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内容提要：我国金融控股公司的快速发展，为金融混业经营奠定了基础。众多金融机构和产业集团通过集团控股公司形式设立子公司，开展跨行业经营与竞争。这种状况与我国目前对金融业实行分业经营、分业管理形成矛盾，在监管上也带来一系列问题。而对金融控股公司的有效监管不但涉及金融业整体有序竞争和持续纵深发展问题，而且涉及对金融业风险控制问题。本文通过对我国金融控股公司表现形态及监管问题进行分析，探索我国金融业监管的发展趋向。
关键词： 金融控股公司；经营模式；监管
中图分类号：F832.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)06-0142-04
根据巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会联合颁发的《对金融控股集团的监管》文件，金融控股公司是指在同一控股权下完全或主要在证券业、银行业、保险业、信托业和租赁业中,至少为两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团。金融控股公司反映了现代企业在国际经济金融一体化、集团化的浪潮下适应经济、金融综合性发展的一种组织战略选择。它通过内部的资源配置实现多角化经营和规模经济效益,集银行业、证券业、信托业、保险业的优势于一身,适应了新经济形式下金融混业经营的发展趋势。
1.我国金融控股公司的表现形态
为适应加入世贸组织后我国金融业竞争的新形势,金融机构及产业集团组建金融控股公司的呼声不断高涨，金融控股公司已在我国银行、信托和保险业中兴起并呈风起云涌之势。虽然我国目前实行严格的“分业经营，分业管理”的监管模式，不允许同一法人同时经营银行、证券、保险、信托四项中任何两项不同业务，也不允许金融机构之间相互渗透。然而由于历史的、行政的或监管法规不完善等原因，我国现阶段虽然没有名义上的金融控股公司，但实际上却存在着形态各异的金融控股公司。中国银监会主席刘明康在2005年12月5日国新办举行的新闻发布会上明确表示：“在中国，实际上已经有了金融控股公司，比如说光大、中信，他们下面有保险公司，有商业银行，也有基金公司等等。中国也有很多的商业银行，特别是大型的商业银行，已经批准设立保险公司、基金公司和其他的金融机构。” 民生银行成功上市后,董事长经叔平指出：金融控股公司将是民生银行的发展方向。
比照《对金融控股集团的监管》文件，可以说我国实际意义上的金融控股公司已经存在，其形态表现为四大类：
1．1 以集团公司为主体的金融控股公司
这类金融控股公司是一家集团公司全资或控股银行、信托、证券、保险及各种实业公司，公司的经营范围涉及国计民生的方方面面。在我国，这类金融控股公司的典型代表是中国国际信托投资公司和光大集团公司。中国国际信托投资公司下辖4家下属公司，10家直属地区子公司，7家海外子公司，3家香港上市公司，其几个重要的金融子公司是中信实业银行、中信兴业信托公司、中信证券公司、中信期货经纪公司、中信嘉华银行。光大集团公司形成了北京和香港两大总部，每个总部又下辖若干子公司、孙公司，包括金融类公司和非金融类公司。其中，中国光大控股有限公司是一个以金融业为主的上市公司，下辖光大银行、 光大证券、港基银行、金融控股、中国电讯。
1．2 以企业为主体控股多个金融企业
如山东电力集团，目前已控股山东英大信托、蔚深证券、鲁能金穗期货，且是湘财证券第一大股东和华夏银行第二大股东。东方集团为典型代表，东方集团是国内民营大型投资控股型企业集团，投资及经营业务涉及银行、保险、证券、建材流通、地产物业等领域，参股民生银行、新华人寿、海通证券、民族证券等金融机构及锦州港等，是名副其实的金融大鳄。
1．3 以金融机构为主体形成的金融控股公司
这类公司是母公司主要经营某种金融业务的银行、信托、证券或保险公司，通过子公司，直接由母公司参与另一种或多种金融业务。在我国，此类公司有以下四类：
1．3．1 国有大商业银行独资或合资成立从事经营投资银行业务的子公司。1995年中国建设银行与摩根斯坦利合资组建中国国际金融公司，由国内外著名金融机构和公司基于战略合作关系共同投资组建中国第一家中外合资投资银行，其股东包括：中国建银投资有限责任公司、摩根士丹利国际公司、中国经济技术投资担保有限公司、新加坡政府投资公司、名力集团控股有限公司。1996年中国银行在伦敦注册成立主要从事投资银行或商人银行业务的中银国际，以及此后中国工商银行和香港东亚银行合资、在香港注册成立工商东亚有限公司等。
1．3．2 信托投资公司为主体的从事信托、证券、银行和实业的控股公司。如中国国际信托投资公司投资设立中信证券公司，深圳国际信托投资公司下辖国信证券公司，平安信托投资公司控股平安证券有限公司等。
1．3．3 保险公司为主体的混业经营集团。以中国平安保险股份有限公司为例，中国平安保险股份有限公司作为母公司，全资控股平安信托投资公司，而平安信托投资公司又控制了平安证券公司，形成以保险业务为主业，涉足信托、证券、银行和实业投资的全能型混业经营集团。保监会主席吴定富明确提出“支持中国平安收购深圳商业银行、中国人寿参股广东发展银行，支持中国人寿参股中信证券”。
