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内容提要：随着经济林和生态林补贴陆续到期，国家还没有出台更为明确的退耕还林后续政策，如何维护现在的退耕还林成果，更大地激发农户以及社会的造林热情成为摆在人们面前的难题。本文通过对四川省几种典型区域实施退耕还林工程的情况的实地调查，以大量的案例来佐证对退耕还林工程绩效的基本判断，从中概括出影响退耕还林政策可持续性的风险并进行分析，为下一步后续退耕还林政策的设计和实施提供建议和参考。
关键词：退耕还林；绩效；后续政策
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)04-0057-05
1.引言
从1999年试点开始到全面铺开，退耕还林工程取得了显著的成效，随着时间的推移，林木的生态效益还将继续显现。然而，按照经济林补贴5年和生态林补贴8年的政策规定，开展退耕还林较早的地区经济林的补贴已经到期，生态林补贴在未来的几年内也将陆续到期，尤其是种植生态林的农户，对退耕补贴的依赖更大。退耕补助到期后怎么办的问题困扰着农户，而目前还没有出台相关的退耕还林后续政策，今后将如何维护和巩固退耕的成果，农户的切身利益又怎样保障？
通过对四川省不同区域退耕还林的实地走访调查，尤其是对川西高原山区的康定县、盆周山区的天全县和成都平原周边县邛崃市三种不同类型退耕区域进行比较分析，课题组以大量实证案例来佐证对退耕还林实施成效的基本判断，对影响退耕还林政策可持续性的风险进行分析，为后续退耕还林政策的制定和实施提供建议和参考。
2.对四川省退耕还林工程绩效的总体判断
2.1 实施退耕还林工程的主要进展
四川省退耕还林工程自1999年在全国率先试点和2002年正式启动实施以来,连续七年退耕还林实际完成亩数和下达计划任务亩数一致，达到100%的任务完成率。中央的资金投入从1999年开始的8.99亿元增加到2005年的30.74亿元，除了2004年比2003年的投入略有下降以外，中央对退耕还林工程的投入逐年增加，省内投资基本保持稳定，其中2003年达到最高；国家下达的退耕还林任务从1999年到2003年呈递增趋势，但2003年之后逐步递减，到2004年为七年内的最低，退耕地造林仅为45万亩，荒山造林和封山育林110万亩。2005年略有回升，两项任务分别达到110万亩和140万亩。
2.2 工程绩效
四川退耕还林工程实施以来，取得的显著成效有目共睹。主要表现在以下方面：
2.2.1 生态环境显著改善
通过实施以退耕还林为主的生态建设工程，全省森林覆盖率由工程实施前的24.23%上升到28.98%，减少了水土流失，大幅减少了进入江河的泥沙量。据生态效益定位监测，全省实施退耕后，年均减少土壤侵蚀量0.53亿吨，年均增加蓄水量6.84亿吨。 通过直观监测，社区调查中农户也反映“社区泥石流减少，野生动物增多，灾害天气变少，空气变得更好”等，与技术监测的结果不谋而合。世界野生动物基金会（WWF）对四川省茂县的土地岭熊猫走廊地带的调查结果显示，包括熊猫在内的很多其他野生动物的活动范围不断扩大，侵入农户生产劳动的田间地块，动物居住的海拔高度降低，这种结论也与卫星监测和定位跟踪的数据证明熊猫数量的增加的判断一致。综合两种监测结论，互相印证了退耕后生态环境明显好转的事实。
2.2.2 农村产业结构合理调整
农户从退耕还林工程中直接受益，仅政策性收入一项，户均达1 990元，人均550元。同时，农村劳力的普遍减少，粮食比较效益不高，农户自身也在改变传统以农耕为主的种植习惯，自行开展家庭多种经营，降低产品市场风险，而退耕还林工程的实施加速了农村产业结构的调整，迫使农户及时调整农作物品种，逐步转向林果、养殖、加工以及第三产业，大大降低对土地的依赖程度，产业结构更趋合理。
2.2.3 剩余劳动力向其他非农产业有效转移
退耕后，土地上所需劳力大幅下降，树木管护相对简单容易，退耕补贴维持最基本的生存需要，但农户仍然缺乏新的增收来源。尽管退耕初期涌现出大量闲置劳动力，但还是以观望和留守为主，既怕政策变动，也缺乏外出务工的信心和技能。社区一度出现赌博和打架斗殴增多的现象。退耕后期，随着政府推出更多劳务输出和务工培训，更多的闲置劳力转移到其他非农产业，获得较好的经济收益。据四川宣汉、开江、叙永县统计,大约每退耕3亩,就转移1个劳动力。按此计算,四川省大约有300万劳动力因实施退耕还林从农业中转移出来,外出务工或经商,年创收应在160亿元~180亿元,人均年创收5 333元。退耕还林工程加速了农民向非农身份的转变。
2.2.4 新的经济增长点逐渐形成
根据当地的实际情况，按照农户的种植习惯和市场需求规划了退耕树种，一旦选种得当，管理到位，未来的经济收益将非常可观。天全县的退耕林木中竹类为9.3万亩，占总退耕面积的一半以上，为配合县政府提出的发展50万亩竹海和5万吨竹材的林业发展战略目标而有意识地规划，竹材的销售主要针对天全县的竹制品加工厂和雅安中竹公司。目前天全县竹材供应总量才1.5万吨，离5万吨的战略目标仍有距离，竹子仍有很好的市场前景。同时竹笋可以直接销售给本地的二郎山蔬菜公司，供不应求。政府拟引进建成1至2家以生产竹地板、竹模板、竹工艺品的竹材加工龙头企业，扩大竹材的加工利用范围，提高竹材资源的附加值。调查中发现农民非常欢迎这类经济效益极高的林木，农户已经从间伐中获益，进入盛产期后，退耕的林木将成为农户收入的主要来源，形成未来新的经济增长点。
3.不同区域对退耕还林政策补助的依赖程度分析
