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摘要：事后监督部门成立6年多来，对规范人民银行会计核算业务、防范和化解会计核算风险起到了一定的积极作用。但是，由于一些主客观因素的影响，目前事后监督的现实作用发挥与职能设计还存在较大距离，需要我们认真地进行研究和思考，以便进一步提高事后监督工作效果。
关键词：事后监督 工作效果
一、目前事后监督工作中存在的主要问题
（一）监督内容不够全面和深入，风险防范能力有待进一步提高
一方面，事后监督员在日常工作中由于职责的要求，偏重于对会计凭证、会计报表合规性和真实性的审核，如凭证要素是否合规、印章是否齐全、报表是否平衡，而对业务资金进出的合法性、资金往来的异动性不太深究，使监督停留在表层；另一方面，事后监督部门对会计核算部门的业务监督只是对会计核算业务结果的监督，对会计核算业务的过程却缺乏有效监督，而会计核算部门的内控管理是否严密、业务系统控制是否存在漏洞往往是产生风险的主要根源。
（二）监督手段相对滞后
同核算部门会计核算电算化的快速发展相比，事后监督部门的业务发展远远落后于业务部门，虽然中央银行会计核算系统开发了相应的事后监督系统，但难以发现深层次的业务风险。目前的监督系统进行过更新，但该系统仍只注重了业务的复核功能，对业务的合法、合规和真实性不能审验，对会计主管更改账务、调整积数、开立账户等核算工作的敏感和薄弱环节没有建立相应的监督机制，因此，该系统在监督方面发挥的作用有限，反而增加了事后监督员的工作量。在这样的情形下，当前以手工监督为主的事后监督部门面临两大难题：一是人员的业务素质和监督疲劳。由于缺乏科学的监督手段和分析方法，会计核算部门提供的各种会计资料是否有问题和风险隐患，事后监督人员只能凭个人的理解和工作经验去判别。因此，主观意志的成分较多，具备较高的业务素质和一定审计技巧的监督人员查错纠弊几率就高；反之则低。二是由于事后监督人员每天面对的是大量的、雷同的会计资料，一边要进行肉眼“挑刺”，一边要上机录入复核，很容易出现“视觉疲劳”，可能出现消极应付、不认真负责的现象，使监督工作流于形式。
（三）监督模式不统一，监督质量有待进一步提高
由于管理体制的原因，事后监督部门各自为战，在制度建设和监督质量标准上有较大的随意性。虽然新的《中国人民银行会计核算监督办法》（以下简称《监督办法》）对事后监督工作流程如何规范、差错事故如何处理、责任如何界定等环节进行了规定，但是许多细节问题没有可供参考的依据，如规范性问题具体包括哪些内容就没有详细的规定。这样容易使事后监督工作产生两个偏误：一是在监督内容上有局限性，表现为对某个单一事项或某个环节监督多，对直接的、既定的核算业务进行监督多，对新的核算体制下资金使用状况的全方位跟踪监督少。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。二是在监督方式上受传统习惯的束缚，工作创新少，表现为常规的、一般性、合规性监督多，工作系统性分析、前瞻性研究、风险性预测少，不利于提高事后监督工作质量和水平。
（四）监督意见不能完全落实到位，监督效力还有待进一步加强
事后监督的对象是同级核算部门，对于事后监督部门发现的问题，核算部门出于本位主义的考虑往往要据“理”力争：对于事后监督提出的建议或意见，往往也不能落实或落实不到位，特别是对事后监督部门从风险角度或业务相互制约环节考虑提出的建议，如果业务部门业务规章没有明确规定，业务部门一般不予采纳或接受。而从现有的会计核算制度和业务规章来说，制度设计没有对不同会计核算环节实行有效控制，如各个核算系统的处理办法、操作规程均侧重于会计处理手续的规定，对处理环节的规定不详细等。从另一个角度来说，每个核算部门或岗位均是单个节点，而从事后监督部门来看，它们是相互关联的整体。因此，站在事后监督的角度，往往能发现一些会计核算部门自身发现不了的潜在风险和漏洞。而事后监督部门对监督处理意见的落实整改情况缺乏强有力的处置手段，不能有效督促被监督部门防范这一类风险，其监督效力大打折扣。
