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摘 要 少数民族非物质文化遗产是指各少数民族社区、群体或个人世代相传并被视为其民族文化遗产组成部分的包括实践、观念、技能、知识等各种文化表现形式及其实物、场所。《中华人民共和国非物质文化遗产法》第九条强调“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与非物质文化遗产保护工作。”本文结合调研材料，主要政府这一主体在鄂尔多斯地区非物质文化遗产保护过程中所应当承担的义务为研究对象，按照其在非遗保护中加强立法、强化监督、依法行政、权责统一的工作思路，尝试为民族地区探寻一条适合其非遗文化可持续发展的道路。
关键词 少数民族 非物质文化遗产 社会主体 义务
作者简介：黄远珍，中南民族大学本科生，研究方向：法学。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.363
一、政府主体对于非物质文化遗产保护的重要作用
《中华人民共和国非物质文化遗产法》在第六条到第八条规定了政府部门应当在非物质文化遗产保护中的职责。近年来，为贯彻落实《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》（下称《意见》），鄂尔多斯市大力开展非物质文化遗产申报和保护工作。市政府已分别于2005年、2007年、2008年出台了相关政策措施，对全市的非物质文化遗产保护工作提出了具体要求，包括：组织和建设非物质文化遗产保护的物质性工程，建立其保护体系和数据库群；及时抢救挖掘濒危非遗，在此基础上建立相应的民族文化生态保护区；引导群众自发性开展文化活动，营造良好的文化保护氛围等等。在市政府的领导下，鄂尔多斯市逐渐摸索出了一条适合自身的非物质文化遗产保护之路。
调研实际情况显示，内蒙古自治区积极响应国家政策，结合自身实际情况，制定并实施了相应的非物质文化遗产保护政策，极大程度上促进了少数民族非遗项目的保护与传承。鄂尔多斯市也以其优秀的民族文化在自治区非遗保护中占有一席之地。在欣喜于成绩的同时，我们必须清醒地看到，当地非物质文化遗产保护正面临着前所未有的挑战，有大量理论和实践问题需要研究解决。主要包括：一是地区立法不完善导致政府保护工作进程迟滞、权责不明确；二是其他社会主体缺乏相关意识导致的抢救工作不到位、濒危流失现象严重；三是非遗保护教育的不到位所致的人才缺乏及保护与开发的矛盾突出等等。从调查实际情况来看，政府这一主体在筹集资金、设施建设及对外宣传方面起着其他社会主体所不能替代的核心作用，始终是非物质文化遗产保护与传承中的牵头者。因此，逐渐深入政府对非物质文化遗产的保护程度，践行《意见》所制定的工作原则，包括政府主导与社会参与相结合，明确职责与形成合力相结合；长远规划与分布实施相结合，点面结合与讲求实效相结合等等 。
二、鄂尔多斯非物质文化遗产保护的现有成绩及欠缺之处
（一）鄂尔多斯非遗保护的现有成绩
2016年5月，内蒙古自治区人民政府出台了《关于加快贫困地区公共文化服务体系建设的意见》，指出要加大全区非物质文化遗产的挖掘保护力度，依托非物质文化遗产资源，实现非物质文化遗产保护传承与公共文化活动有机结合；利用“一带一路”平台，推动贫困地区优秀传统文化和非物质文化遗产项目与蒙古国、俄罗斯的交流合作和联合保护。鄂尔多斯位于内蒙古自治区西南部，传统文化风格独特、色彩绮丽，地处一带一路重要地带，境内有成吉思汗祭典与鄂尔多斯婚礼两项国家级非物质文化遗产，具有地理位置和政策倾斜的双重优势。