1．3．4 金融资产管理公司为主体设立或控股的证券公司、基金公司。由财政部主持设立的四家资产管理公司，最初使命仅限于“收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产”。中国银监会成立了监管四部，资产管理公司被纳入新的部门进行监管。资产管理公司设立证券公司，一方面是源于参与了问题券商托管，同时也契合了自身的转型需要。几家资产管理公司参与券商托管经营是从问题券商风险全面爆发开始的，在“德隆事件”后，华融资产托管了德恒证券、恒信证券，信达资产托管了汉唐证券，东方资产托管了闽发证券。由于长时间涉足证券行业，由资产管理公司出面设立新的证券公司水到渠成。与此同时，进入证券经营领域也是资产管理公司积极寻求转型的重要手段。除了设立证券公司之外，资产管理公司也在基金管理领域积极寻求突破，由信达资产控股的信达澳银基金已经正式成立。
1．4 国务院出资成立的中央汇金公司及中再保险集团有限公司
2003年12月16日，汇金公司经国务院批准成立。汇金公司定位为我国政府实现金融政策目标的一个操作工具，在业务范围上，并不一定局限在银行改革和券商重组上，还会更广一些。遵循国务院深化金融体制改革的思路，汇金公司动用外汇储备700多亿美元和部分贷款资金，控股或参股数家金融企业，汇金公司的投资包括了建行、中行、工行、交通银行、银河证券、中金公司和目前收购证券类资产异常活跃的投资公司——建银投资公司等。至此，汇金公司已将触角伸向多个金融领域，一个国字头的庞大金融控股公司正在生成。
1999年3月，中国再保险公司在中保再保险有限公司的基础上组建成立，即中再集团前身。中国再保险公司是国务院直属企业，由国家财政出资，注册资本金30亿元。经国务院同意，2003年在中国再保险公司基础上成立中国再保险集团公司，注册资本39亿元。中再集团旗下公司包括中国人寿再保险、中国财产再保险、大地财险公司、中国保险报业股份有限公司、华泰保险经纪和中再资产管理公司。2006年8月15日之前已经将改制报告呈交国务院，下一步将借鉴国有商业银行股改经验，由中央汇金公司注资扩充资本金。
2.金融控股公司组织形态的多样性与现行金融业监管体系的矛盾
上述金融控股公司在分业经营与监管的政策下进行综合经营，存在多种问题。这些问题的症结缘于现行的金融监管体系。
2.1 我国现行金融监管体系状况
我国金融监管采取“分业经营、分业监管”的模式。中国银监会的成立标志着这一金融分业监管体制的形成。由此，形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。随着《中华人民共和国银行业监督管理法》《中国人民银行法》《商业银行法》修正案的生效，“分业经营、分业监管”的中国金融管理体制正式确立。2003年9月18日，银监会、保监会和证监会为了加强协调，召开了监管联系大会第一次会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》。《备忘录》包括指导原则、职责分工、信息收集和工作机制等方面内容。2004年3月18日又召开第二次监管联席会议，对如何落实国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》等进行沟通、讨论和协商。此外，人民银行、财政部、国家发展与改革委员会等部门也分别根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融运行等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人才，提高监管效率和监管水平，有利于金融业内部的平衡发展，培育金融市场、金融机构之间的竞争。
2.2 现行金融监管制度下对控股公司实际监管存在的问题
分业监管核心内容就是通过成立中国银监会、中国证监、中国保监会分别监管银行业、证券业、保险业，即机构型监管，而控股公司的业务不仅仅只涉及一个领域，对综合经营的控股公司以分业经营模式来监管显然滞后于市场的发展。在现行监管制度下，金融控股公司奉行分业经营下的分业监管，实际上遵循综合经营。站在全局高度俯视它们的经营现状及对其进行监督管理，则表现出各自为政态势与监管真空并存局面。
2.3 目前我国金融监管部门之间的关系及监管制度本身的症结
监管部门间的协调机制是监管联席会议制度，会议成员由银监会、保监会、证监会主席组成，每季度召开一次例会，并邀请相关部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。三大监管机构之间的沟通和协作默契程度不高，甚至只站在自身利益和立场考虑问题，使得他们较重视市场发展、轻规范，一定程度上损害了监管的独立性。问题的症结在于我国金融监管协调机制只是一个松散的组织，没有决策权，很多决议的结果难以真正落实并实现。具体表现如下：
2．3．1 缺乏实质性监管协调机制。目前的监管联席会议机制使各控股公司有机会利用监管差异进行监管套利，通过规避管制实行监管套利最大化；变相割裂金融市场的统一性，以监管权限划分为特征；单一监管机构对“企业集团控股进行混业经营”这一组织架构所带来的特殊风险监管力不从心，德隆集团出现的问题就是佐证。各金融监管机构彼此间不协调与监管效率低下，原因是与部门利益有关，因此在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银行业改革、金融机构审批和管理以及一些金融品种的开发等问题上产生分歧和争议，降低了政策决策效率和执行效果。