四川退耕还林地的规划重点突出长江干流及几大重要支流流域的生态脆弱区一级湖库周围和沙化严重的陡坡耕地。根据四川实施退耕还林的自然和社会经济条件划分，全省大体可分为三类退耕还林工程区域，分别是川西高原区、盆周山区和盆中丘陵地区。因为其所处的位置和区位重要性的不同，实施退耕还林工程的重点各不相同，不同区域农户对退耕补助的依赖程度也不尽相同。
3.1 川西高原区
退耕还林地规划重点放在江河源头，河谷两岸的陡坡耕地。该区退耕还林面积占全省总量的40%左右，规划的树种以生态林为主。大多是少数民族聚居区，农民生活贫困，对资源的依赖程度非常高，退耕还林补助成为农户收入的主要来源，对退耕补贴和资源的依赖程度很高。
以甘孜州为例，工程实施前的1999年，退耕农户年人均收入为710元，2005年，退耕农户年人均收入1 310元，其中很大部分都是退耕收入的贡献。康定县也主要是发展生态林，初期规划过苹果、梨等经济林木，但因不适宜生长逐渐替换为兼用林，如花椒、核桃等，目前有一定的效益；调查发现退耕补助收入占一半以上，农牧民对退耕补助的依赖非常大，一旦停止补贴，农户的生存和发展都面临难题，而复耕可能成为维持生存的首要选择。
3.2 盆周山区
退耕还林地规划的重点在水土流失严重，垦殖强度大的坡耕地上。该区域退耕面积占全省总量的40%左右。这是四川林业发展重点区域，发展林业的自然条件和人文条件好。从退耕林地收益来看，仅有面积占10%～30%的早期营造的竹、茶和水果类树种，有一定经济收益。退耕产业及其配套体系建设还处于初期阶段，农户普遍经济生活水平不高，其对退耕补助的依赖也较强。
以天全县为例。全县2004年底生产杂交竹材6 000吨，收入120多万元，初见效益，但绝大多数林木还没有到盛产期。因2004和2005年的持续灾害低温天气导致大量杂交竹死亡，农户增收受到影响。竹子迄今还没有进入盛产期，龙头企业的带动作用还没有凸现出来，农户依靠龙头企业增收的效果不明显，短期经济效益产出不高，对退耕补助的依赖还是很强，如若停止补贴，后续产业建立尚在起步阶段，农户生计仍难以为继。
3.3 盆中丘陵地区
退耕还林地规划重点在水土流失严重的“馒头山”。该区域退耕还林面积占全省总量的20%左右。地貌以丘陵为主，水土流失严重。资源匮乏，传统农户对资源的依赖不高。整体社会经济状况较好，农户整体素质相对较高，交通相对便利，信息较畅通，退耕转移出来的劳动力流向非农产业或其他多种经营，增收渠道多，经济收入较高，其中打工收入占总收入的比重最高，退耕收入在总收入中所占比重不大，对退耕补助依赖不大。补助到期后，以传统农业为主的农户收入将有较大影响，对转移到非农产业的农户影响较小。
4.影响退耕还林政策可持续性的风险分析
4.1 现有政策安排时限内无法达到预期效益
经济林的补贴年限在有些地方已经到期，生态林的补贴即将到期。但是普遍说来在四川绝大多数地方，尤其是以生态林为主的川西高原地区，补贴到期后很难产生经济效益。首先受自然条件所限，其位于高寒山区，气候和立地条件差，其成材的时间一般都是几十年甚至上百年时间，不像内地可以及时更换品种，分散降低风险。退耕重点区域大多是重要的水源涵养地，对稳定中下游地区社会经济生活协调发展起到重要作用。
其次选种失误导致预期收益降低。天全县在没有做好充分的论证的前提下，从广西引进杂交竹，但不耐低温。2004年和2005年遇到多年不遇的持续低温天气，造成4万亩杂交竹受灾。县林业局准备逐年分批实施树种更换，将杂交竹替换为本地慈竹和楠竹。但是涉及到的更换树种费用高，每亩需要140元。目前很多农户已经自行替换杂交竹，种植本地品种的慈竹和楠竹，但是大规模替换树种牵涉到的资金问题，县林业局和农户都无法承担，这样就推迟了农户获得经济效益的时间，延长了农户对退耕补助的依赖。
最后对树木管护好坏是影响树木长势的重要因素。从纯技术角度而言，有些树种如竹子的成材时间并不长，但在调查时发现农户的树木成材时间往往要推迟3～5年，主要原因就是种树的关键环节没有控制好。在天全县小河乡秋风村农户反映栽种楠竹时，由于第一年农户没有掌握好栽植初期竹子分窝移栽技术，导致楠竹的存活率最低仅有20%～30%，次年由于林业局对早期移栽技术进行指导，成活率就可高达80%～90%。所以即使是同一批退耕还林的树木，因管理不一，生长情况也有天壤之别。
4.2 粮改现的补贴方式未能充分保障农户的利益
退耕还林初期，国家采用发放原粮的补贴方式，从2004年起，国家从粮食安全的角度出发，向退耕户补助的粮食改为现金补助,按粮食折资1.4元/公斤计算，折合现金210元的补贴标准进行发放。从几个县农户访谈来看，农户认为补贴的现金无法购买到以前相同数量的原粮，还面临粮食涨价和运输成本增加的风险。以天全为例，农户拿到手的退耕补助为每亩245元，包括210元的退耕补助、20元管理费和15元的县级财政支持。按照100斤原粮打出70斤粮食来算，300斤原粮可以有210斤大米。而补贴的245元的现金按市场最低价1.3元/斤购买的话，只能购买180斤左右大米，还不考虑粮食涨价和运输成本增加的因素。原粮的残渣部分还可以发展养殖业，否则养殖业的支出也将挤占农户的利益空间，农户的利益无法得到保障。
这一政策变动尤其对西部退耕地区的粮食供应保障构成了很大影响。尽管这项政策是为了缓解市场粮食供求压力，简化粮食供应手续，降低退耕的行政成本而制定，但是农户将承担因粮价波动带来的风险，直接对退耕户的生存构成威胁。尤其是在四川非常贫困的高寒边远山区，抵御粮食安全风险能力相对较差。商品粮主要靠内地粮食产区调入；甘孜州九龙县和凉山州金阳县都是贫困缺粮县，供本地支配必需的粮食储备严重不足。本地粮食大都是外运，交通不便且损耗大，运价高，造成当地粮食市场价格居高，这样农户可以买到的大米就更少了，无法满足基本生存需要。