近年来，鄂尔多斯市各级政府依照相关政策指示与要求，组织各级文化工作者开展了一系列的非遗普查与保护等工作，成绩斐然。具体来看，包括：初步摸清了非物质文化遗产的种类、数量与分布状况；建立了一批比较完备的非物质文化遗产资源数据库群；发掘整理了一批重要非物质文化遗产项目并积极进行物质文化、非物质文化的申遗工作等。
（二）鄂市非遗保护的欠缺之处
1.法规贯彻不够，落实工作欠缺：从国家法律到自治区的法律法规，再到鄂尔多斯市地方性法规，无一不在近年来不断修改、完善。但鄂市由于经济发展速度较快、地域面积广大、地理环境复杂等情况，在落实各项法律法规的过程中难免出现了落实不到位的情况。具体表现在：基层旗县几乎没有单列的非遗保护机构，一般为文化局下属的部门或办公室，因此从事非物质文化遗产保护的专业人员很少，不受重视；保护人员素质较低或年龄偏大，无法深入研究；法律法规经过层层传递，效力有限等等。而与此相反的是，市内非物质文化遗产的各级名录项目（如漫瀚调、鄂尔多斯婚礼等）及其传承人多集中在其下辖的旗县和牧区，亟需基层非遗保护的工作人员深入调查并及时记录。所以，增强法律法规的贯彻实施力度，优化基层保护机构的配置，加大资金投入，是目前鄂市非遗保护与传承的必由之路。
2.保护资金不足，经济提振滞后：从政治学的角度上来考察，政府是社会中唯一权威合法、具有社会整合与动员力量的组织，这种优势是政府与生俱来 。所以政府应当是将资金源流与非遗保护连接起来的核心枢纽，其义务便是将非遗保护从抽象到具体，从纸上谈兵到引导其实现经济价值的转化、人文价值的传承，途径之一便是——文化旅游。文化旅游结合目前的经济发展情势来看，旅游业的发展既要实现基础设施建设的完善，又需要引导市场资源进入景区以实现资源价值向经济价值的转化。从建设初期来看，基础设施建设、旅游资源宣传还是依赖财政投入为主，部分民营承包的景区由于缺乏财政投入，则只能选择自筹资金或申请贷款。加之内蒙古地区已经处于祖国边疆，远离消费需求市场，多重因素制约下更加导致了投资回报率低、周期长。不论是地区投资的回收，还是当地民众的生活水平提升，甚至基础设施的维护，都受到了严重制约。从根本上来说，非物质文化遗产的保护需要各式各类的保护载体，包括传承基地、研究基地、文化生态保护区等等，这都需要政府部门加大资金投入，将非遗保护落到实处。 3.监督力量不足，责任承担不清：非遗保护工程需要政府各部门通力合作，因此，政府机关是否能够实现有效合作、职责监督决定了非遗保护的目标能否有效实现。政府监督是由行政机关依法实施、具有法律约束力的一种强有力的监督方式，具体来说，包括权力机关、司法机关以及行政机关。权力机关监督体现在立法监督，立法应将预见未来与立足现实相结合，制定出具有科学性、现实性及可操作性的法律，而不能仅仅流于形式。行政监察机关也要强化职责，从行政机关内部的权力体系中脱离出来进行监督，避免暗箱操作，让监督暴露在阳光下。而审计监督则应当建立在非物质文化遗产机构独立出来的基础上，有效监督财政收支情况，从底线上促进非遗保护工程实施。
4.非遗教育不足，保护人才缺乏：调研结果显示，目前鄂尔多斯地区非物质文化的教育形式不容乐观。首先，非物质文化遗产的社会教育落后，社会引导不够、力度不强、范围不大。其次，传统文化由于现代文化、外来文化的冲击，本就夹缝中生存，现如今青少年对传统文艺、民俗兴趣不高，非物质文化遗产的传承面临着青黄不接的风险。最后，正规高等教育对非物质文化遗产的引导和教育不够，相关教学方法跟不上，不能培养传承文化遗产所需社会人才。在这种情况下，政府的文化引导职能便凸显出来，要求行政部门加强对社会风气的正向引领显得尤为重要。