2．3．2 重复监管与监管真空并存，监管成本较高。从监督管理部门看，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管。但从整个金融市场看，一方面，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。另一方面，金融混业经营态势日趋明显，银行、信托、证券和保险业务的趋同性和替代性削弱了分业监管的业务基础。由此，不可避免地会造成监管职能的缺位，并导致监管的真空与冲突。目前，金融监管将机构审批和经营的合规性作为监管重点，对金融机构日常经营的风险监管尚未全面展开，对退出市场前的监管还基本上是空白。监管机构庞大，人员众多，而监管手段落后，开展大规模跨地区的现场检查，已不适应金融国际化、电子化和网络化日益增强的趋势，成本高，效果差。同时，基于鼓励更多资金进入A股市场及支持股市复苏的考虑，国家外汇管理局不断增加QFII的数量和审批规模，而对于外资进入房地产却不加限制。这些自相矛盾的政策使宏观经济调控遭遇困境，加大了中央银行的宏观调控成本。
2．3．3 缺乏良好的金融生态环境及金融业内外部有效的制衡机制。各级政府对金融机构经营行为的行政干预一直是直接影响金融监管效力的重要因素，造成商业银行大量的不良贷款，滋生地方保护主义和金融腐败，给金融监管带来极大困难，降低金融配置效率，损害司法和行政部门的公信力。一旦金融机构出现风险，又以行政方式出面干预，或将责任推给中央政府。这种事后的被动处理而非超前预警方式影响了金融稳定，造成金融监管能力和金融效率低下。此外，过度依赖政府监管，忽视了行业自律、市场和社会多种利益制衡机制和外部监管的作用，缺乏金融业自我管理、自我规范、自我约束，形成了金融机构的自我约束能力不足。同时，市场约束机制和信息披露机制不健全及中介机构建设也不健全，也成为金融监管难以发挥作用的影响因素。
2．3．4 分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。根据2001年底加入世界贸易组织所做的承诺，2007年起将全面开放中国金融市场。尽管进入中国的外资金融机构也要根据中国法律限制接受分业监管，但多数外资金融机构的母体在其母国接受的都是混业监管。与分业经营条件下只能从事银行、证券、保险领域中某一业务的中国金融机构相比，它们具有先天的竞争优势，而金融开放使中国金融机构直接面对跨国金融集团的激烈竞争，从而也使得中国金融监管体制陷入两难境地，分业监管的体制显然无法有效对这些外资金融机构实行有效监管，对金融风险完全呈现敞口状态。
2．3．5 金融监管法律体系不健全。对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行，以杜绝随意性，维护客观性和公正性。目前，中国金融监管法律体系不健全，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。虽然各种相关的法律法规规章达四千多部，但主要还是依《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《信托法》等，大多是关于监管主体功能划分、以按业务性质监督某一方面市场的法律，实施细则和其他规章制度不配套，这些法律法规不能替代对整个金融体系监督的法律。随着2007年全面开放金融业服务市场的到来，势必引起各监管部门因职责不清，权利不明而争夺监管规则的制定权和金融业务的管理权，从而会影响分业监管的有效实施。
3.我国金融业监管趋向——由机构型监管转向功能型监管
要解决上述问题，需要一个改变目前我国金融业机构型监管机制，那就是建立功能型监管模式。
3.1 创建功能性监管的目的及功能性监管的具体内容
在功能监管模式下，会打破机构监管体制下监管当局不能相互交叉监管同一类金融机构格局。其内容是只在一个统一的监管机构内，由专业分工的专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管，如证券业务归证券监管部门监管、保险业务归保险监管部门监管，而不管从事这些业务的是银行、证券公司还是保险公司。
3.2 功能性监管的现实分析
首先，针对混业经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，监管部门不必局限于某一金融行业或金融机构内部的金融风险，就可以化解金融转轨时期的风险，维护金融业的整体安全。第二，由于功能型监管体制具有功能稳定的特点，可以较好地实施对各种金融创新的监管，而不必通过限制金融创新来维护金融业安全，反而可以将精力放在完善功能监管体制以对金融创新产品实行有效监管上。第三，根据金融机构的各项功能如支付方式、资金集聚机制、资源转移便利、风险控制方法等特点，来重组监管机构及修订监管规则，由此可以突破货币政策与金融监管的传统模式，使中央银行摆脱两难困境。因此，应根据金融市场化进程，摈弃强制性的人为抑制市场机制发挥作用的行政监管方式，强化市场机制的作用强度，逐步、适度放松金融机构的准入，提高国内金融机构的竞争力。第四，功能型金融监管体制的广度可以抑制商业银行的“套利”动机，减少银行的“监管套利”行为，避免抵消货币政策的效果，有效防范金融风险，避免对货币政策形成对冲。第五，可减少各监管机构之间的摩擦成本，降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。