4.3 后续产业短期内无法成为农户稳定的收入来源
退耕工程启动以来，各地通过合理选择造林树种、优化造林技术模式，探索建立了林竹纸、林草畜、经济林果等后续产业，尽管涌现出一批发展较好的典型产业，如沐川和天全的竹纸产业，南江县的核桃产业，洪雅县的草畜产业，金阳县的青椒产业等，产生了一定的经济效益。但经济林属于高投入和高产出类型，资金投入更大，经营管理技术性更强，如果不能保证对其持续的投入，多数经济林今后也难有较好收益。而除了很少一部分生态林的经济效益突出，绝大多数生态林因仍处于生态效益的培植和建设阶段，补贴期内不能郁闭成林，经济效益比较低，而生态效益的发挥尚需时日。
4.4 退耕林产品的销售可能遭遇市场风险
由于缺乏对树种适应性和销售市场的充分了解，导致局部地区规划同类树种，可能造成今后同类产品大批量就市，销售价格不高，形成“退耕经济”现象。有些产品过度依赖现有企业的产品消化能力，一旦市场对终端产品需求发生变化，退耕农户的损失将不可估量。以天全县的竹为例，其主要的销售对象是竹材消化能力很大的雅安中竹公司和天全竹制品加工厂，所以退耕规划的树种以竹类为主，目前尚未到盛产期。但公司终端产品的市场风险将直接影响到对原料林的收购数量和价格，一旦出现偏差，将给退耕农户带来巨大经济损失。
4.5 退耕政策的变动对农户的心理和行为构成影响
退耕还林政策大幅调整，引发农户对退耕持续性的疑虑。基于对我国粮食安全的考虑，退耕还林政策也进行大的调整。例如2004年第34号文件年开始的“粮改现”与以前《退耕还林条例》中规定,“兑付的补助粮不得折算成现金或者代金券”不一致，使农户质疑退耕政策的稳定性，不敢加大对退耕地的投入。同时基本农田保护、粮食直补和农业税减免等惠农政策降低了退耕还林比较效益，影响农户持续的造林热情，使得部分因退耕还林而没有享受到这些优惠政策的农户心理发生微妙变化，降低了其对退耕还林政策的满意度，造成其短期行为。
4.6 过度依赖退耕补贴导致内生动力不足
经过几年的退耕还林，农户已经形成了对退耕补助心理和经济依赖。特别是一些退耕初期因规划不当出现的部分全退村和全退户，退耕收入成为家庭最重要的收入。现在四川省有“全退户”8.5万户，涉及人口30.8万，分别占全省退耕总户数和总人数的1.27%和1.28%，他们当中的一部分人因缺乏土地资源，同时没有寻求到其他新的增收途径，其生存严重依赖于退耕还林补贴。天全县紫石乡是全县两个全退乡之一，农户的原耕地大都分布在公路沿线陡坡，全部退耕，补贴到期后他们将会是最早面临生存危机的群体。还有大部分地区都是部分坡耕地退耕，但留足部分口粮田，一旦补贴到期，生存无虑，发展堪忧。很多农户持有“反正国家要管”，“走一步看一步”的消极心态。国家通过给退耕农户一定的经济补偿来换来生态效益的退耕还林工程，也形成了退耕农户对补贴的依赖，没有充分挖掘农户自身的发展动力，内生动力欠缺。
4.7 劳动力缺乏影响林木的管护效果
随着退耕的深入，更多剩余劳动力转移到其他非农产业是大势所趋。青壮劳动力大都外出打工，留守老人和小孩面临诸多问题，对林木疏于管护。尤其是距离农户家远的退耕地的管理效果就更不佳。我们调查的邛崃市临江社，距离四川著名的平乐古镇16公里，是到著名风景区天台山的必经之地，农户从事第三产业人数多，农村劳动力严重匮乏，退耕初期的竹林长势非常不好，该社还曾出现了联合管理和集体管理的模式，退耕初期由社区集体联合管理的模式非常奏效，每家每户按每亩20元缴纳给村集体，由集体统一聘人看管，管护效果很好，缓解劳动力缺乏的状况。
4.8 病虫害和兽害的弊端凸现
为了集中连片，方便栽植和管理，退耕还林工程规划的大都是纯林，但是单一树种易发病虫害，给农户造成不小的经济损失。相比而言，混交林病虫害发生的几率要小，发挥的生态效益也远远大于纯林。单一树种构成的纯林对水土保持和林下植被恢复的作用有限，使其不能达到退耕还林预期的生态效益。实施退耕还林以来，野生动物的数量大幅增加，其活动范围也越来越宽，已经开始侵犯到人类生活和居住的场所，经常危害庄稼，啃食树苗和干果类，对经果林造成破坏，并直接影响到农户的收益。
5.退耕还林工程后续政策设计的思考和建议
5.1 从法律上进一步明确林木收益权和处置权
退耕还林工程成败的关键是在于林木的收益权和处置权。退耕还林工程没有从政策上明确规定农户对退耕林木将来的收益和处置权，以及林业特殊的采伐限额政策，都直接影响到农户对退耕林木的管护和投入。建议应该进一步从法律上明确林木收益权和处置权，明确规定退耕农户的权利和义务，赋予他们对林木的收益权和处置权，依法享有退耕林木的经营使用权、转让权，林副产品采集权，在采伐限额上应该放宽对退耕林木利用的限制。当然也要严格规定不得滥砍滥伐，明确村民权益的同时规定其应尽的管护义务。退耕还林工程是否具有可持续性将涉及到整个林权改革中对产权的明晰。
5.2 合理调整补贴年限、补贴标准和补贴方式
5.2.1 重点水源涵养核心区域应提高补贴标准和延长补贴时间