三、明确非物质文化遗产保护主体义务、推进非遗可持续传承的建议
（一）加强立法保护，落实各级目标
对于少数民族非物质文化遗产，应当树立科学可持续的保护理念——“整体性动态保护” ，继承和弘扬少数民族优秀传统文化及促进少数民族地区经济社会发展的立法宗旨来实施。首先，行政保护应当在非物质文化遗产自身特和规律的基础和前提下进行。其次，加快对非物质文化遗产民、商事保护的立法。参照著作权法，制定 “民间文艺保护条例”的地方性立法；参照商标法等商业标志法，制定 “传统名号保护条例”的地方性法律规范 。同时，应将现有知识产权制度中有关非物质文化遗产保护与传承的内容加以具体性利用，并尝试建立适合民族地区非物质文化遗产保护的法律体系及机制。
（二）推进地区战略，推动合作机制
一个民族的非物质文化遗产，其精神内涵是凝聚于民族群众内心的，在具体的非遗保护上，必须认真理清思路、辨明主次、认清现实。具体来说，一是政府主导，出台相关保护政策，建立资金投入机制，形成有利于保护、传承的社会氛围；二是创造社会保护的整体环境，形成行之有效的保护形式与保护生态 。将景区项目与非遗保护相结合、将地区风情与市场需求相区别，加强鄂尔多斯地区各景区资源的相互整合，以实现一种非改造型的民俗传承表现宗旨。在此基础上，再谈地区合作，再思考地区合作机制，应该是一种以传承民族文化、展示民族发展、提炼民族精神为目标的发展。承认政府的核心引导作用，辅之以市场经济的自身调节，引导社会各界力量发自民族精神的产生一种响应地区发展、传承民族文化的自觉参与、自愿合作机制，从而推进鄂尔多斯地区的整体发展。
（三）扶持中小企业，实现价值转化
目前，鄂尔多斯市两项国家级非物质文化遗产——成吉思汗祭典及鄂尔多斯婚礼都有着自身的传承基地，分别为成吉思汗陵及响沙湾旅游景区。根据调研情况可得，政府对传承性基地需要加大财政性投入及支持力度。针对鄂尔多斯当地具备旅游价值的非物质文化遗产保护，应当是一种基于目前景区基础、结合市场需求与地区特色的开发保护模式。然而，反观鄂尔多斯地区景区的资金来源，主要以财政拨款、门票收入、纪念品收入与餐饮住宿收入为主，个别景区甚至因为归属和景区性质问题，难以在景区内部建设上获得财政拨款的资金。中小景区的发展在得到项目却得不到资金的情况下，只能向金融机构申请贷款。若遇经营不善、市场萎靡等情况，无法按时偿还贷款的情况必将发生。因此，如果希望通过景区的开发实现非物质文化遗产的保护，必须解决开发的资金源问题，并现成一条循环、健康的资金链。在此，可以尝试将财政支出与景区门票相结合、景点评级与游客量相结合、宏观机构贷款与微观项目众筹相结合、景区收支体系与民众生活水平相结合、融资融券与发展基金相结合的“五个结合”思路，拓宽景区发展的资金来源，保障非物质文化遗产保护的资金流量稳定，创造奖惩机制与问责评估机制的相互补充。以实现稳定发展速度、稳定资金来源的发展前提，实现旅游价值、文化价值向经济价值的转化。
注释：
牟延林、吴安新.非物质文化遗产保护中的政府主导与政府责任.现代法学.2008（1）.179-186.
王隽、张艳国.论地方政府在非物质文化遗产保护利用中的角色定位——以江西省域为个案的分析.江汉论坛.2013（10）.115-121.
丁贵亮.关于鄂尔多斯文化生态保护区建设的思考.鄂尔多斯文化.2011（2）.38-40.
严永和.论我国少数民族非物质文化遗产知识产权保护之制度构建.文化遗产.2013（4）.1-8.
旺楚格.关于鄂尔多斯市发展民族特色文化的探索.鄂尔多斯文化.2015（5）.14-17.