二、提高事后监督效果的措施
（一）事后监督向事中延伸
传统的事后监督工作侧重对会计核算结果的合规性监督，但无法对会计核算违规操作进行实时监督，这就导致在资金风险防范的重要关口留有“死角”和“盲点”。加之随着会计核算业务的发展，核算资金风险随之加大，风险的隐蔽性增强，仅对会计核算结果进行独立的非现场监督，很难查找所有的风险隐患，堵塞所有的漏洞。事实证明：合规性的无差错并不等于无风险，事后监督的定位如果仅停留在合规性监督的阶段，显然是定位较低，有所遗漏。
新的《监督办法》第二十一条明确要求：会计核算监督应事前、事中和事后监督相结合。事前监督，是指核算业务发生前，核算部门受理业务时开展的柜面监督。事中监督，是指核算业务处理过程中，核算部门采取复核、审批、认证等方式开展的监督。将事后的结果监督向事中的过程监督延伸，通过对业务办理过程中风险的识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理，实现监督关口前移，可以从源头上防范资金风险。目前正在开发的新的中央银行会计集中核算系统（ACS）根据预先设定的条件，既可向会计业务监督部门提供预警监督、业务处理结果的实时监督，也可提供业务处理完成后的重点业务监督和一般业务的隔日抽样监督，从而完成对ACS业务处理、参数设置和账务记载等情况的全面监督。
（二）增加监督手段
新的《监督办法》规定：会计核算监督分为现场监督和非现场监督。核算部门内设的监督机构和监督岗位适时开展现场监督：监督部门以非现场监督为主，经分管行长授权可开展现场监督。“现场监督，是指对核算部门不能每日提交的登记簿、重要空白凭证等会计资料及实物使用管理进行的实地查验。”新的《监督办法》与旧制度完全没有现场监督相比虽然有了较大的进步，解决了一些非现场监督留下的“死角”和“盲点”，但现场监督所确定的面还偏窄，有些业务也可以通过现场监督来完成，从而提高监督效果。可采用定期检查和不定期抽查相结合，计划性检查与突击检查相交叉的方式进行现场监督，以更好地促进各项规章制度落到实处。为保证现场监督的实际效果，可将现场监督分为两个阶段进行。首先，采取通知检查的方式，事先半个月发出通知告知被监督部门，给被监督部门留有充足的时间做好资料准备和开展自查工作，做到有备而查，不走过场。其次，确定现场监督重点，包括：再贷款、再贴现账据核对；有价单证及重要空白凭证账实核对；重要空白凭证的领用、保管及使用情况；会计印章（业务公章、转讫章、交换章）的保管和使用情况；各类登记簿的建立与保管、人员变更、重要业务事项的记录与处理；岗位设置、用户操作员口令是否按制度要求进行设置和保管等，做到现场监督全面，内容扎实，不留“死角”和“盲点”，使风险隐患降到最低。 （三）创新监督手段，完善和优化事后监督系统
目前，只有中央银行会计核算业务（营业）有监督系统来进行监督。国库、发行会计核算业务仍靠手工来进行监督，监督的局限性可想而知。而现有会计监督系统也有许多不尽如人意的地方。如仍需用手工录入进行比对，有误的地方需要人工判断并录入。此监督系统更多的是倾向于传统的监督方法，甄别、分析、判断等一些有别于传统监督的功能不存在或不完善，如果开发出一种监督程序，能够将各种会计业务进行融合，并直接与被监督部门业务处理系统相连接，事后监督人员可以随时观察前台的操作处理，对有疑问的操作可利用监督系统分析检测其是否合规，达到操作处理事中控制的目的。建议上级部门尽快完善事后监督系统，开发一套与支付系统、ABS会计系统、TCBS国库系统、货币金银管理系统及相关系统相配套的即时监督系统，既能对技术参数变更、系统对接数据的核对、大额资金划付等重要系统运行信息进行实时跟踪监控，又能对业务操作员的操作状况、相关业务数据进行定性和定量分析，以解决事后监督时间上滞后的问题。这样既提高了工作效率，也拓宽了事后监督的业务面，同时也能将事后监督的重点转变到核查后的综合分析上来，对一些重要业务的处理进行跟踪反馈，及时快捷地发现漏洞和不足，从而解决问题，防范风险。