当然，金融功能型监管体制缺乏竞争性，容易导致官僚主义，因而不适应不同金融行业的差异，也不利于各行业的平衡发展。但是，实行功能型监管将有助于推进中国建立统一、综合的金融监管体制。
3.3 实现功能性监管的措施
首先，解决问题的关键在于以何种方式统一金融监管部门及何时采取行动等策略性选择。目前，存在着两种选择；一是在现有的监管体制基础上，健全金融监管机构，完善金融监管的协调和合作机制，并对相关法律法规进行修改，然后逐步统一监管部门；二是直接组建统一的监管机构，实行功能型监管。基于行政权力在中国的正当性与有效性，可考虑在国务院下组建常设性机构——国家金融监督管理委员会(金监委)。由它来管辖人民银行、银监会、证监会和保监会，并全面负责金融监管、金融改革与发展的战略规划制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管、交叉业务及金融控股公司的监管、金融风险控制等。此外，在金监委内部各监管机构间建立协调合作机制，建立信息交流制度。在此基础上，设立全国统一的金融信息中心，推进支付清算系统的统一互联。各监管机构负责向其监管对象收集信息和数据，统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按规定定期公布，定期召开工作机制讨论、协商具体的专业监管，制定监管指标和监管人员的行为规范，鼓励金融发展和创新，控制相关风险，将金融监管的重心放在构建各金融机构规范经营、公平竞争、稳健发展的外部环境上来，运用最新的信息技术进行非现场的监管，建立跨市场的、连续性的、统一的功能型监管体系。
第二，加强金融业的自律作用。建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险，建立完善的内部风险预警控制机制，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全银行业协会等行业性组织工作，在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充。在此基础上，建立全国同业协会的联系机制。第三，完善金融监管法规体系。通过立法，确立统一、综合的金融监管体制，加强对金融控股公司的监管，将金融监管纳入到法律框架内，严格禁止政府对金融经营的不当干预，防止因监管体制改革引起权力过于集中导致腐败问题的出现，以保证监管依法有序进行。同时，根据金融混业经营的趋势，对已不适应金融发展的监管法律法规进行系统清理，制定可行的实施细则，增强可操作性，解决当前金融监管中有法难依的问题，并制定一些新的法律法规以填补空白，建立以风险为核心的监管业务标准和操作规范。由此，为内、外资金融机构提供公平竞争的环境, 并为其提供平等的法律地位和市场机会。
第四，为适应金融全球化条件下金融风险传递越来越快的特点，要积极主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作，如签订双边谅解备忘录，建立定期磋商和交流制度等，杜绝跨国金融机构的监管真空。同时，制定统一的风险监测和控制体系，共同跟踪和关注跨国金融活动和资金流动。
第五，建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督，深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。同时，建立科学的风险识别、报警和评估方法体系，全面系统地收集各地的经济金融数据，对金融风险进行动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，使金融监管成为向金融机构提供的风险管理服务，而不是管制，成为向社会公众提供的公共服务。
此外，基于监管活动不仅关系到监管资源的配置和利用效率以及金融业安危，而且还关系到监管当局的权威和信誉。因此，对监管人员从业资格和素质的要求及对业务培训直接关系到金融监管的效率。从技术能力和行为能力建立监管人员具体的测评标准和衡量方法，加强监管人员的在职培训，鼓励监管人员加强自我学习，也是完善金融监管不可或缺的。
参考文献：
［1］ 陈为. 金管委酝酿“出世”[J.证券市场周刊，2006，（36）.
［2］ 彭兴韵. 混业经营：功能型监管的制胜之处［N］.21世纪经济导报,2006-06-30.
［3］ 曹红辉. 中国需要建立统一综合金融监管体制［EB/OL］．中国证券网.http://finance.sina.com.cn. 2006-07-24,。
［4］ 国泰君安，东方集团．准金融蓝筹股 [J.证券市场周刊, 2006,(45).