关键词 少数民族 非物质文化遗产 社会主体 义务
作者简介：黄远珍，中南民族大学本科生，研究方向：法学。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.363
一、政府主体对于非物质文化遗产保护的重要作用
《中华人民共和国非物质文化遗产法》在第六条到第八条规定了政府部门应当在非物质文化遗产保护中的职责。近年来，为贯彻落实《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》（下称《意见》），鄂尔多斯市大力开展非物质文化遗产申报和保护工作。市政府已分别于2005年、2007年、2008年出台了相关政策措施，对全市的非物质文化遗产保护工作提出了具体要求，包括：组织和建设非物质文化遗产保护的物质性工程，建立其保护体系和数据库群；及时抢救挖掘濒危非遗，在此基础上建立相应的民族文化生态保护区；引导群众自发性开展文化活动，营造良好的文化保护氛围等等。在市政府的领导下，鄂尔多斯市逐渐摸索出了一条适合自身的非物质文化遗产保护之路。
调研实际情况显示，内蒙古自治区积极响应国家政策，结合自身实际情况，制定并实施了相应的非物质文化遗产保护政策，极大程度上促进了少数民族非遗项目的保护与传承。鄂尔多斯市也以其优秀的民族文化在自治区非遗保护中占有一席之地。在欣喜于成绩的同时，我们必须清醒地看到，当地非物质文化遗产保护正面临着前所未有的挑战，有大量理论和实践问题需要研究解决。主要包括：一是地区立法不完善导致政府保护工作进程迟滞、权责不明确；二是其他社会主体缺乏相关意识导致的抢救工作不到位、濒危流失现象严重；三是非遗保护教育的不到位所致的人才缺乏及保护与开发的矛盾突出等等。从调查实际情况来看，政府这一主体在筹集资金、设施建设及对外宣传方面起着其他社会主体所不能替代的核心作用，始终是非物质文化遗产保护与传承中的牵头者。因此，逐渐深入政府对非物质文化遗产的保护程度，践行《意见》所制定的工作原则，包括政府主导与社会参与相结合，明确职责与形成合力相结合；长远规划与分布实施相结合，点面结合与讲求实效相结合等等 。
二、鄂尔多斯非物质文化遗产保护的现有成绩及欠缺之处
（一）鄂尔多斯非遗保护的现有成绩
2016年5月，内蒙古自治区人民政府出台了《关于加快贫困地区公共文化服务体系建设的意见》，指出要加大全区非物质文化遗产的挖掘保护力度，依托非物质文化遗产资源，实现非物质文化遗产保护传承与公共文化活动有机结合；利用“一带一路”平台，推动贫困地区优秀传统文化和非物质文化遗产项目与蒙古国、俄罗斯的交流合作和联合保护。鄂尔多斯位于内蒙古自治区西南部，传统文化风格独特、色彩绮丽，地处一带一路重要地带，境内有成吉思汗祭典与鄂尔多斯婚礼两项国家级非物质文化遗产，具有地理位置和政策倾斜的双重优势。
近年来，鄂尔多斯市各级政府依照相关政策指示与要求，组织各级文化工作者开展了一系列的非遗普查与保护等工作，成绩斐然。具体来看，包括：初步摸清了非物质文化遗产的种类、数量与分布状况；建立了一批比较完备的非物质文化遗产资源数据库群；发掘整理了一批重要非物质文化遗产项目并积极进行物质文化、非物质文化的申遗工作等。
（二）鄂市非遗保护的欠缺之处
1.法规贯彻不够，落实工作欠缺：从国家法律到自治区的法律法规，再到鄂尔多斯市地方性法规，无一不在近年来不断修改、完善。但鄂市由于经济发展速度较快、地域面积广大、地理环境复杂等情况，在落实各项法律法规的过程中难免出现了落实不到位的情况。具体表现在：基层旗县几乎没有单列的非遗保护机构，一般为文化局下属的部门或办公室，因此从事非物质文化遗产保护的专业人员很少，不受重视；保护人员素质较低或年龄偏大，无法深入研究；法律法规经过层层传递，效力有限等等。而与此相反的是，市内非物质文化遗产的各级名录项目（如漫瀚调、鄂尔多斯婚礼等）及其传承人多集中在其下辖的旗县和牧区，亟需基层非遗保护的工作人员深入调查并及时记录。所以，增强法律法规的贯彻实施力度，优化基层保护机构的配置，加大资金投入，是目前鄂市非遗保护与传承的必由之路。
