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案例回放
2010年6月16日晚8时30分，广东东莞市南城步行街莞太路入口处，东莞城市管理综合执法局南城分局执法人员正在劝阻乱摆卖的小贩时，一名湖南籍小贩抽出藏匿好的长刀，将面前的城管执法人员杨汉(化名)砍伤后扬长而去。受伤城管血洒现场，苦叹被误解，送医院治疗缝合30余针，幸无生命危险。
随着城市化进程的加快，城市管理变得越来越重要。在承受着外界舆论对城市管理工作众多非议的同时，城市管理执法者也是“有苦说不出”。面对执法时商贩的无理取闹和暴力抗法，城管队员无可奈何。究竟城管队员应该如何执法，是市容市貌重要还是基层群众的生存重要？面对暴力抗法时，是应该“以暴制暴”还是原地不动，挨骂挨打？暴力抗法时，达到何种程度，方可采取自卫……带着这些问题，《经济》记者专访了住建部政策研究中心城市建设与管理研究处处长翟宝辉。
《经济》：我国当前城市管理工作在管理理念和管理体制方面的现状及凸显的主要问题是什么？
翟宝辉：我国当前城市管理工作的管理理念主要基于传统管理思路和亲民执政理念。基于传统管理思路是指以市容管理和环境卫生为主线，基于亲民执政理念是指把社会稳定和公共安全纳入城市管理的考核范围，特别是在城市管理领域相对集中行政处罚权后，一方面以市容管理和环境卫生机构为基础，组建城市管理行政执法局，另一方面，把社会上矛盾多发的内容统统纳入城市管理行政执法局的责任范围，形成了“城市管理是个筐，什么都往里装”。有的城市管理行政执法局的责任达到320项，一般的也在160项左右，使其难以承受。
在精简机构的大环境下，城市管理体制方面形成了新的责权不对称，城市管理机构的设置与人员编制由市人民政府自行决定，造成各地城市管理体制千差万别。结果是机构精简责任重大，矛盾尖锐手段萎缩，责任强化地位弱化。行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权的规定都要求城市管理机构必须为行政机关，但是许多城市的城管执法局是直属事业单位，只能接受委托执法。行政处罚依行政许可而存在，独立的行政处罚在现实中孤立无援，既没有得到依行政许可单位的协助，也没有得到具有强制人身权的力量护卫，产生了大量的无奈。
另外，由于我国城市管理职能庞大，城市管理执法人员工作强度大，或因执法程序硬化不足，或缺少权力监督，加上任何处罚都涉及行政相对人的权益，暴力执法、暴力抗法频现，最终形成恶性循环。同时媒体的介入迅速引发热议，演变为社会的普遍不满和抵触情绪。
当然，最根本的问题是城市管理是一个多部门协作的工作，而这种协作当前普遍缺位。比如占道经营和违章停车需要公安交通部门的配合，违章建筑需要土地、规划和建设部门的配合，噪声处罚需要环保部门的配合，但是这种各部门在城市管理中的协调机制多数城市仍然没有建立起来。
《经济》：近年来，在以人为本理念的指引下，各地都在提倡并实践人性化执法的理念，但与此同时各地城管执法人员在正常执法过程中遭遇的暴力冲突暴力抗法事件频现，您认为为什么会出现这种情况？
翟宝辉：前面已经提到我国城市管理的两个基础，一是传统城市管理的内容，一是民生理念的渗入。传统城市管理的内容是以城市设施的有效运转为前提，它为所有城市人服务，任何阻碍和破坏城市设施的有效运转的行为都应该得到制止或给予处罚；民生理念的内容表现为对弱势群体的关注和帮助，在高速发展时期，城市人口迅速增加，城市规模日益扩张，弱势群体的生存空间和谋生路径应该得到统筹安排。
