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摘要：探索推进政府财政预算绩效管理是改进政府管理又一次革命。这不仅有利于提高政府工作的透明度，而且能提高政府的决策水平，还能加强外界对政府部门的约束，从而提高政府部门的运行效率。只有提高政府财政预算绩效，政府才能真正的实现为人民服务的宗旨。因此，要把推进政府的财政预算绩效管理，作为促进政府机构改革的关键环节，制定相关法规，依法有序地推进财政预算绩效管理改革，并充分发挥社会公众的舆论监督作用，同时建立起相关的责任追究制度。
关键词：财政预算；绩效管理
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-00-02
预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行為更加务实、高效。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。这是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是深化行政体制改革的重要举措，也是财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加快经济发展方式的转变和和谐社会的构建，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。
一、预算绩效管理对政府改革的意义
开展预算绩效管理实质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化，是建设高效、廉洁、责任政府的核心内容。
首先，加强预算绩效管理有利于转变政府职能，提高管理效率。当前，面对全面建设小康社会的新形势新任务，我国现行行政管理体制还存在一些问题，主要表现为：政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、人员臃肿、效率不高、考核体系不健全；公共资源配置效率不高；公共产品和服务供给不足等。预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量与成本，并注重财政资金的使用效益，其内容和意义实际上已经超过了公共支出管理本身，涵盖了政府整个公共管理范畴。加强预算绩效管理能从根本上解决上述问题，提高政府工作的效率。
其次，加强预算绩效管理有利于增强政府的责任意识，提升公共服务的质量。政府花钱的目的是为了获得社会效果，在以结果为导向的绩效管理中，体现在预算资金分配上就是部门每年的支出要与其取得的产出和成效挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算拨款。部门申请资金必须依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，力求避免浪费。“谁支出谁负责”的基本原则，使预算部门申请财政资金时变得谨慎，从而增强了政府部门的责任意识。同时绩效管理强调把居民看作顾客，要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发，因此，加强预算绩效管理，可以强化政府为公众服务的观念，强化政府对公共资金使用结果的关注，使政府机关人员追求办事效果，激发政府的活力，使政府行政变得更加务实、有效，从而提升公共服务的质量。
最后，加强预算绩效管理有利于增加政府的透明度。预算绩效管理形成的一套量化的绩效目标、指标体系，为社会和公众监督政府行为创造了条件，有利于扩大公众的知情权和参与权，从而促进政府创新管理理念与管理方式，提高决策、管理水平。
二、预算绩效管理的路径选择
任何制度创新的改革方案，都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。以下是预算绩效管理较为完整的工作制度框架，为绩效管理工作全面开展奠定了坚实的制度基础。
1.建立事前目标申报审核和立项评审机制
目标是一切管理的源头，事前设立并审核绩效目标是对工作职责和任务的一个“自省”过程，是部门（单位）明确支出责任的过程，是全面、系统和本质思考自身工作成果的过程。缺少了这一过程，就谈不上预算编制的合理性，预算执行的进度就不会从根本上得到提高，事后的绩效评价也就没有了依据。
2.建立事中绩效报告和跟踪监督机制
开展事中绩效监督是预算绩效管理不可或缺的一个重要环节，通过事中绩效监督可以对财政支出行为过程尤其是预期结果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断完善项目管理，进一步落实支出责任，加快预算执行进度，更好地实现绩效目标。