［作者简介］尚文秀（1965-），女，西北师范大学经济管理学院讲师。主要研究方向：银行经营管理学、金融学、证券投资学。
陈广志（1966-），男，兰州市政协委员，经济学硕士，西北师范大学经济管理学院讲师。主要研究方向：证券投资学、金融期货与期权。
［收稿日期］2007-10-23（责任编辑：启方）
关键词： 金融控股公司；经营模式；监管
中图分类号：F832.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)06-0142-04
根据巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会联合颁发的《对金融控股集团的监管》文件，金融控股公司是指在同一控股权下完全或主要在证券业、银行业、保险业、信托业和租赁业中,至少为两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团。金融控股公司反映了现代企业在国际经济金融一体化、集团化的浪潮下适应经济、金融综合性发展的一种组织战略选择。它通过内部的资源配置实现多角化经营和规模经济效益,集银行业、证券业、信托业、保险业的优势于一身,适应了新经济形式下金融混业经营的发展趋势。
1.我国金融控股公司的表现形态
为适应加入世贸组织后我国金融业竞争的新形势,金融机构及产业集团组建金融控股公司的呼声不断高涨，金融控股公司已在我国银行、信托和保险业中兴起并呈风起云涌之势。虽然我国目前实行严格的“分业经营，分业管理”的监管模式，不允许同一法人同时经营银行、证券、保险、信托四项中任何两项不同业务，也不允许金融机构之间相互渗透。然而由于历史的、行政的或监管法规不完善等原因，我国现阶段虽然没有名义上的金融控股公司，但实际上却存在着形态各异的金融控股公司。中国银监会主席刘明康在2005年12月5日国新办举行的新闻发布会上明确表示：“在中国，实际上已经有了金融控股公司，比如说光大、中信，他们下面有保险公司，有商业银行，也有基金公司等等。中国也有很多的商业银行，特别是大型的商业银行，已经批准设立保险公司、基金公司和其他的金融机构。” 民生银行成功上市后,董事长经叔平指出：金融控股公司将是民生银行的发展方向。
比照《对金融控股集团的监管》文件，可以说我国实际意义上的金融控股公司已经存在，其形态表现为四大类：
1．1 以集团公司为主体的金融控股公司
这类金融控股公司是一家集团公司全资或控股银行、信托、证券、保险及各种实业公司，公司的经营范围涉及国计民生的方方面面。在我国，这类金融控股公司的典型代表是中国国际信托投资公司和光大集团公司。中国国际信托投资公司下辖4家下属公司，10家直属地区子公司，7家海外子公司，3家香港上市公司，其几个重要的金融子公司是中信实业银行、中信兴业信托公司、中信证券公司、中信期货经纪公司、中信嘉华银行。光大集团公司形成了北京和香港两大总部，每个总部又下辖若干子公司、孙公司，包括金融类公司和非金融类公司。其中，中国光大控股有限公司是一个以金融业为主的上市公司，下辖光大银行、 光大证券、港基银行、金融控股、中国电讯。
1．2 以企业为主体控股多个金融企业
如山东电力集团，目前已控股山东英大信托、蔚深证券、鲁能金穗期货，且是湘财证券第一大股东和华夏银行第二大股东。东方集团为典型代表，东方集团是国内民营大型投资控股型企业集团，投资及经营业务涉及银行、保险、证券、建材流通、地产物业等领域，参股民生银行、新华人寿、海通证券、民族证券等金融机构及锦州港等，是名副其实的金融大鳄。
1．3 以金融机构为主体形成的金融控股公司
这类公司是母公司主要经营某种金融业务的银行、信托、证券或保险公司，通过子公司，直接由母公司参与另一种或多种金融业务。在我国，此类公司有以下四类：
1．3．1 国有大商业银行独资或合资成立从事经营投资银行业务的子公司。1995年中国建设银行与摩根斯坦利合资组建中国国际金融公司，由国内外著名金融机构和公司基于战略合作关系共同投资组建中国第一家中外合资投资银行，其股东包括：中国建银投资有限责任公司、摩根士丹利国际公司、中国经济技术投资担保有限公司、新加坡政府投资公司、名力集团控股有限公司。1996年中国银行在伦敦注册成立主要从事投资银行或商人银行业务的中银国际，以及此后中国工商银行和香港东亚银行合资、在香港注册成立工商东亚有限公司等。
1．3．2 信托投资公司为主体的从事信托、证券、银行和实业的控股公司。如中国国际信托投资公司投资设立中信证券公司，深圳国际信托投资公司下辖国信证券公司，平安信托投资公司控股平安证券有限公司等。
1．3．3 保险公司为主体的混业经营集团。以中国平安保险股份有限公司为例，中国平安保险股份有限公司作为母公司，全资控股平安信托投资公司，而平安信托投资公司又控制了平安证券公司，形成以保险业务为主业，涉足信托、证券、银行和实业投资的全能型混业经营集团。保监会主席吴定富明确提出“支持中国平安收购深圳商业银行、中国人寿参股广东发展银行，支持中国人寿参股中信证券”。