（四）强化内控管理
强化内控一直是人民银行各项工作的重心，特别是人民银行转换职能以来，为提高监督管理水平和服务质量，防范和化解金融风险，在内控建设上付出了诸多努力和实践，逐步形成了以内控制度约束为主线、内控机构检查监督为辅线的较为完善的内控机制。事后监督中心是伴随央行会计核算体系变革而产生的。其设立至今，事后监督业务范围由刚开始的单纯中央银行会计核算业务监督发展到对国库业务、货币发行业务等广泛的人民银行会计核算业务进行监督，其内控作用和效果日益显现，得到各级领导的重视和各业务部门的认可。实践证明，事后监督是央行会计核算业务流程中至关重要的一道风险防范关口、一条基础防线，在防范央行基础业务风险方面有不可替代的作用。因此，事后监督部门要建立完善的内控管理制度和工作机制并严格落实。首先，各岗位监督员应当有计划地定期轮换。其次，各系统操作人员的操作密码应注意保密，并不定期变更，要加强对会计监督系统的操作管理、用户管理等日常管理，确保会计监督系统安全运行。再次，要严格落实内部监督制度，内部监督是内部控制体系的重要组成部分，通过内部监督，可以保证内部控制运行的有效性，通过监督发现内部控制体系在设计和运行中存在的缺陷，有助于提出改进意见，以促进内部控制体系的不断改进。最后，审计部门应切实履行职责，定期对监督部门的内控制度执行情况进行分析和评价，定期召开内控评价会议，针对内控制度的缺陷和薄弱环节提出改进措施，完善内部控制持续监督机制。
（五）完善制度，建立科学的事后监督工作机制
首先，建议总行尽快设计一套涵盖事后监督业务处理过程的标准化监督流程，并根据各类会计核算业务操作管理的有关规定，制定统一的事后监督差错认定标准和责任追究办法，让事后监督人员在从事业务监督时有据可查、有制可依，既有利于规范事后监督人员的监督行为，也有利于事后监督意见得到落实、树立事后监督权威。其次，应改进事后监督方法，事后监督不能单纯做会计核算部门的复核，而是为了督促会计核算部门提高会计核算质量、防范化解会计核算风险。因此，在工作中事后监督部门不能单纯为监督而监督，监督完了就了事，而应建立监督一分析一评价机制。新的《监督办法》也要求：监督部门应对监督过程中发现的违规情况进行归类统计分析，提出整改意见或建议，定期向核算部门通报；应加强对日常监督结果的分析应用，开展会计核算风险评估和预警，提出完善会计规章制度、会计管理和内部控制的意见和建议。
（六）实行事后监督垂直管理，加强事后监督联合防守阵线
目前，由于事后监督部门在总行未设对口司局，各个监督主体各自为战，规定条文都是根据总行各相关司局的指导性文件制定，细则不统一，没有明确具体的参照规定，阻碍了事后监督作用和效果的充分发挥。因此，实行事后监督的垂直管理，能有效地解决事后监督工作协调、政策传导、业务培训等难题，极大地调动事后监督人员的工作积极性，从而使事后监督的内控职能得以充分发挥。另外，在当前会计核算部门资金清算速度加快的情况下，会计核算风险完全依赖事后监督，是不客观也是不现实的。因此，要加强联合监督阵线的建设：一是建立健全事后监督与内审部门的联动机制，将事后监督的日常监督与内审部门的立项检查有机结合，从而使事后监督发现的问题能得到深层次的解剖；二是加强事后监督部门与会计核算部门的合作机制建设。会计核算部门要注重对事后监督部门整改意见和建议的落实，做好事中、事前风险防范。事后监督部门对监督中发现的问题和业务环节中的漏洞应及时和核算部门磋商和分析，共同商讨预防措施和对策，从而构筑前台、后台共防战线，确保风险最小化。