因此，执法就是执法，来不得人性化，该人性化的地方就要尽力去帮助，凡是表现为暴力冲突的情况一定存在认识错误。城市管理存在误区的地方很多，在领导层可能表现为“肚子工程”或“面子工程”，要求一致化、均质化；在执行层可能表现为自我优越感强，执法水平不高，执法态度粗暴等，造成与行政相对人的直接对立；执法相对人也有缺乏法制观念或法制观念淡薄的一面，加上对城市运行环节和规律的不认识，盲目抗法。
目前，社会了解或媒体报道的城管执法暴力冲突主要集中在城管执法人员执法权和相对人生存发展权的冲突，这其实只是城市管理的很小一部分内容，这部分面对的大多数是城市中的低收入群体，外来人口比重大，对他们，城管人员要做的主要不是执法，而是服务和帮助。所以最根本的是在快速城市化大背景下，城管执法内容和体制要直面本身存在的缺陷，该管的要管好，该服务的要到位，该执法的毫不留情。
《经济》：执法人员执法过程中遭遇暴力袭击达到什么程度方可自卫，防卫与防卫过当的界限是什么，在这些方面有没有相关的法律依据？
翟宝辉：正当防卫和防卫过当有严格的法律依据，我们没有能力作出解释，这要依靠司法的力量。我国刑法对正当防卫有规定，正当防卫，是对危害国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利正在实施侵害的行为采取不超过必要限度的制止性的损害行为。参照正当防卫，执法人员遭遇暴力袭击而自卫的现实基础是暴力袭击确实存在，且正在进行，执法人员有防卫意识（即没有故意挑拨、相互斗殴等），自卫必须针对实施暴力袭击的人，不能针对其他无辜的人，也不能超过必要的限度。“不超过必要的限度”，是指以制止不法行为的状态为限度，不法侵害状态已处于结束状态，危险状态已消除。
《经济》：暴力抗法事件的频发在个别地方引发过群体事件，成为社会不和谐的因素之一。那么，在当前城市管理工作中就一线执法人员而言应该如何控制和预防暴力抗法行为?
翟宝辉：如果目前城市管理内容和体制不做重大调整，这种情况暂时解决不了，只有做到该管的管好，该服务的到位，该执法的毫不留情，才可能避免暴力抗法事件的频发或引发群体事件。事实上，该管的管好，该服务的到位，当前意义上该执法的事件就几乎为零了，也就不存在暴力抗法行为了。
当前，预防暴力抗法，一线执法人员首先要保证公正执法，公正执法提出了两方面的要求，判定的结果公正和执法程序合乎法律，即实体公正和程序公正，而且如上提到的，还要保证执法对象的合法权利。其次，执法人员不仅在执法时有告知义务，在平时也应该主动告知，只有执法对象明知故犯时执法队员才上前执法。再次，从一些城市的经验来看，为执法队员发放便于翻阅的城管执法手册，让经验丰富的队员带队，平时加强对执法条款的熟悉，也能一定程度上改进队员的执法水平。再次，要动员社会力量参与城市管理工作。近年来，城管蛮横执法的个别事件在新闻媒体的渲染下，使得整体城管执法队员的形象严重受损。在这种环境下执法极易引发群众误解，造成暴力抗法，甚至引发群体事件。社会力量的参与将使社会了解城管人员为市容环境和公共秩序所做的大量工作，争取广大市民的理解和支持。最后，加强队伍建设是所有城管队伍的必修课，一支军事化管理的队伍，在语言、形象、程序、执罚标准上完全规范，才能承担起城市管理的重任。
《经济》：暴力抗法是对执法权威和执法尊严的挑战，作为普通小摊贩为什么在面对执法时不惜代价，敢于以身试法？您觉得这暴露的是一个怎样的社会问题？从城市可持续发展的角度来看，政府应该做些什么？