1．3．4 金融资产管理公司为主体设立或控股的证券公司、基金公司。由财政部主持设立的四家资产管理公司，最初使命仅限于“收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产”。中国银监会成立了监管四部，资产管理公司被纳入新的部门进行监管。资产管理公司设立证券公司，一方面是源于参与了问题券商托管，同时也契合了自身的转型需要。几家资产管理公司参与券商托管经营是从问题券商风险全面爆发开始的，在“德隆事件”后，华融资产托管了德恒证券、恒信证券，信达资产托管了汉唐证券，东方资产托管了闽发证券。由于长时间涉足证券行业，由资产管理公司出面设立新的证券公司水到渠成。与此同时，进入证券经营领域也是资产管理公司积极寻求转型的重要手段。除了设立证券公司之外，资产管理公司也在基金管理领域积极寻求突破，由信达资产控股的信达澳银基金已经正式成立。
1．4 国务院出资成立的中央汇金公司及中再保险集团有限公司
2003年12月16日，汇金公司经国务院批准成立。汇金公司定位为我国政府实现金融政策目标的一个操作工具，在业务范围上，并不一定局限在银行改革和券商重组上，还会更广一些。遵循国务院深化金融体制改革的思路，汇金公司动用外汇储备700多亿美元和部分贷款资金，控股或参股数家金融企业，汇金公司的投资包括了建行、中行、工行、交通银行、银河证券、中金公司和目前收购证券类资产异常活跃的投资公司——建银投资公司等。至此，汇金公司已将触角伸向多个金融领域，一个国字头的庞大金融控股公司正在生成。
1999年3月，中国再保险公司在中保再保险有限公司的基础上组建成立，即中再集团前身。中国再保险公司是国务院直属企业，由国家财政出资，注册资本金30亿元。经国务院同意，2003年在中国再保险公司基础上成立中国再保险集团公司，注册资本39亿元。中再集团旗下公司包括中国人寿再保险、中国财产再保险、大地财险公司、中国保险报业股份有限公司、华泰保险经纪和中再资产管理公司。2006年8月15日之前已经将改制报告呈交国务院，下一步将借鉴国有商业银行股改经验，由中央汇金公司注资扩充资本金。
2.金融控股公司组织形态的多样性与现行金融业监管体系的矛盾
上述金融控股公司在分业经营与监管的政策下进行综合经营，存在多种问题。这些问题的症结缘于现行的金融监管体系。
2.1 我国现行金融监管体系状况
我国金融监管采取“分业经营、分业监管”的模式。中国银监会的成立标志着这一金融分业监管体制的形成。由此，形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。随着《中华人民共和国银行业监督管理法》《中国人民银行法》《商业银行法》修正案的生效，“分业经营、分业监管”的中国金融管理体制正式确立。2003年9月18日，银监会、保监会和证监会为了加强协调，召开了监管联系大会第一次会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》。《备忘录》包括指导原则、职责分工、信息收集和工作机制等方面内容。2004年3月18日又召开第二次监管联席会议，对如何落实国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》等进行沟通、讨论和协商。此外，人民银行、财政部、国家发展与改革委员会等部门也分别根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融运行等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人才，提高监管效率和监管水平，有利于金融业内部的平衡发展，培育金融市场、金融机构之间的竞争。
2.2 现行金融监管制度下对控股公司实际监管存在的问题
分业监管核心内容就是通过成立中国银监会、中国证监、中国保监会分别监管银行业、证券业、保险业，即机构型监管，而控股公司的业务不仅仅只涉及一个领域，对综合经营的控股公司以分业经营模式来监管显然滞后于市场的发展。在现行监管制度下，金融控股公司奉行分业经营下的分业监管，实际上遵循综合经营。站在全局高度俯视它们的经营现状及对其进行监督管理，则表现出各自为政态势与监管真空并存局面。
2.3 目前我国金融监管部门之间的关系及监管制度本身的症结
监管部门间的协调机制是监管联席会议制度，会议成员由银监会、保监会、证监会主席组成，每季度召开一次例会，并邀请相关部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。三大监管机构之间的沟通和协作默契程度不高，甚至只站在自身利益和立场考虑问题，使得他们较重视市场发展、轻规范，一定程度上损害了监管的独立性。问题的症结在于我国金融监管协调机制只是一个松散的组织，没有决策权，很多决议的结果难以真正落实并实现。具体表现如下：
2．3．1 缺乏实质性监管协调机制。目前的监管联席会议机制使各控股公司有机会利用监管差异进行监管套利，通过规避管制实行监管套利最大化；变相割裂金融市场的统一性，以监管权限划分为特征；单一监管机构对“企业集团控股进行混业经营”这一组织架构所带来的特殊风险监管力不从心，德隆集团出现的问题就是佐证。各金融监管机构彼此间不协调与监管效率低下，原因是与部门利益有关，因此在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银行业改革、金融机构审批和管理以及一些金融品种的开发等问题上产生分歧和争议，降低了政策决策效率和执行效果。