3.建立事后评价工作机制
即建立部门（单位）自评、财政部门重点评价，中介机构评价等多层次评价组织体系，并逐步把评价范围扩大到所有公共支出项目。设计了一套规范的绩效评价操作方法和程序，让财政部门、预算单位和相关中介机构懂得如何评价，如何操作，逐步将公共支出绩效评价内化为各部门的日常工作方式，这是公共支出管理由粗放型管理向科学化、精细化管理转换的重要一环。
三、推进预算绩效管理工作存在的难点问题
总体上看，预算绩效管理取得了一定成效，但是改革才刚刚起步，仍然面临不少困难。
一是绩效评价只能针对单个项目或某一部门，不能反映项目之间、部门之间的相互关系。因此，从更高层面上，对整个财政资金在不同领域进行分配的情况，或者说，对整个财政盘子、财政支出结构的合理性无法进行评价。
二是由于缺乏审核标准，对目标本身的科学性、合理性等问题缺乏必要的分析，因此很难判定部门的绩效目标是否符合社会经济发展的要求。
三是目前开展的绩效评价对财政支出的长期影响关注不够，评价结果只能停留在学习层次对改进项目管理提出建议，还不能从战略层次对项目选择、项目设计的合理性、正当性进行分析评价。
四是财政支出绩效评价与政府绩效考评的互动联系还没有建立起来。两者之间互为因果的拉动作用还未充分体现。
五是预算绩效管理信息化建设需要加快步伐。否则会影响绩效管理的进一步推广和绩效目标、指标体系的建立和完善。 六是绩效信息如何满足外部需求有待进一步研究。例如：以什么样的方式方法将部门或项目绩效目標提交人大审议；如何推进预算公开，提高公众参与度，形成“共同治理”的机制等。
四、加强预算绩效管理的建议
政府的发展观和政绩观决定了财政支出结构，影响了财政收支矛盾，而要形成正确的发展观和政绩观就必须将政府及其部门的权力转化为责任，实现这一转化就是要把政府部门的职能细化和量化为绩效目标。这是因为，预算绩效管理过程中所建立起来的一套绩效目标、指标体系，正是对政府部门及其工作人员的一种职责规定和行为规范。因此，预算绩效管理本质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化，是一个还权于民的过程，基于以上认识，提出如下建议：
（一）将预算绩效管理与政府绩效考评结合起来
前者主要是项目层面的管理，后者是部门层面的管理，二者是一种互相促动的关系，并且有一致的目标，即构建一套符合公共需求的绩效目标体系，提高政府的公共服务水平。为此，这项改革应当自上而下的推开，首先是调整三定方案，重新定位各级政府职责，清理交叉重复，并把权力性表述转化为责任性表述；其次，根据职责，逐级设定量化的战略目标；第三，根据战略目标，清理、归并现有项目。通过以上三步，建立一种基于部门职责的、规范的三级预算编制结构体系。
（二）大力推进预算公开
推行公共支出绩效管理必须保障社会公众对政府预算的编制、执行拥有知情权、参与权、表达权和监督权，这是实现公共支出合理性的前提，没有公众的参与，我们的一切努力都将失去意义。因此，应当按照有关要求，主动公开反映政府活动、体现政府职能的预算及其绩效结果，接受社会公众监督，通过外部力量促使政府部门增强责任意识，努力提高公共产品和公共服务的质量。
（三）实施绩效问责
绩效问责是提高政府绩效的动力机制，如果没有相应的责任追究奖惩机制，公共部门及其工作人员也就没有约束预算提高成效的动力。目前，应以重点支出或重点项目为抓手，建立政府领衔、社会广泛参与的绩效问责机制。每年在单位自评完成后召开年度重点项目绩效问责会，被问责单位就项目绩效情况作出公开陈述，其后专家组或公众代表进行有针对性的提问，部门负责人再做答辩，最后由专家组对问责结果作出评定。评定结论不仅作为下年度支出预算安排的依据，而且作为政府绩效考评的重要内容。
（四）加强预算绩效管理的法制化
绩效管理本身就包含着依法行政、依法理财的理念，需要建立一系列具有权威性的法律法规，来确保改革的实施。特别是要在新修订的《预算法》中明确要求：政府提供公共产品或公共服务必须事先征集公众意见，财政支出必须设定可考核的绩效目标，所有涉及财政支出的政策出台必须进行绩效论证等。
（五）提高对改革重要性和紧迫性的认识
财政内部应当明确将预算绩效管理作为深化财政改革，完善公共财政框架、推进财政科学化精细化管理的切入点。在政府层面，成立由主管领导牵头的改革领导小组，全面、系统规划预算绩效管理改革的方向、路径和框架。当务之急是推动建设 “政府绩效目标体系”，即自上而下层层设立可考核的绩效目标，这是政府改革的突破口。
（六）完善改革的技术支撑