翟宝辉：小摊贩敢于以身试法，表面的原因，一方面可能是城管人员的执法方式、手段不恰当，如某些执法人员不表明自己的身份，不告知行政处罚的事由、原因和依据，不告知行政相对人的申告权利等，尽管是正当执法也侵犯了相对人的合法权益。另一方面相对人对城管执法不认同，如城管执法过程没有直接的法定程序作为支撑，行政权力得不到约束，城管执法责任得不到落实。不当的城管执法所引起的后果往往仅仅是补救性的，如赔礼道歉、恢复名誉和行政补偿，这对于生活在底层的群体是远远不够的。小摊贩以身试法的深层次社会根源是该群体既没有社会保障体系的覆盖，又面临他们的基本生存需求与城市目标、形象之间的距离越来越大，城市发展的利益无法分享。
从城市可持续发展的角度来看，首先要做到城市规划、建设和管理的一体化有效衔接。城市是大家的城市，不是领导的城市，不是专家的城市，不是精英的城市，不是中产阶层的城市，而是全体市民的城市，除了规划、建设必要的城市基础设施，还要为各阶层生存和生活提供必要的空间。
其次，城市管理涵盖内容广泛，要积极探索城市综合管理体制。城市综合管理不单是行政处罚权的集中，而是依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能，管理城市基础空间，保障城市的健康运行，促进市民和谐相处。城管执法之所以出现这么多问题，关键在于没有一定的执法依据和规范，各行其是，执法混乱。每个城市应成立城市综合管理委员会，协调解决城管部门与其他平行部门的职能交叉和部门冲突问题，通过城市综合管理委员会的协调机制实现城市管理的全覆盖。在分析城市综合管理所有职能基础上明确各职能部门和相关机构的职责，建立公务协助机制和考评体系，由城市综合管理局代行城市综合管理委员的考核权，通过城市综合管理委员定时兑现奖惩并向社会公布。
再者，政府要变自己主导城市管理为市民管理城市，提高社会化参与程度。在已有的公众听证制度、社区代表会制度等基础上，建立多层次的志愿者队伍，不仅让市民监督城市管理，还要让市民实施城市管理，决策城市管理，共同改善和提高公共服务水平，增加市民的归属感、自豪感。
2010年6月16日晚8时30分，广东东莞市南城步行街莞太路入口处，东莞城市管理综合执法局南城分局执法人员正在劝阻乱摆卖的小贩时，一名湖南籍小贩抽出藏匿好的长刀，将面前的城管执法人员杨汉(化名)砍伤后扬长而去。受伤城管血洒现场，苦叹被误解，送医院治疗缝合30余针，幸无生命危险。
随着城市化进程的加快，城市管理变得越来越重要。在承受着外界舆论对城市管理工作众多非议的同时，城市管理执法者也是“有苦说不出”。面对执法时商贩的无理取闹和暴力抗法，城管队员无可奈何。究竟城管队员应该如何执法，是市容市貌重要还是基层群众的生存重要？面对暴力抗法时，是应该“以暴制暴”还是原地不动，挨骂挨打？暴力抗法时，达到何种程度，方可采取自卫……带着这些问题，《经济》记者专访了住建部政策研究中心城市建设与管理研究处处长翟宝辉。
《经济》：我国当前城市管理工作在管理理念和管理体制方面的现状及凸显的主要问题是什么？
翟宝辉：我国当前城市管理工作的管理理念主要基于传统管理思路和亲民执政理念。基于传统管理思路是指以市容管理和环境卫生为主线，基于亲民执政理念是指把社会稳定和公共安全纳入城市管理的考核范围，特别是在城市管理领域相对集中行政处罚权后，一方面以市容管理和环境卫生机构为基础，组建城市管理行政执法局，另一方面，把社会上矛盾多发的内容统统纳入城市管理行政执法局的责任范围，形成了“城市管理是个筐，什么都往里装”。有的城市管理行政执法局的责任达到320项，一般的也在160项左右，使其难以承受。