2．3．2 重复监管与监管真空并存，监管成本较高。从监督管理部门看，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管。但从整个金融市场看，一方面，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。另一方面，金融混业经营态势日趋明显，银行、信托、证券和保险业务的趋同性和替代性削弱了分业监管的业务基础。由此，不可避免地会造成监管职能的缺位，并导致监管的真空与冲突。目前，金融监管将机构审批和经营的合规性作为监管重点，对金融机构日常经营的风险监管尚未全面展开，对退出市场前的监管还基本上是空白。监管机构庞大，人员众多，而监管手段落后，开展大规模跨地区的现场检查，已不适应金融国际化、电子化和网络化日益增强的趋势，成本高，效果差。同时，基于鼓励更多资金进入A股市场及支持股市复苏的考虑，国家外汇管理局不断增加QFII的数量和审批规模，而对于外资进入房地产却不加限制。这些自相矛盾的政策使宏观经济调控遭遇困境，加大了中央银行的宏观调控成本。
2．3．3 缺乏良好的金融生态环境及金融业内外部有效的制衡机制。各级政府对金融机构经营行为的行政干预一直是直接影响金融监管效力的重要因素，造成商业银行大量的不良贷款，滋生地方保护主义和金融腐败，给金融监管带来极大困难，降低金融配置效率，损害司法和行政部门的公信力。一旦金融机构出现风险，又以行政方式出面干预，或将责任推给中央政府。这种事后的被动处理而非超前预警方式影响了金融稳定，造成金融监管能力和金融效率低下。此外，过度依赖政府监管，忽视了行业自律、市场和社会多种利益制衡机制和外部监管的作用，缺乏金融业自我管理、自我规范、自我约束，形成了金融机构的自我约束能力不足。同时，市场约束机制和信息披露机制不健全及中介机构建设也不健全，也成为金融监管难以发挥作用的影响因素。
2．3．4 分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。根据2001年底加入世界贸易组织所做的承诺，2007年起将全面开放中国金融市场。尽管进入中国的外资金融机构也要根据中国法律限制接受分业监管，但多数外资金融机构的母体在其母国接受的都是混业监管。与分业经营条件下只能从事银行、证券、保险领域中某一业务的中国金融机构相比，它们具有先天的竞争优势，而金融开放使中国金融机构直接面对跨国金融集团的激烈竞争，从而也使得中国金融监管体制陷入两难境地，分业监管的体制显然无法有效对这些外资金融机构实行有效监管，对金融风险完全呈现敞口状态。
2．3．5 金融监管法律体系不健全。对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行，以杜绝随意性，维护客观性和公正性。目前，中国金融监管法律体系不健全，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。虽然各种相关的法律法规规章达四千多部，但主要还是依《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《信托法》等，大多是关于监管主体功能划分、以按业务性质监督某一方面市场的法律，实施细则和其他规章制度不配套，这些法律法规不能替代对整个金融体系监督的法律。随着2007年全面开放金融业服务市场的到来，势必引起各监管部门因职责不清，权利不明而争夺监管规则的制定权和金融业务的管理权，从而会影响分业监管的有效实施。
3.我国金融业监管趋向——由机构型监管转向功能型监管
要解决上述问题，需要一个改变目前我国金融业机构型监管机制，那就是建立功能型监管模式。
3.1 创建功能性监管的目的及功能性监管的具体内容
在功能监管模式下，会打破机构监管体制下监管当局不能相互交叉监管同一类金融机构格局。其内容是只在一个统一的监管机构内，由专业分工的专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管，如证券业务归证券监管部门监管、保险业务归保险监管部门监管，而不管从事这些业务的是银行、证券公司还是保险公司。
3.2 功能性监管的现实分析
首先，针对混业经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，监管部门不必局限于某一金融行业或金融机构内部的金融风险，就可以化解金融转轨时期的风险，维护金融业的整体安全。第二，由于功能型监管体制具有功能稳定的特点，可以较好地实施对各种金融创新的监管，而不必通过限制金融创新来维护金融业安全，反而可以将精力放在完善功能监管体制以对金融创新产品实行有效监管上。第三，根据金融机构的各项功能如支付方式、资金集聚机制、资源转移便利、风险控制方法等特点，来重组监管机构及修订监管规则，由此可以突破货币政策与金融监管的传统模式，使中央银行摆脱两难困境。因此，应根据金融市场化进程，摈弃强制性的人为抑制市场机制发挥作用的行政监管方式，强化市场机制的作用强度，逐步、适度放松金融机构的准入，提高国内金融机构的竞争力。第四，功能型金融监管体制的广度可以抑制商业银行的“套利”动机，减少银行的“监管套利”行为，避免抵消货币政策的效果，有效防范金融风险，避免对货币政策形成对冲。第五，可减少各监管机构之间的摩擦成本，降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。
