争，这是我国政府间税收竞争的主要形式；税收财政返还的竞争和公共支出的竞争。我国地方政府间税收竞争带来的效应既有正面效应也有负面效应。
（一）我国地方政府间税收竞争带来的正面效应
地方政府间税收竞争有利于区域经济发展战略，促进全国经济的平衡发展。有利于政府提供更有效的公共服务，使公共服务水平提高。另外税收竞争可以减轻纳税人税负。实行税收优惠政策可以降低纳税人的税负，提高了投资的积极性。从国际投资者的角度看，我国的实际税率会因为地方政府间的税收竞争而降低，这就增强了外商投资的吸引力。
（二）我国政府间税收竞争带来的负面效应
我国政府间税收竞争的负面效应主要表现在以下几个方面：一是造成大量的税收收入流失。为了应付税收任务，地方财政空转、列收列支的现象大量存在。尤其是“先征后返”、“税收奖励”、“财政补贴”等优惠手段，造成大量的税收收入流失。二是侵蚀税基，降低公共服务水平。降低有效税率是政府间税收竞争的一个主要手段，而这种方式会侵蚀税基，从而政府的财政收入减少，进而降低政府公共服务水平。三是由于税收竞争起点的不平等，发达地区比落后地区在吸引外地税源的竞争中更有竞争实力，税收竞争的结果往往是强区愈强、弱区愈弱，地区间的差距进一步拉大。四是产生超额负担，扭曲税负的分配。五是造成“税收从林”现象，提高社会遵从成本。
三、我国恶性政府间税收竞争的原因分析
（一）分税制改革不彻底是根本原因
“分税制”改革的不完善，体现为中央与地方在财权与事权的划分上不尽合理。分税制的改革使得财权上移而事权下移，事权和财权不相匹配。另外，中央集权的目标使其不太关注地方主体利益，没有制定统一的竞争规则。地方立法权的缺失也就意味着竞争规则的完全缺失，这就意味着在地方利益发生冲突时，只能寻求各种非“法”的手段来实现。
（二）地方保护主义与惩处措施的缺陷
我国很多政府官员的传统执政理念是“为官一任，造福一方”，这也是造就地方保护主义的观念基础。以这种思想为指导，各地领导大张旗鼓地在“地方利益”的伞盖下各施其政。很多地方执法机关受地方利益驱动，不按法律和原则办事，放任管理，消极执法，擅自放宽法律约束，甚至袒护违法行为。只要是对本地方经济或者执法机关有利的，法律的统一和尊严就可以被任意践踏。
（三）干部考核制度的不完善
地方税收竞争的政治动力表现为我国干部政绩考核任用的体制上。对于政府官员来说，被提拔是唯一的激励机制。而地方经济的快速发展是提拔的重要根据，如失业率的降低、经济的增长、财政收入的增加、城乡居民收入的提高。为了在政治竞争中击败对手，地方政府会采取税收竞争来达到上述目的。因此，干部政绩考核任用体制是现行地区间恶性税收竞争背后推波助澜的重要力量。
（四）民主制度监督不力
我国民主制度监督不力主要表现在人大监督不力，政府部门内部难以形成有效监督，群众监督缺失等方面。由于我国整体民主法治建设的薄弱，“民主监督”在实际操中往往能够轻而易举地被一些官员转化为“权力监督”。纳税人往往表现为政策的被动接受者，在这种情况下，试图通过民主制度监督来制约某些掠夺性税收竞争行为的发生，无疑是不可能的。
四、规范我国政府间税收竞争的途径
由于地方政府存在相对独立的经济利益，政府官员存在自身的政治利益，地方政府间税收竞争不可能消失，相反，程度可能会越来越激烈，形式可能会越来越多样。这就需要通过一系列措施来规范这一竞争，并在法制环境下使竞争合理、有序的展开，使其最终达到协调区域发展、促进公共部门经济效率提高的目的。(下转14页)
(上接12页)
（一）完善我国的税收制度及分税制的改革
1．完善税收制度，规范税收优惠政策
一是调整税制与税收政策中易引起竞争效应的部分，在税收优惠政策的适度原则和效益原则指导下尽量避免趋利因素的进一步扩大，使其既符合国际惯例又符合同周边国家引资竞争和国家产业发展的需要。二是丰富税收优惠的形式。现阶段，为了吸引投资和高科技产业、税法应以间接减免为主，直接减免为辅，过程优惠为主，结果优惠为辅的原则制定税收优惠形式，这才可以给投资人带来真正的实惠。三是严格控制地方政府的税收减免权，防止越权减免税。
2．明晰财政分权，规范中央和地方政府间财政关系
首先应给予地方政府一定的税收立法权。根据各级政府的事权划分各级政府支出以此确定政府的财权，并在税收基本法中固定下来。这样可以取缔乱收费，改善税费不清的现状，通过税收立法规范地方政府的收入格局。其次要完善地方税体系，确立有效、稳定的主体税种，强化地方政府独立利益主体的地位，保证地方财政收入，促进地方经济发展。最后要完善转移支付制度，加强对落后地区的财政支持，缓解地方利益冲突，以防地方政府为弥补财政缺口通过乱收费等其他方式获取收入。
（二）协调税收利益，促进区域经济协调发展
一方面，参与竞争的地方政府越多，竞争会越发激烈，竞争性均衡税率会随着参与竞争的地方政府数量的增加而降低。所以应发展区域经济，减少竞争主体，降低造成恶性税收竞争的可能性。另一方面，利益冲突是地方政府间竞争的导源，要想规制地方政府间的竞争秩序，应建立一个利益协调机制，包括各竞争主体之间的权限、责任、利益的明确划分和财税收支等。
（三）建立完善的监督机制
一是建立税收竞争的监督约束机制，由专门机构按照有害税收竞争的判断标准进行评价和违规处理。二是鼓励发挥社会公众的监督作用。强调行政服务的有效性，通过当地居民直接对官员进行考核来代替上级政府的间接考核。
参考文献:
[1] 陈晓、肖星、王永胜.税收竞争及其在我国资本市场中的表现[J].税务研究，2003，(06).
[2] 周克清.政府间税收竞争及其界定[J].吉林财税高等专科学校学报，2005，(02).
[3] 薛钢、曾翔、董红锋.对我国政府间税收竞争的认识和规范[J].涉外税务，2000，(08).
[4] 杨志勇.国内税收竞争理论：结合我国现实的分析[J].税务研究，2003，(06).
[5] 张惠萍.审视税收竞争[J].税务研究，2001，(07).
[6] 王文波.我国地区税收竞争的理论分析及政策建议[J].涉外税务，2002，(09).