四川省地处长江上游，境内有长江及其主要支流岷江、沱江、嘉陵江、大渡河、雅砻江等，生态环境保护的意义重大，直接关系到长江中下游地区的生态安全, 现仍有近800万亩左右这样的陡坡耕地需要退耕，因远离公路河流两岸，造林和管护难度大，验收成本高，尚未被纳入退耕还林指标。已退耕区域基本口粮田产量不能满足农户的基本生存需要，农户对退耕补助依赖相当大。应该组织调研和专家评审，确定退耕还林的重点水源涵养最核心、核心和非核心区域，按照生态区位重要性等级来确立核心退耕区域，包括社区基础设施状况、生物多样性现状、对外部影响力、水土流失程度、植被覆盖程度等指标。现有的大江大河源头规划的都是生态林，立地条件差，树木生长周期长，应至少延长15～20年。应该激励更多有能力的造林公司、大户、种树能手参与进来，通过政府采取赎买或租赁等方式给予参与者补偿，激发社会的造林热情。今后政府逐步将其纳入国家重点生态公益林，纳入生态效益补偿范围，但是补助标准也宜高于现行的每亩5元的生态效益补偿标准，维持在农村最低生活保障水平。
5.2.2 继续延长非重点核心区域生态林和经济林补贴年限
四川省区域间经济社会发展不平衡，特别是少数民族地区，盆周革命老区和贫困县，川南石漠化地区，自然条件较差，经济水平低下，对退耕还林政策补助依赖性较强；况且生态林和经济林目前还没有到收益期，局部地区因各种原因导致树木长势不佳，获取收益的时间推迟；退耕后续产业的发展还很缓慢。建议将经济林补贴延长至10年，非核心退耕区域的生态林补贴延长至15年，从政策上及时调整，通过后续产业的培育和农户向非农产业的转移，逐步降低农户对退耕补助的依赖。
5.2.3 现金和粮食灵活选择，粮食折现时注意考虑市场价格
针对边远山区的退耕户，本地粮食本来就靠外调，发放现金到市场购买直接影响到本地粮食价格的波动。同时有些农户购买粮食要到很远的地方，一次性购买量大，需要支付额外的交通成本和劳力。针对这类农户可以直接发放粮食，免除其高额的运输成本和劳动成本，现金补贴如果不按照市场价格折算，他们的利益将受到极大损失；而内地的退耕户，外出打工者多，发放粮食不喜欢储存，购买粮食方便，随买随吃，宜发放现金。但是现行现金补贴标准低，大大低于原耕地的农作物产出收益，也低于300斤原粮的标准，农户还要承担粮食涨价的市场风险。建议将粮食折现金时，应以当年市场粮食价格为标准来折算，而不是按照现行的固定价格标准来折算，应充分保障农户的利益。
5.3 推进退耕还林工程与其他农业和农村发展项目的有机结合
退耕还林工程应该继续与其他涉农项目相结合，才能发挥更大的效益，与农村扶贫、农村综合治理、水土保持、基本农田建设、生态移民等等农村发展项目相结合。如在基本农田建设方面，应该结合国家基本口粮田建设资金，向退耕还林区域倾斜和补偿，使退耕区域仅余耕地的产量达到大幅提高，逐步缓解农户对退耕粮食的依赖，以防止对国家粮食安全造成危害，发展自身，走上粮食供应充足的良性循环。规划建设高标准基本农田时的重点应在盆地丘陵区和盆周山区，应注意向退耕还林工程区的倾斜。
5.4 有选择地实施生态移民和合理建立兽害补偿机制
除了针对生态地位重要，退耕后不适宜居住，交通不便，自然条件恶劣地区的农户实施生态移民外，还有一类是局部地区因为退耕后出现的严重兽害问题，给农户造成一定经济损失。应建立兽害补偿机制，对因兽害引起经济损失的农户予以补偿，补偿标准可以按照损害财物的野生动物的被保护等级来制定。在兽害严重无法继续生产和生存的农户实施生态移民，在有条件的地方，首先考虑社区内部土地的调整，然后再是异地生态移民。
5.5 建立集体和个人管护相结合的退耕还林管护模式
在政府提供的技术支持和管理监督不够的情况下，充分发挥社区管理的优势。尤其对外出打工多，留守儿童和老人多的农村社区有借鉴价值。还有联户管理等形式，不仅有利于工程实施，也可以加强邻里关系，增强社区凝聚力，提高社区组织协调能力。在退耕还林的诸多环节中，让社区组织充分介入，下放一定权力给社区组织，可以降低政府行政成本，达到更好宣传和实施退耕工程的结果。从个人管护效果来看，间种过其他农作物的林木长势比不间种的林木要好，建议从政策上明确规定不再限制对尚未郁闭成林的退耕林地内搞林下种植，但仅限为低矮的粮食或经济作物，郁闭成林后不得继续种植农作物。
5.6 国家和地方共同筹资替换效益不佳的树种
有些退耕树种的规划没有尊重当地农户的意愿，没有对引进树种的当地适应性进行充分论证，导致树苗存活率不高，延迟了农户获益的时间，给农户造成的经济损失不应该由农户来承受。更换树种费用应采与多渠道筹集，以国家投入和地方配套，农户出劳动力的形式，不应将规划失误的后果完全由农户来承担。政府承担部分费用可以免除农户的造林后顾之忧，也使得政府今后规划树种时更加慎重周密。
5.7 强化农民理念和就业培训，提高外出务工者的竞争力
帮助农民拓展思维，寻找退耕后最适合发展的增收项目活动，特别要注意宣传退耕补助不是终身制，使农民能够认识到外界的支持都是客观因素，收入水平的提高和生活水平的改善还必须主要依赖于自身的努力和发展。随着农村产业结构的不断调整，退耕地上将涌现更多的剩余劳动力转移到非农产业或其他多种经营活动中。政府应该继续为退耕农户提供有针对性的技能培训，同时进一步加强有效的就业信息服务，提高外出务工者的竞争力，使劳务输出产业能够逐步成为退耕地区农村发展的支柱产业之一。
5.8 继续加大力度培育退耕还林工程后续产业
加快退耕后续产业的发展，促进退耕农户的增收，是稳固退耕成果的关键，是逐步降低退耕补助依赖的前提。建议国家制定退耕还林后续产业小额贷款、低息贷款、贴息贷款等支持退耕农户加大对林地的投入，可以减少他们的短期行为；满足退耕农户对资金的需求发展其他多种经营，寻找到更多的增收渠道。降低贷款门槛，支持发展生产。对龙头企业提供税收优惠政策，鼓励其消化更多本地林木和其他非林木林产品，吸纳更多本地剩余劳动力就业。