在精简机构的大环境下，城市管理体制方面形成了新的责权不对称，城市管理机构的设置与人员编制由市人民政府自行决定，造成各地城市管理体制千差万别。结果是机构精简责任重大，矛盾尖锐手段萎缩，责任强化地位弱化。行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权的规定都要求城市管理机构必须为行政机关，但是许多城市的城管执法局是直属事业单位，只能接受委托执法。行政处罚依行政许可而存在，独立的行政处罚在现实中孤立无援，既没有得到依行政许可单位的协助，也没有得到具有强制人身权的力量护卫，产生了大量的无奈。
另外，由于我国城市管理职能庞大，城市管理执法人员工作强度大，或因执法程序硬化不足，或缺少权力监督，加上任何处罚都涉及行政相对人的权益，暴力执法、暴力抗法频现，最终形成恶性循环。同时媒体的介入迅速引发热议，演变为社会的普遍不满和抵触情绪。
当然，最根本的问题是城市管理是一个多部门协作的工作，而这种协作当前普遍缺位。比如占道经营和违章停车需要公安交通部门的配合，违章建筑需要土地、规划和建设部门的配合，噪声处罚需要环保部门的配合，但是这种各部门在城市管理中的协调机制多数城市仍然没有建立起来。
《经济》：近年来，在以人为本理念的指引下，各地都在提倡并实践人性化执法的理念，但与此同时各地城管执法人员在正常执法过程中遭遇的暴力冲突暴力抗法事件频现，您认为为什么会出现这种情况？
翟宝辉：前面已经提到我国城市管理的两个基础，一是传统城市管理的内容，一是民生理念的渗入。传统城市管理的内容是以城市设施的有效运转为前提，它为所有城市人服务，任何阻碍和破坏城市设施的有效运转的行为都应该得到制止或给予处罚；民生理念的内容表现为对弱势群体的关注和帮助，在高速发展时期，城市人口迅速增加，城市规模日益扩张，弱势群体的生存空间和谋生路径应该得到统筹安排。
因此，执法就是执法，来不得人性化，该人性化的地方就要尽力去帮助，凡是表现为暴力冲突的情况一定存在认识错误。城市管理存在误区的地方很多，在领导层可能表现为“肚子工程”或“面子工程”，要求一致化、均质化；在执行层可能表现为自我优越感强，执法水平不高，执法态度粗暴等，造成与行政相对人的直接对立；执法相对人也有缺乏法制观念或法制观念淡薄的一面，加上对城市运行环节和规律的不认识，盲目抗法。
目前，社会了解或媒体报道的城管执法暴力冲突主要集中在城管执法人员执法权和相对人生存发展权的冲突，这其实只是城市管理的很小一部分内容，这部分面对的大多数是城市中的低收入群体，外来人口比重大，对他们，城管人员要做的主要不是执法，而是服务和帮助。所以最根本的是在快速城市化大背景下，城管执法内容和体制要直面本身存在的缺陷，该管的要管好，该服务的要到位，该执法的毫不留情。
《经济》：执法人员执法过程中遭遇暴力袭击达到什么程度方可自卫，防卫与防卫过当的界限是什么，在这些方面有没有相关的法律依据？
翟宝辉：正当防卫和防卫过当有严格的法律依据，我们没有能力作出解释，这要依靠司法的力量。我国刑法对正当防卫有规定，正当防卫，是对危害国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利正在实施侵害的行为采取不超过必要限度的制止性的损害行为。参照正当防卫，执法人员遭遇暴力袭击而自卫的现实基础是暴力袭击确实存在，且正在进行，执法人员有防卫意识（即没有故意挑拨、相互斗殴等），自卫必须针对实施暴力袭击的人，不能针对其他无辜的人，也不能超过必要的限度。“不超过必要的限度”，是指以制止不法行为的状态为限度，不法侵害状态已处于结束状态，危险状态已消除。
《经济》：暴力抗法事件的频发在个别地方引发过群体事件，成为社会不和谐的因素之一。那么，在当前城市管理工作中就一线执法人员而言应该如何控制和预防暴力抗法行为?