根据绩效管理的制度框架，我们设想该系统由两个部分构成，一是与预算编制系统融合的绩效目标管理系统。主要思路是：在预算编制系统中融入绩效目标管理相关内容，建立一个可以进行流程审核，实时跟踪、动态管理的项目库或预算编制系统。二是在GFMIS中开发绩效评价管理信息系统。主要思路是：在GFMIS系统中建设绩效评价指标库、专家库、绩效评价操作平台、绩效结果反馈等相关模块，并与资产管理信息、预算单位财务核算、财政决算、预算编制等系统互联互通，信息共享，建立一个覆盖全省各市县、省本级各部门，集中进行绩效评价及其信息管理的网络平台。
关键词：财政预算；绩效管理
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-00-02
预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行為更加务实、高效。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。这是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是深化行政体制改革的重要举措，也是财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加快经济发展方式的转变和和谐社会的构建，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。
一、预算绩效管理对政府改革的意义
开展预算绩效管理实质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化，是建设高效、廉洁、责任政府的核心内容。
首先，加强预算绩效管理有利于转变政府职能，提高管理效率。当前，面对全面建设小康社会的新形势新任务，我国现行行政管理体制还存在一些问题，主要表现为：政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、人员臃肿、效率不高、考核体系不健全；公共资源配置效率不高；公共产品和服务供给不足等。预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量与成本，并注重财政资金的使用效益，其内容和意义实际上已经超过了公共支出管理本身，涵盖了政府整个公共管理范畴。加强预算绩效管理能从根本上解决上述问题，提高政府工作的效率。
其次，加强预算绩效管理有利于增强政府的责任意识，提升公共服务的质量。政府花钱的目的是为了获得社会效果，在以结果为导向的绩效管理中，体现在预算资金分配上就是部门每年的支出要与其取得的产出和成效挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算拨款。部门申请资金必须依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，力求避免浪费。“谁支出谁负责”的基本原则，使预算部门申请财政资金时变得谨慎，从而增强了政府部门的责任意识。同时绩效管理强调把居民看作顾客，要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发，因此，加强预算绩效管理，可以强化政府为公众服务的观念，强化政府对公共资金使用结果的关注，使政府机关人员追求办事效果，激发政府的活力，使政府行政变得更加务实、有效，从而提升公共服务的质量。
最后，加强预算绩效管理有利于增加政府的透明度。预算绩效管理形成的一套量化的绩效目标、指标体系，为社会和公众监督政府行为创造了条件，有利于扩大公众的知情权和参与权，从而促进政府创新管理理念与管理方式，提高决策、管理水平。
二、预算绩效管理的路径选择
任何制度创新的改革方案，都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。以下是预算绩效管理较为完整的工作制度框架，为绩效管理工作全面开展奠定了坚实的制度基础。
1.建立事前目标申报审核和立项评审机制
目标是一切管理的源头，事前设立并审核绩效目标是对工作职责和任务的一个“自省”过程，是部门（单位）明确支出责任的过程，是全面、系统和本质思考自身工作成果的过程。缺少了这一过程，就谈不上预算编制的合理性，预算执行的进度就不会从根本上得到提高，事后的绩效评价也就没有了依据。
2.建立事中绩效报告和跟踪监督机制
开展事中绩效监督是预算绩效管理不可或缺的一个重要环节，通过事中绩效监督可以对财政支出行为过程尤其是预期结果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断完善项目管理，进一步落实支出责任，加快预算执行进度，更好地实现绩效目标。
3.建立事后评价工作机制
即建立部门（单位）自评、财政部门重点评价，中介机构评价等多层次评价组织体系，并逐步把评价范围扩大到所有公共支出项目。设计了一套规范的绩效评价操作方法和程序，让财政部门、预算单位和相关中介机构懂得如何评价，如何操作，逐步将公共支出绩效评价内化为各部门的日常工作方式，这是公共支出管理由粗放型管理向科学化、精细化管理转换的重要一环。