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［作者简介］郭晓鸣（1957-），男，现任四川省社会科学院农经所所长、博士生导师，长期从事“三农”问题研究。国务院特殊津贴专家、四川省学术和技术带头人、四川省有突出贡献的优秀专家。
［收稿日期］2007-07-20
（责任编辑：启方）
关键词：退耕还林；绩效；后续政策
中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)04-0057-05
1.引言
从1999年试点开始到全面铺开，退耕还林工程取得了显著的成效，随着时间的推移，林木的生态效益还将继续显现。然而，按照经济林补贴5年和生态林补贴8年的政策规定，开展退耕还林较早的地区经济林的补贴已经到期，生态林补贴在未来的几年内也将陆续到期，尤其是种植生态林的农户，对退耕补贴的依赖更大。退耕补助到期后怎么办的问题困扰着农户，而目前还没有出台相关的退耕还林后续政策，今后将如何维护和巩固退耕的成果，农户的切身利益又怎样保障？
通过对四川省不同区域退耕还林的实地走访调查，尤其是对川西高原山区的康定县、盆周山区的天全县和成都平原周边县邛崃市三种不同类型退耕区域进行比较分析，课题组以大量实证案例来佐证对退耕还林实施成效的基本判断，对影响退耕还林政策可持续性的风险进行分析，为后续退耕还林政策的制定和实施提供建议和参考。
2.对四川省退耕还林工程绩效的总体判断
2.1 实施退耕还林工程的主要进展
四川省退耕还林工程自1999年在全国率先试点和2002年正式启动实施以来,连续七年退耕还林实际完成亩数和下达计划任务亩数一致，达到100%的任务完成率。中央的资金投入从1999年开始的8.99亿元增加到2005年的30.74亿元，除了2004年比2003年的投入略有下降以外，中央对退耕还林工程的投入逐年增加，省内投资基本保持稳定，其中2003年达到最高；国家下达的退耕还林任务从1999年到2003年呈递增趋势，但2003年之后逐步递减，到2004年为七年内的最低，退耕地造林仅为45万亩，荒山造林和封山育林110万亩。2005年略有回升，两项任务分别达到110万亩和140万亩。
2.2 工程绩效
四川退耕还林工程实施以来，取得的显著成效有目共睹。主要表现在以下方面：
2.2.1 生态环境显著改善
通过实施以退耕还林为主的生态建设工程，全省森林覆盖率由工程实施前的24.23%上升到28.98%，减少了水土流失，大幅减少了进入江河的泥沙量。据生态效益定位监测，全省实施退耕后，年均减少土壤侵蚀量0.53亿吨，年均增加蓄水量6.84亿吨。 通过直观监测，社区调查中农户也反映“社区泥石流减少，野生动物增多，灾害天气变少，空气变得更好”等，与技术监测的结果不谋而合。世界野生动物基金会（WWF）对四川省茂县的土地岭熊猫走廊地带的调查结果显示，包括熊猫在内的很多其他野生动物的活动范围不断扩大，侵入农户生产劳动的田间地块，动物居住的海拔高度降低，这种结论也与卫星监测和定位跟踪的数据证明熊猫数量的增加的判断一致。综合两种监测结论，互相印证了退耕后生态环境明显好转的事实。
2.2.2 农村产业结构合理调整
农户从退耕还林工程中直接受益，仅政策性收入一项，户均达1 990元，人均550元。同时，农村劳力的普遍减少，粮食比较效益不高，农户自身也在改变传统以农耕为主的种植习惯，自行开展家庭多种经营，降低产品市场风险，而退耕还林工程的实施加速了农村产业结构的调整，迫使农户及时调整农作物品种，逐步转向林果、养殖、加工以及第三产业，大大降低对土地的依赖程度，产业结构更趋合理。
2.2.3 剩余劳动力向其他非农产业有效转移
退耕后，土地上所需劳力大幅下降，树木管护相对简单容易，退耕补贴维持最基本的生存需要，但农户仍然缺乏新的增收来源。尽管退耕初期涌现出大量闲置劳动力，但还是以观望和留守为主，既怕政策变动，也缺乏外出务工的信心和技能。社区一度出现赌博和打架斗殴增多的现象。退耕后期，随着政府推出更多劳务输出和务工培训，更多的闲置劳力转移到其他非农产业，获得较好的经济收益。据四川宣汉、开江、叙永县统计,大约每退耕3亩,就转移1个劳动力。按此计算,四川省大约有300万劳动力因实施退耕还林从农业中转移出来,外出务工或经商,年创收应在160亿元~180亿元,人均年创收5 333元。退耕还林工程加速了农民向非农身份的转变。
2.2.4 新的经济增长点逐渐形成
根据当地的实际情况，按照农户的种植习惯和市场需求规划了退耕树种，一旦选种得当，管理到位，未来的经济收益将非常可观。天全县的退耕林木中竹类为9.3万亩，占总退耕面积的一半以上，为配合县政府提出的发展50万亩竹海和5万吨竹材的林业发展战略目标而有意识地规划，竹材的销售主要针对天全县的竹制品加工厂和雅安中竹公司。目前天全县竹材供应总量才1.5万吨，离5万吨的战略目标仍有距离，竹子仍有很好的市场前景。同时竹笋可以直接销售给本地的二郎山蔬菜公司，供不应求。政府拟引进建成1至2家以生产竹地板、竹模板、竹工艺品的竹材加工龙头企业，扩大竹材的加工利用范围，提高竹材资源的附加值。调查中发现农民非常欢迎这类经济效益极高的林木，农户已经从间伐中获益，进入盛产期后，退耕的林木将成为农户收入的主要来源，形成未来新的经济增长点。
3.不同区域对退耕还林政策补助的依赖程度分析
四川退耕还林地的规划重点突出长江干流及几大重要支流流域的生态脆弱区一级湖库周围和沙化严重的陡坡耕地。根据四川实施退耕还林的自然和社会经济条件划分，全省大体可分为三类退耕还林工程区域，分别是川西高原区、盆周山区和盆中丘陵地区。因为其所处的位置和区位重要性的不同，实施退耕还林工程的重点各不相同，不同区域农户对退耕补助的依赖程度也不尽相同。