翟宝辉：如果目前城市管理内容和体制不做重大调整，这种情况暂时解决不了，只有做到该管的管好，该服务的到位，该执法的毫不留情，才可能避免暴力抗法事件的频发或引发群体事件。事实上，该管的管好，该服务的到位，当前意义上该执法的事件就几乎为零了，也就不存在暴力抗法行为了。
当前，预防暴力抗法，一线执法人员首先要保证公正执法，公正执法提出了两方面的要求，判定的结果公正和执法程序合乎法律，即实体公正和程序公正，而且如上提到的，还要保证执法对象的合法权利。其次，执法人员不仅在执法时有告知义务，在平时也应该主动告知，只有执法对象明知故犯时执法队员才上前执法。再次，从一些城市的经验来看，为执法队员发放便于翻阅的城管执法手册，让经验丰富的队员带队，平时加强对执法条款的熟悉，也能一定程度上改进队员的执法水平。再次，要动员社会力量参与城市管理工作。近年来，城管蛮横执法的个别事件在新闻媒体的渲染下，使得整体城管执法队员的形象严重受损。在这种环境下执法极易引发群众误解，造成暴力抗法，甚至引发群体事件。社会力量的参与将使社会了解城管人员为市容环境和公共秩序所做的大量工作，争取广大市民的理解和支持。最后，加强队伍建设是所有城管队伍的必修课，一支军事化管理的队伍，在语言、形象、程序、执罚标准上完全规范，才能承担起城市管理的重任。
《经济》：暴力抗法是对执法权威和执法尊严的挑战，作为普通小摊贩为什么在面对执法时不惜代价，敢于以身试法？您觉得这暴露的是一个怎样的社会问题？从城市可持续发展的角度来看，政府应该做些什么？
翟宝辉：小摊贩敢于以身试法，表面的原因，一方面可能是城管人员的执法方式、手段不恰当，如某些执法人员不表明自己的身份，不告知行政处罚的事由、原因和依据，不告知行政相对人的申告权利等，尽管是正当执法也侵犯了相对人的合法权益。另一方面相对人对城管执法不认同，如城管执法过程没有直接的法定程序作为支撑，行政权力得不到约束，城管执法责任得不到落实。不当的城管执法所引起的后果往往仅仅是补救性的，如赔礼道歉、恢复名誉和行政补偿，这对于生活在底层的群体是远远不够的。小摊贩以身试法的深层次社会根源是该群体既没有社会保障体系的覆盖，又面临他们的基本生存需求与城市目标、形象之间的距离越来越大，城市发展的利益无法分享。
从城市可持续发展的角度来看，首先要做到城市规划、建设和管理的一体化有效衔接。城市是大家的城市，不是领导的城市，不是专家的城市，不是精英的城市，不是中产阶层的城市，而是全体市民的城市，除了规划、建设必要的城市基础设施，还要为各阶层生存和生活提供必要的空间。
其次，城市管理涵盖内容广泛，要积极探索城市综合管理体制。城市综合管理不单是行政处罚权的集中，而是依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能，管理城市基础空间，保障城市的健康运行，促进市民和谐相处。城管执法之所以出现这么多问题，关键在于没有一定的执法依据和规范，各行其是，执法混乱。每个城市应成立城市综合管理委员会，协调解决城管部门与其他平行部门的职能交叉和部门冲突问题，通过城市综合管理委员会的协调机制实现城市管理的全覆盖。在分析城市综合管理所有职能基础上明确各职能部门和相关机构的职责，建立公务协助机制和考评体系，由城市综合管理局代行城市综合管理委员的考核权，通过城市综合管理委员定时兑现奖惩并向社会公布。
再者，政府要变自己主导城市管理为市民管理城市，提高社会化参与程度。在已有的公众听证制度、社区代表会制度等基础上，建立多层次的志愿者队伍，不仅让市民监督城市管理，还要让市民实施城市管理，决策城市管理，共同改善和提高公共服务水平，增加市民的归属感、自豪感。