当然，金融功能型监管体制缺乏竞争性，容易导致官僚主义，因而不适应不同金融行业的差异，也不利于各行业的平衡发展。但是，实行功能型监管将有助于推进中国建立统一、综合的金融监管体制。
3.3 实现功能性监管的措施
首先，解决问题的关键在于以何种方式统一金融监管部门及何时采取行动等策略性选择。目前，存在着两种选择；一是在现有的监管体制基础上，健全金融监管机构，完善金融监管的协调和合作机制，并对相关法律法规进行修改，然后逐步统一监管部门；二是直接组建统一的监管机构，实行功能型监管。基于行政权力在中国的正当性与有效性，可考虑在国务院下组建常设性机构——国家金融监督管理委员会(金监委)。由它来管辖人民银行、银监会、证监会和保监会，并全面负责金融监管、金融改革与发展的战略规划制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管、交叉业务及金融控股公司的监管、金融风险控制等。此外，在金监委内部各监管机构间建立协调合作机制，建立信息交流制度。在此基础上，设立全国统一的金融信息中心，推进支付清算系统的统一互联。各监管机构负责向其监管对象收集信息和数据，统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按规定定期公布，定期召开工作机制讨论、协商具体的专业监管，制定监管指标和监管人员的行为规范，鼓励金融发展和创新，控制相关风险，将金融监管的重心放在构建各金融机构规范经营、公平竞争、稳健发展的外部环境上来，运用最新的信息技术进行非现场的监管，建立跨市场的、连续性的、统一的功能型监管体系。
第二，加强金融业的自律作用。建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险，建立完善的内部风险预警控制机制，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全银行业协会等行业性组织工作，在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充。在此基础上，建立全国同业协会的联系机制。第三，完善金融监管法规体系。通过立法，确立统一、综合的金融监管体制，加强对金融控股公司的监管，将金融监管纳入到法律框架内，严格禁止政府对金融经营的不当干预，防止因监管体制改革引起权力过于集中导致腐败问题的出现，以保证监管依法有序进行。同时，根据金融混业经营的趋势，对已不适应金融发展的监管法律法规进行系统清理，制定可行的实施细则，增强可操作性，解决当前金融监管中有法难依的问题，并制定一些新的法律法规以填补空白，建立以风险为核心的监管业务标准和操作规范。由此，为内、外资金融机构提供公平竞争的环境, 并为其提供平等的法律地位和市场机会。
第四，为适应金融全球化条件下金融风险传递越来越快的特点，要积极主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作，如签订双边谅解备忘录，建立定期磋商和交流制度等，杜绝跨国金融机构的监管真空。同时，制定统一的风险监测和控制体系，共同跟踪和关注跨国金融活动和资金流动。
第五，建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督，深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。同时，建立科学的风险识别、报警和评估方法体系，全面系统地收集各地的经济金融数据，对金融风险进行动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，使金融监管成为向金融机构提供的风险管理服务，而不是管制，成为向社会公众提供的公共服务。
此外，基于监管活动不仅关系到监管资源的配置和利用效率以及金融业安危，而且还关系到监管当局的权威和信誉。因此，对监管人员从业资格和素质的要求及对业务培训直接关系到金融监管的效率。从技术能力和行为能力建立监管人员具体的测评标准和衡量方法，加强监管人员的在职培训，鼓励监管人员加强自我学习，也是完善金融监管不可或缺的。
参考文献：
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［2］ 彭兴韵. 混业经营：功能型监管的制胜之处［N］.21世纪经济导报,2006-06-30.
［3］ 曹红辉. 中国需要建立统一综合金融监管体制［EB/OL］．中国证券网.http://finance.sina.com.cn. 2006-07-24,。
［4］ 国泰君安，东方集团．准金融蓝筹股 [J.证券市场周刊, 2006,(45).
［作者简介］尚文秀（1965-），女，西北师范大学经济管理学院讲师。主要研究方向：银行经营管理学、金融学、证券投资学。
陈广志（1966-），男，兰州市政协委员，经济学硕士，西北师范大学经济管理学院讲师。主要研究方向：证券投资学、金融期货与期权。
［收稿日期］2007-10-23（责任编辑：启方）