关键词：事后监督 工作效果
一、目前事后监督工作中存在的主要问题
（一）监督内容不够全面和深入，风险防范能力有待进一步提高
一方面，事后监督员在日常工作中由于职责的要求，偏重于对会计凭证、会计报表合规性和真实性的审核，如凭证要素是否合规、印章是否齐全、报表是否平衡，而对业务资金进出的合法性、资金往来的异动性不太深究，使监督停留在表层；另一方面，事后监督部门对会计核算部门的业务监督只是对会计核算业务结果的监督，对会计核算业务的过程却缺乏有效监督，而会计核算部门的内控管理是否严密、业务系统控制是否存在漏洞往往是产生风险的主要根源。
（二）监督手段相对滞后
同核算部门会计核算电算化的快速发展相比，事后监督部门的业务发展远远落后于业务部门，虽然中央银行会计核算系统开发了相应的事后监督系统，但难以发现深层次的业务风险。目前的监督系统进行过更新，但该系统仍只注重了业务的复核功能，对业务的合法、合规和真实性不能审验，对会计主管更改账务、调整积数、开立账户等核算工作的敏感和薄弱环节没有建立相应的监督机制，因此，该系统在监督方面发挥的作用有限，反而增加了事后监督员的工作量。在这样的情形下，当前以手工监督为主的事后监督部门面临两大难题：一是人员的业务素质和监督疲劳。由于缺乏科学的监督手段和分析方法，会计核算部门提供的各种会计资料是否有问题和风险隐患，事后监督人员只能凭个人的理解和工作经验去判别。因此，主观意志的成分较多，具备较高的业务素质和一定审计技巧的监督人员查错纠弊几率就高；反之则低。二是由于事后监督人员每天面对的是大量的、雷同的会计资料，一边要进行肉眼“挑刺”，一边要上机录入复核，很容易出现“视觉疲劳”，可能出现消极应付、不认真负责的现象，使监督工作流于形式。
（三）监督模式不统一，监督质量有待进一步提高
由于管理体制的原因，事后监督部门各自为战，在制度建设和监督质量标准上有较大的随意性。虽然新的《中国人民银行会计核算监督办法》（以下简称《监督办法》）对事后监督工作流程如何规范、差错事故如何处理、责任如何界定等环节进行了规定，但是许多细节问题没有可供参考的依据，如规范性问题具体包括哪些内容就没有详细的规定。这样容易使事后监督工作产生两个偏误：一是在监督内容上有局限性，表现为对某个单一事项或某个环节监督多，对直接的、既定的核算业务进行监督多，对新的核算体制下资金使用状况的全方位跟踪监督少。因而，大大降低了监督检查的效率和效果。二是在监督方式上受传统习惯的束缚，工作创新少，表现为常规的、一般性、合规性监督多，工作系统性分析、前瞻性研究、风险性预测少，不利于提高事后监督工作质量和水平。
（四）监督意见不能完全落实到位，监督效力还有待进一步加强
事后监督的对象是同级核算部门，对于事后监督部门发现的问题，核算部门出于本位主义的考虑往往要据“理”力争：对于事后监督提出的建议或意见，往往也不能落实或落实不到位，特别是对事后监督部门从风险角度或业务相互制约环节考虑提出的建议，如果业务部门业务规章没有明确规定，业务部门一般不予采纳或接受。而从现有的会计核算制度和业务规章来说，制度设计没有对不同会计核算环节实行有效控制，如各个核算系统的处理办法、操作规程均侧重于会计处理手续的规定，对处理环节的规定不详细等。从另一个角度来说，每个核算部门或岗位均是单个节点，而从事后监督部门来看，它们是相互关联的整体。因此，站在事后监督的角度，往往能发现一些会计核算部门自身发现不了的潜在风险和漏洞。而事后监督部门对监督处理意见的落实整改情况缺乏强有力的处置手段，不能有效督促被监督部门防范这一类风险，其监督效力大打折扣。