三、推进预算绩效管理工作存在的难点问题
总体上看，预算绩效管理取得了一定成效，但是改革才刚刚起步，仍然面临不少困难。
一是绩效评价只能针对单个项目或某一部门，不能反映项目之间、部门之间的相互关系。因此，从更高层面上，对整个财政资金在不同领域进行分配的情况，或者说，对整个财政盘子、财政支出结构的合理性无法进行评价。
二是由于缺乏审核标准，对目标本身的科学性、合理性等问题缺乏必要的分析，因此很难判定部门的绩效目标是否符合社会经济发展的要求。
三是目前开展的绩效评价对财政支出的长期影响关注不够，评价结果只能停留在学习层次对改进项目管理提出建议，还不能从战略层次对项目选择、项目设计的合理性、正当性进行分析评价。
四是财政支出绩效评价与政府绩效考评的互动联系还没有建立起来。两者之间互为因果的拉动作用还未充分体现。
五是预算绩效管理信息化建设需要加快步伐。否则会影响绩效管理的进一步推广和绩效目标、指标体系的建立和完善。 六是绩效信息如何满足外部需求有待进一步研究。例如：以什么样的方式方法将部门或项目绩效目標提交人大审议；如何推进预算公开，提高公众参与度，形成“共同治理”的机制等。
四、加强预算绩效管理的建议
政府的发展观和政绩观决定了财政支出结构，影响了财政收支矛盾，而要形成正确的发展观和政绩观就必须将政府及其部门的权力转化为责任，实现这一转化就是要把政府部门的职能细化和量化为绩效目标。这是因为，预算绩效管理过程中所建立起来的一套绩效目标、指标体系，正是对政府部门及其工作人员的一种职责规定和行为规范。因此，预算绩效管理本质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化，是一个还权于民的过程，基于以上认识，提出如下建议：
（一）将预算绩效管理与政府绩效考评结合起来
前者主要是项目层面的管理，后者是部门层面的管理，二者是一种互相促动的关系，并且有一致的目标，即构建一套符合公共需求的绩效目标体系，提高政府的公共服务水平。为此，这项改革应当自上而下的推开，首先是调整三定方案，重新定位各级政府职责，清理交叉重复，并把权力性表述转化为责任性表述；其次，根据职责，逐级设定量化的战略目标；第三，根据战略目标，清理、归并现有项目。通过以上三步，建立一种基于部门职责的、规范的三级预算编制结构体系。
（二）大力推进预算公开
推行公共支出绩效管理必须保障社会公众对政府预算的编制、执行拥有知情权、参与权、表达权和监督权，这是实现公共支出合理性的前提，没有公众的参与，我们的一切努力都将失去意义。因此，应当按照有关要求，主动公开反映政府活动、体现政府职能的预算及其绩效结果，接受社会公众监督，通过外部力量促使政府部门增强责任意识，努力提高公共产品和公共服务的质量。
（三）实施绩效问责
绩效问责是提高政府绩效的动力机制，如果没有相应的责任追究奖惩机制，公共部门及其工作人员也就没有约束预算提高成效的动力。目前，应以重点支出或重点项目为抓手，建立政府领衔、社会广泛参与的绩效问责机制。每年在单位自评完成后召开年度重点项目绩效问责会，被问责单位就项目绩效情况作出公开陈述，其后专家组或公众代表进行有针对性的提问，部门负责人再做答辩，最后由专家组对问责结果作出评定。评定结论不仅作为下年度支出预算安排的依据，而且作为政府绩效考评的重要内容。
（四）加强预算绩效管理的法制化
绩效管理本身就包含着依法行政、依法理财的理念，需要建立一系列具有权威性的法律法规，来确保改革的实施。特别是要在新修订的《预算法》中明确要求：政府提供公共产品或公共服务必须事先征集公众意见，财政支出必须设定可考核的绩效目标，所有涉及财政支出的政策出台必须进行绩效论证等。
（五）提高对改革重要性和紧迫性的认识
财政内部应当明确将预算绩效管理作为深化财政改革，完善公共财政框架、推进财政科学化精细化管理的切入点。在政府层面，成立由主管领导牵头的改革领导小组，全面、系统规划预算绩效管理改革的方向、路径和框架。当务之急是推动建设 “政府绩效目标体系”，即自上而下层层设立可考核的绩效目标，这是政府改革的突破口。
（六）完善改革的技术支撑
根据绩效管理的制度框架，我们设想该系统由两个部分构成，一是与预算编制系统融合的绩效目标管理系统。主要思路是：在预算编制系统中融入绩效目标管理相关内容，建立一个可以进行流程审核，实时跟踪、动态管理的项目库或预算编制系统。二是在GFMIS中开发绩效评价管理信息系统。主要思路是：在GFMIS系统中建设绩效评价指标库、专家库、绩效评价操作平台、绩效结果反馈等相关模块，并与资产管理信息、预算单位财务核算、财政决算、预算编制等系统互联互通，信息共享，建立一个覆盖全省各市县、省本级各部门，集中进行绩效评价及其信息管理的网络平台。