3.1 川西高原区
退耕还林地规划重点放在江河源头，河谷两岸的陡坡耕地。该区退耕还林面积占全省总量的40%左右，规划的树种以生态林为主。大多是少数民族聚居区，农民生活贫困，对资源的依赖程度非常高，退耕还林补助成为农户收入的主要来源，对退耕补贴和资源的依赖程度很高。
以甘孜州为例，工程实施前的1999年，退耕农户年人均收入为710元，2005年，退耕农户年人均收入1 310元，其中很大部分都是退耕收入的贡献。康定县也主要是发展生态林，初期规划过苹果、梨等经济林木，但因不适宜生长逐渐替换为兼用林，如花椒、核桃等，目前有一定的效益；调查发现退耕补助收入占一半以上，农牧民对退耕补助的依赖非常大，一旦停止补贴，农户的生存和发展都面临难题，而复耕可能成为维持生存的首要选择。
3.2 盆周山区
退耕还林地规划的重点在水土流失严重，垦殖强度大的坡耕地上。该区域退耕面积占全省总量的40%左右。这是四川林业发展重点区域，发展林业的自然条件和人文条件好。从退耕林地收益来看，仅有面积占10%～30%的早期营造的竹、茶和水果类树种，有一定经济收益。退耕产业及其配套体系建设还处于初期阶段，农户普遍经济生活水平不高，其对退耕补助的依赖也较强。
以天全县为例。全县2004年底生产杂交竹材6 000吨，收入120多万元，初见效益，但绝大多数林木还没有到盛产期。因2004和2005年的持续灾害低温天气导致大量杂交竹死亡，农户增收受到影响。竹子迄今还没有进入盛产期，龙头企业的带动作用还没有凸现出来，农户依靠龙头企业增收的效果不明显，短期经济效益产出不高，对退耕补助的依赖还是很强，如若停止补贴，后续产业建立尚在起步阶段，农户生计仍难以为继。
3.3 盆中丘陵地区
退耕还林地规划重点在水土流失严重的“馒头山”。该区域退耕还林面积占全省总量的20%左右。地貌以丘陵为主，水土流失严重。资源匮乏，传统农户对资源的依赖不高。整体社会经济状况较好，农户整体素质相对较高，交通相对便利，信息较畅通，退耕转移出来的劳动力流向非农产业或其他多种经营，增收渠道多，经济收入较高，其中打工收入占总收入的比重最高，退耕收入在总收入中所占比重不大，对退耕补助依赖不大。补助到期后，以传统农业为主的农户收入将有较大影响，对转移到非农产业的农户影响较小。
4.影响退耕还林政策可持续性的风险分析
4.1 现有政策安排时限内无法达到预期效益
经济林的补贴年限在有些地方已经到期，生态林的补贴即将到期。但是普遍说来在四川绝大多数地方，尤其是以生态林为主的川西高原地区，补贴到期后很难产生经济效益。首先受自然条件所限，其位于高寒山区，气候和立地条件差，其成材的时间一般都是几十年甚至上百年时间，不像内地可以及时更换品种，分散降低风险。退耕重点区域大多是重要的水源涵养地，对稳定中下游地区社会经济生活协调发展起到重要作用。
其次选种失误导致预期收益降低。天全县在没有做好充分的论证的前提下，从广西引进杂交竹，但不耐低温。2004年和2005年遇到多年不遇的持续低温天气，造成4万亩杂交竹受灾。县林业局准备逐年分批实施树种更换，将杂交竹替换为本地慈竹和楠竹。但是涉及到的更换树种费用高，每亩需要140元。目前很多农户已经自行替换杂交竹，种植本地品种的慈竹和楠竹，但是大规模替换树种牵涉到的资金问题，县林业局和农户都无法承担，这样就推迟了农户获得经济效益的时间，延长了农户对退耕补助的依赖。
最后对树木管护好坏是影响树木长势的重要因素。从纯技术角度而言，有些树种如竹子的成材时间并不长，但在调查时发现农户的树木成材时间往往要推迟3～5年，主要原因就是种树的关键环节没有控制好。在天全县小河乡秋风村农户反映栽种楠竹时，由于第一年农户没有掌握好栽植初期竹子分窝移栽技术，导致楠竹的存活率最低仅有20%～30%，次年由于林业局对早期移栽技术进行指导，成活率就可高达80%～90%。所以即使是同一批退耕还林的树木，因管理不一，生长情况也有天壤之别。
4.2 粮改现的补贴方式未能充分保障农户的利益
退耕还林初期，国家采用发放原粮的补贴方式，从2004年起，国家从粮食安全的角度出发，向退耕户补助的粮食改为现金补助,按粮食折资1.4元/公斤计算，折合现金210元的补贴标准进行发放。从几个县农户访谈来看，农户认为补贴的现金无法购买到以前相同数量的原粮，还面临粮食涨价和运输成本增加的风险。以天全为例，农户拿到手的退耕补助为每亩245元，包括210元的退耕补助、20元管理费和15元的县级财政支持。按照100斤原粮打出70斤粮食来算，300斤原粮可以有210斤大米。而补贴的245元的现金按市场最低价1.3元/斤购买的话，只能购买180斤左右大米，还不考虑粮食涨价和运输成本增加的因素。原粮的残渣部分还可以发展养殖业，否则养殖业的支出也将挤占农户的利益空间，农户的利益无法得到保障。
这一政策变动尤其对西部退耕地区的粮食供应保障构成了很大影响。尽管这项政策是为了缓解市场粮食供求压力，简化粮食供应手续，降低退耕的行政成本而制定，但是农户将承担因粮价波动带来的风险，直接对退耕户的生存构成威胁。尤其是在四川非常贫困的高寒边远山区，抵御粮食安全风险能力相对较差。商品粮主要靠内地粮食产区调入；甘孜州九龙县和凉山州金阳县都是贫困缺粮县，供本地支配必需的粮食储备严重不足。本地粮食大都是外运，交通不便且损耗大，运价高，造成当地粮食市场价格居高，这样农户可以买到的大米就更少了，无法满足基本生存需要。
4.3 后续产业短期内无法成为农户稳定的收入来源