二、提高事后监督效果的措施
（一）事后监督向事中延伸
传统的事后监督工作侧重对会计核算结果的合规性监督，但无法对会计核算违规操作进行实时监督，这就导致在资金风险防范的重要关口留有“死角”和“盲点”。加之随着会计核算业务的发展，核算资金风险随之加大，风险的隐蔽性增强，仅对会计核算结果进行独立的非现场监督，很难查找所有的风险隐患，堵塞所有的漏洞。事实证明：合规性的无差错并不等于无风险，事后监督的定位如果仅停留在合规性监督的阶段，显然是定位较低，有所遗漏。
新的《监督办法》第二十一条明确要求：会计核算监督应事前、事中和事后监督相结合。事前监督，是指核算业务发生前，核算部门受理业务时开展的柜面监督。事中监督，是指核算业务处理过程中，核算部门采取复核、审批、认证等方式开展的监督。将事后的结果监督向事中的过程监督延伸，通过对业务办理过程中风险的识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理，实现监督关口前移，可以从源头上防范资金风险。目前正在开发的新的中央银行会计集中核算系统（ACS）根据预先设定的条件，既可向会计业务监督部门提供预警监督、业务处理结果的实时监督，也可提供业务处理完成后的重点业务监督和一般业务的隔日抽样监督，从而完成对ACS业务处理、参数设置和账务记载等情况的全面监督。
（二）增加监督手段
新的《监督办法》规定：会计核算监督分为现场监督和非现场监督。核算部门内设的监督机构和监督岗位适时开展现场监督：监督部门以非现场监督为主，经分管行长授权可开展现场监督。“现场监督，是指对核算部门不能每日提交的登记簿、重要空白凭证等会计资料及实物使用管理进行的实地查验。”新的《监督办法》与旧制度完全没有现场监督相比虽然有了较大的进步，解决了一些非现场监督留下的“死角”和“盲点”，但现场监督所确定的面还偏窄，有些业务也可以通过现场监督来完成，从而提高监督效果。可采用定期检查和不定期抽查相结合，计划性检查与突击检查相交叉的方式进行现场监督，以更好地促进各项规章制度落到实处。为保证现场监督的实际效果，可将现场监督分为两个阶段进行。首先，采取通知检查的方式，事先半个月发出通知告知被监督部门，给被监督部门留有充足的时间做好资料准备和开展自查工作，做到有备而查，不走过场。其次，确定现场监督重点，包括：再贷款、再贴现账据核对；有价单证及重要空白凭证账实核对；重要空白凭证的领用、保管及使用情况；会计印章（业务公章、转讫章、交换章）的保管和使用情况；各类登记簿的建立与保管、人员变更、重要业务事项的记录与处理；岗位设置、用户操作员口令是否按制度要求进行设置和保管等，做到现场监督全面，内容扎实，不留“死角”和“盲点”，使风险隐患降到最低。 （三）创新监督手段，完善和优化事后监督系统
目前，只有中央银行会计核算业务（营业）有监督系统来进行监督。国库、发行会计核算业务仍靠手工来进行监督，监督的局限性可想而知。而现有会计监督系统也有许多不尽如人意的地方。如仍需用手工录入进行比对，有误的地方需要人工判断并录入。此监督系统更多的是倾向于传统的监督方法，甄别、分析、判断等一些有别于传统监督的功能不存在或不完善，如果开发出一种监督程序，能够将各种会计业务进行融合，并直接与被监督部门业务处理系统相连接，事后监督人员可以随时观察前台的操作处理，对有疑问的操作可利用监督系统分析检测其是否合规，达到操作处理事中控制的目的。建议上级部门尽快完善事后监督系统，开发一套与支付系统、ABS会计系统、TCBS国库系统、货币金银管理系统及相关系统相配套的即时监督系统，既能对技术参数变更、系统对接数据的核对、大额资金划付等重要系统运行信息进行实时跟踪监控，又能对业务操作员的操作状况、相关业务数据进行定性和定量分析，以解决事后监督时间上滞后的问题。这样既提高了工作效率，也拓宽了事后监督的业务面，同时也能将事后监督的重点转变到核查后的综合分析上来，对一些重要业务的处理进行跟踪反馈，及时快捷地发现漏洞和不足，从而解决问题，防范风险。