退耕工程启动以来，各地通过合理选择造林树种、优化造林技术模式，探索建立了林竹纸、林草畜、经济林果等后续产业，尽管涌现出一批发展较好的典型产业，如沐川和天全的竹纸产业，南江县的核桃产业，洪雅县的草畜产业，金阳县的青椒产业等，产生了一定的经济效益。但经济林属于高投入和高产出类型，资金投入更大，经营管理技术性更强，如果不能保证对其持续的投入，多数经济林今后也难有较好收益。而除了很少一部分生态林的经济效益突出，绝大多数生态林因仍处于生态效益的培植和建设阶段，补贴期内不能郁闭成林，经济效益比较低，而生态效益的发挥尚需时日。
4.4 退耕林产品的销售可能遭遇市场风险
由于缺乏对树种适应性和销售市场的充分了解，导致局部地区规划同类树种，可能造成今后同类产品大批量就市，销售价格不高，形成“退耕经济”现象。有些产品过度依赖现有企业的产品消化能力，一旦市场对终端产品需求发生变化，退耕农户的损失将不可估量。以天全县的竹为例，其主要的销售对象是竹材消化能力很大的雅安中竹公司和天全竹制品加工厂，所以退耕规划的树种以竹类为主，目前尚未到盛产期。但公司终端产品的市场风险将直接影响到对原料林的收购数量和价格，一旦出现偏差，将给退耕农户带来巨大经济损失。
4.5 退耕政策的变动对农户的心理和行为构成影响
退耕还林政策大幅调整，引发农户对退耕持续性的疑虑。基于对我国粮食安全的考虑，退耕还林政策也进行大的调整。例如2004年第34号文件年开始的“粮改现”与以前《退耕还林条例》中规定,“兑付的补助粮不得折算成现金或者代金券”不一致，使农户质疑退耕政策的稳定性，不敢加大对退耕地的投入。同时基本农田保护、粮食直补和农业税减免等惠农政策降低了退耕还林比较效益，影响农户持续的造林热情，使得部分因退耕还林而没有享受到这些优惠政策的农户心理发生微妙变化，降低了其对退耕还林政策的满意度，造成其短期行为。
4.6 过度依赖退耕补贴导致内生动力不足
经过几年的退耕还林，农户已经形成了对退耕补助心理和经济依赖。特别是一些退耕初期因规划不当出现的部分全退村和全退户，退耕收入成为家庭最重要的收入。现在四川省有“全退户”8.5万户，涉及人口30.8万，分别占全省退耕总户数和总人数的1.27%和1.28%，他们当中的一部分人因缺乏土地资源，同时没有寻求到其他新的增收途径，其生存严重依赖于退耕还林补贴。天全县紫石乡是全县两个全退乡之一，农户的原耕地大都分布在公路沿线陡坡，全部退耕，补贴到期后他们将会是最早面临生存危机的群体。还有大部分地区都是部分坡耕地退耕，但留足部分口粮田，一旦补贴到期，生存无虑，发展堪忧。很多农户持有“反正国家要管”，“走一步看一步”的消极心态。国家通过给退耕农户一定的经济补偿来换来生态效益的退耕还林工程，也形成了退耕农户对补贴的依赖，没有充分挖掘农户自身的发展动力，内生动力欠缺。
4.7 劳动力缺乏影响林木的管护效果
随着退耕的深入，更多剩余劳动力转移到其他非农产业是大势所趋。青壮劳动力大都外出打工，留守老人和小孩面临诸多问题，对林木疏于管护。尤其是距离农户家远的退耕地的管理效果就更不佳。我们调查的邛崃市临江社，距离四川著名的平乐古镇16公里，是到著名风景区天台山的必经之地，农户从事第三产业人数多，农村劳动力严重匮乏，退耕初期的竹林长势非常不好，该社还曾出现了联合管理和集体管理的模式，退耕初期由社区集体联合管理的模式非常奏效，每家每户按每亩20元缴纳给村集体，由集体统一聘人看管，管护效果很好，缓解劳动力缺乏的状况。
4.8 病虫害和兽害的弊端凸现
为了集中连片，方便栽植和管理，退耕还林工程规划的大都是纯林，但是单一树种易发病虫害，给农户造成不小的经济损失。相比而言，混交林病虫害发生的几率要小，发挥的生态效益也远远大于纯林。单一树种构成的纯林对水土保持和林下植被恢复的作用有限，使其不能达到退耕还林预期的生态效益。实施退耕还林以来，野生动物的数量大幅增加，其活动范围也越来越宽，已经开始侵犯到人类生活和居住的场所，经常危害庄稼，啃食树苗和干果类，对经果林造成破坏，并直接影响到农户的收益。
5.退耕还林工程后续政策设计的思考和建议
5.1 从法律上进一步明确林木收益权和处置权
退耕还林工程成败的关键是在于林木的收益权和处置权。退耕还林工程没有从政策上明确规定农户对退耕林木将来的收益和处置权，以及林业特殊的采伐限额政策，都直接影响到农户对退耕林木的管护和投入。建议应该进一步从法律上明确林木收益权和处置权，明确规定退耕农户的权利和义务，赋予他们对林木的收益权和处置权，依法享有退耕林木的经营使用权、转让权，林副产品采集权，在采伐限额上应该放宽对退耕林木利用的限制。当然也要严格规定不得滥砍滥伐，明确村民权益的同时规定其应尽的管护义务。退耕还林工程是否具有可持续性将涉及到整个林权改革中对产权的明晰。
5.2 合理调整补贴年限、补贴标准和补贴方式
5.2.1 重点水源涵养核心区域应提高补贴标准和延长补贴时间
四川省地处长江上游，境内有长江及其主要支流岷江、沱江、嘉陵江、大渡河、雅砻江等，生态环境保护的意义重大，直接关系到长江中下游地区的生态安全, 现仍有近800万亩左右这样的陡坡耕地需要退耕，因远离公路河流两岸，造林和管护难度大，验收成本高，尚未被纳入退耕还林指标。已退耕区域基本口粮田产量不能满足农户的基本生存需要，农户对退耕补助依赖相当大。应该组织调研和专家评审，确定退耕还林的重点水源涵养最核心、核心和非核心区域，按照生态区位重要性等级来确立核心退耕区域，包括社区基础设施状况、生物多样性现状、对外部影响力、水土流失程度、植被覆盖程度等指标。现有的大江大河源头规划的都是生态林，立地条件差，树木生长周期长，应至少延长15～20年。应该激励更多有能力的造林公司、大户、种树能手参与进来，通过政府采取赎买或租赁等方式给予参与者补偿，激发社会的造林热情。今后政府逐步将其纳入国家重点生态公益林，纳入生态效益补偿范围，但是补助标准也宜高于现行的每亩5元的生态效益补偿标准，维持在农村最低生活保障水平。
5.2.2 继续延长非重点核心区域生态林和经济林补贴年限
四川省区域间经济社会发展不平衡，特别是少数民族地区，盆周革命老区和贫困县，川南石漠化地区，自然条件较差，经济水平低下，对退耕还林政策补助依赖性较强；况且生态林和经济林目前还没有到收益期，局部地区因各种原因导致树木长势不佳，获取收益的时间推迟；退耕后续产业的发展还很缓慢。建议将经济林补贴延长至10年，非核心退耕区域的生态林补贴延长至15年，从政策上及时调整，通过后续产业的培育和农户向非农产业的转移，逐步降低农户对退耕补助的依赖。
5.2.3 现金和粮食灵活选择，粮食折现时注意考虑市场价格
针对边远山区的退耕户，本地粮食本来就靠外调，发放现金到市场购买直接影响到本地粮食价格的波动。同时有些农户购买粮食要到很远的地方，一次性购买量大，需要支付额外的交通成本和劳力。针对这类农户可以直接发放粮食，免除其高额的运输成本和劳动成本，现金补贴如果不按照市场价格折算，他们的利益将受到极大损失；而内地的退耕户，外出打工者多，发放粮食不喜欢储存，购买粮食方便，随买随吃，宜发放现金。但是现行现金补贴标准低，大大低于原耕地的农作物产出收益，也低于300斤原粮的标准，农户还要承担粮食涨价的市场风险。建议将粮食折现金时，应以当年市场粮食价格为标准来折算，而不是按照现行的固定价格标准来折算，应充分保障农户的利益。
5.3 推进退耕还林工程与其他农业和农村发展项目的有机结合
退耕还林工程应该继续与其他涉农项目相结合，才能发挥更大的效益，与农村扶贫、农村综合治理、水土保持、基本农田建设、生态移民等等农村发展项目相结合。如在基本农田建设方面，应该结合国家基本口粮田建设资金，向退耕还林区域倾斜和补偿，使退耕区域仅余耕地的产量达到大幅提高，逐步缓解农户对退耕粮食的依赖，以防止对国家粮食安全造成危害，发展自身，走上粮食供应充足的良性循环。规划建设高标准基本农田时的重点应在盆地丘陵区和盆周山区，应注意向退耕还林工程区的倾斜。
5.4 有选择地实施生态移民和合理建立兽害补偿机制
除了针对生态地位重要，退耕后不适宜居住，交通不便，自然条件恶劣地区的农户实施生态移民外，还有一类是局部地区因为退耕后出现的严重兽害问题，给农户造成一定经济损失。应建立兽害补偿机制，对因兽害引起经济损失的农户予以补偿，补偿标准可以按照损害财物的野生动物的被保护等级来制定。在兽害严重无法继续生产和生存的农户实施生态移民，在有条件的地方，首先考虑社区内部土地的调整，然后再是异地生态移民。
5.5 建立集体和个人管护相结合的退耕还林管护模式
在政府提供的技术支持和管理监督不够的情况下，充分发挥社区管理的优势。尤其对外出打工多，留守儿童和老人多的农村社区有借鉴价值。还有联户管理等形式，不仅有利于工程实施，也可以加强邻里关系，增强社区凝聚力，提高社区组织协调能力。在退耕还林的诸多环节中，让社区组织充分介入，下放一定权力给社区组织，可以降低政府行政成本，达到更好宣传和实施退耕工程的结果。从个人管护效果来看，间种过其他农作物的林木长势比不间种的林木要好，建议从政策上明确规定不再限制对尚未郁闭成林的退耕林地内搞林下种植，但仅限为低矮的粮食或经济作物，郁闭成林后不得继续种植农作物。
5.6 国家和地方共同筹资替换效益不佳的树种
有些退耕树种的规划没有尊重当地农户的意愿，没有对引进树种的当地适应性进行充分论证，导致树苗存活率不高，延迟了农户获益的时间，给农户造成的经济损失不应该由农户来承受。更换树种费用应采与多渠道筹集，以国家投入和地方配套，农户出劳动力的形式，不应将规划失误的后果完全由农户来承担。政府承担部分费用可以免除农户的造林后顾之忧，也使得政府今后规划树种时更加慎重周密。
5.7 强化农民理念和就业培训，提高外出务工者的竞争力
帮助农民拓展思维，寻找退耕后最适合发展的增收项目活动，特别要注意宣传退耕补助不是终身制，使农民能够认识到外界的支持都是客观因素，收入水平的提高和生活水平的改善还必须主要依赖于自身的努力和发展。随着农村产业结构的不断调整，退耕地上将涌现更多的剩余劳动力转移到非农产业或其他多种经营活动中。政府应该继续为退耕农户提供有针对性的技能培训，同时进一步加强有效的就业信息服务，提高外出务工者的竞争力，使劳务输出产业能够逐步成为退耕地区农村发展的支柱产业之一。
5.8 继续加大力度培育退耕还林工程后续产业
加快退耕后续产业的发展，促进退耕农户的增收，是稳固退耕成果的关键，是逐步降低退耕补助依赖的前提。建议国家制定退耕还林后续产业小额贷款、低息贷款、贴息贷款等支持退耕农户加大对林地的投入，可以减少他们的短期行为；满足退耕农户对资金的需求发展其他多种经营，寻找到更多的增收渠道。降低贷款门槛，支持发展生产。对龙头企业提供税收优惠政策，鼓励其消化更多本地林木和其他非林木林产品，吸纳更多本地剩余劳动力就业。
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［作者简介］郭晓鸣（1957-），男，现任四川省社会科学院农经所所长、博士生导师，长期从事“三农”问题研究。国务院特殊津贴专家、四川省学术和技术带头人、四川省有突出贡献的优秀专家。
［收稿日期］2007-07-20
（责任编辑：启方）