（四）强化内控管理
强化内控一直是人民银行各项工作的重心，特别是人民银行转换职能以来，为提高监督管理水平和服务质量，防范和化解金融风险，在内控建设上付出了诸多努力和实践，逐步形成了以内控制度约束为主线、内控机构检查监督为辅线的较为完善的内控机制。事后监督中心是伴随央行会计核算体系变革而产生的。其设立至今，事后监督业务范围由刚开始的单纯中央银行会计核算业务监督发展到对国库业务、货币发行业务等广泛的人民银行会计核算业务进行监督，其内控作用和效果日益显现，得到各级领导的重视和各业务部门的认可。实践证明，事后监督是央行会计核算业务流程中至关重要的一道风险防范关口、一条基础防线，在防范央行基础业务风险方面有不可替代的作用。因此，事后监督部门要建立完善的内控管理制度和工作机制并严格落实。首先，各岗位监督员应当有计划地定期轮换。其次，各系统操作人员的操作密码应注意保密，并不定期变更，要加强对会计监督系统的操作管理、用户管理等日常管理，确保会计监督系统安全运行。再次，要严格落实内部监督制度，内部监督是内部控制体系的重要组成部分，通过内部监督，可以保证内部控制运行的有效性，通过监督发现内部控制体系在设计和运行中存在的缺陷，有助于提出改进意见，以促进内部控制体系的不断改进。最后，审计部门应切实履行职责，定期对监督部门的内控制度执行情况进行分析和评价，定期召开内控评价会议，针对内控制度的缺陷和薄弱环节提出改进措施，完善内部控制持续监督机制。
（五）完善制度，建立科学的事后监督工作机制
首先，建议总行尽快设计一套涵盖事后监督业务处理过程的标准化监督流程，并根据各类会计核算业务操作管理的有关规定，制定统一的事后监督差错认定标准和责任追究办法，让事后监督人员在从事业务监督时有据可查、有制可依，既有利于规范事后监督人员的监督行为，也有利于事后监督意见得到落实、树立事后监督权威。其次，应改进事后监督方法，事后监督不能单纯做会计核算部门的复核，而是为了督促会计核算部门提高会计核算质量、防范化解会计核算风险。因此，在工作中事后监督部门不能单纯为监督而监督，监督完了就了事，而应建立监督一分析一评价机制。新的《监督办法》也要求：监督部门应对监督过程中发现的违规情况进行归类统计分析，提出整改意见或建议，定期向核算部门通报；应加强对日常监督结果的分析应用，开展会计核算风险评估和预警，提出完善会计规章制度、会计管理和内部控制的意见和建议。
（六）实行事后监督垂直管理，加强事后监督联合防守阵线
目前，由于事后监督部门在总行未设对口司局，各个监督主体各自为战，规定条文都是根据总行各相关司局的指导性文件制定，细则不统一，没有明确具体的参照规定，阻碍了事后监督作用和效果的充分发挥。因此，实行事后监督的垂直管理，能有效地解决事后监督工作协调、政策传导、业务培训等难题，极大地调动事后监督人员的工作积极性，从而使事后监督的内控职能得以充分发挥。另外，在当前会计核算部门资金清算速度加快的情况下，会计核算风险完全依赖事后监督，是不客观也是不现实的。因此，要加强联合监督阵线的建设：一是建立健全事后监督与内审部门的联动机制，将事后监督的日常监督与内审部门的立项检查有机结合，从而使事后监督发现的问题能得到深层次的解剖；二是加强事后监督部门与会计核算部门的合作机制建设。会计核算部门要注重对事后监督部门整改意见和建议的落实，做好事中、事前风险防范。事后监督部门对监督中发现的问题和业务环节中的漏洞应及时和核算部门磋商和分析，共同商讨预防措施和对策，从而构筑前台、后台共防战线，确保风险最小化。