2.保护资金不足，经济提振滞后：从政治学的角度上来考察，政府是社会中唯一权威合法、具有社会整合与动员力量的组织，这种优势是政府与生俱来 。所以政府应当是将资金源流与非遗保护连接起来的核心枢纽，其义务便是将非遗保护从抽象到具体，从纸上谈兵到引导其实现经济价值的转化、人文价值的传承，途径之一便是——文化旅游。文化旅游结合目前的经济发展情势来看，旅游业的发展既要实现基础设施建设的完善，又需要引导市场资源进入景区以实现资源价值向经济价值的转化。从建设初期来看，基础设施建设、旅游资源宣传还是依赖财政投入为主，部分民营承包的景区由于缺乏财政投入，则只能选择自筹资金或申请贷款。加之内蒙古地区已经处于祖国边疆，远离消费需求市场，多重因素制约下更加导致了投资回报率低、周期长。不论是地区投资的回收，还是当地民众的生活水平提升，甚至基础设施的维护，都受到了严重制约。从根本上来说，非物质文化遗产的保护需要各式各类的保护载体，包括传承基地、研究基地、文化生态保护区等等，这都需要政府部门加大资金投入，将非遗保护落到实处。 3.监督力量不足，责任承担不清：非遗保护工程需要政府各部门通力合作，因此，政府机关是否能够实现有效合作、职责监督决定了非遗保护的目标能否有效实现。政府监督是由行政机关依法实施、具有法律约束力的一种强有力的监督方式，具体来说，包括权力机关、司法机关以及行政机关。权力机关监督体现在立法监督，立法应将预见未来与立足现实相结合，制定出具有科学性、现实性及可操作性的法律，而不能仅仅流于形式。行政监察机关也要强化职责，从行政机关内部的权力体系中脱离出来进行监督，避免暗箱操作，让监督暴露在阳光下。而审计监督则应当建立在非物质文化遗产机构独立出来的基础上，有效监督财政收支情况，从底线上促进非遗保护工程实施。
4.非遗教育不足，保护人才缺乏：调研结果显示，目前鄂尔多斯地区非物质文化的教育形式不容乐观。首先，非物质文化遗产的社会教育落后，社会引导不够、力度不强、范围不大。其次，传统文化由于现代文化、外来文化的冲击，本就夹缝中生存，现如今青少年对传统文艺、民俗兴趣不高，非物质文化遗产的传承面临着青黄不接的风险。最后，正规高等教育对非物质文化遗产的引导和教育不够，相关教学方法跟不上，不能培养传承文化遗产所需社会人才。在这种情况下，政府的文化引导职能便凸显出来，要求行政部门加强对社会风气的正向引领显得尤为重要。
三、明确非物质文化遗产保护主体义务、推进非遗可持续传承的建议
（一）加强立法保护，落实各级目标
对于少数民族非物质文化遗产，应当树立科学可持续的保护理念——“整体性动态保护” ，继承和弘扬少数民族优秀传统文化及促进少数民族地区经济社会发展的立法宗旨来实施。首先，行政保护应当在非物质文化遗产自身特和规律的基础和前提下进行。其次，加快对非物质文化遗产民、商事保护的立法。参照著作权法，制定 “民间文艺保护条例”的地方性立法；参照商标法等商业标志法，制定 “传统名号保护条例”的地方性法律规范 。同时，应将现有知识产权制度中有关非物质文化遗产保护与传承的内容加以具体性利用，并尝试建立适合民族地区非物质文化遗产保护的法律体系及机制。
（二）推进地区战略，推动合作机制
一个民族的非物质文化遗产，其精神内涵是凝聚于民族群众内心的，在具体的非遗保护上，必须认真理清思路、辨明主次、认清现实。具体来说，一是政府主导，出台相关保护政策，建立资金投入机制，形成有利于保护、传承的社会氛围；二是创造社会保护的整体环境，形成行之有效的保护形式与保护生态 。将景区项目与非遗保护相结合、将地区风情与市场需求相区别，加强鄂尔多斯地区各景区资源的相互整合，以实现一种非改造型的民俗传承表现宗旨。在此基础上，再谈地区合作，再思考地区合作机制，应该是一种以传承民族文化、展示民族发展、提炼民族精神为目标的发展。承认政府的核心引导作用，辅之以市场经济的自身调节，引导社会各界力量发自民族精神的产生一种响应地区发展、传承民族文化的自觉参与、自愿合作机制，从而推进鄂尔多斯地区的整体发展。
（三）扶持中小企业，实现价值转化
目前，鄂尔多斯市两项国家级非物质文化遗产——成吉思汗祭典及鄂尔多斯婚礼都有着自身的传承基地，分别为成吉思汗陵及响沙湾旅游景区。根据调研情况可得，政府对传承性基地需要加大财政性投入及支持力度。针对鄂尔多斯当地具备旅游价值的非物质文化遗产保护，应当是一种基于目前景区基础、结合市场需求与地区特色的开发保护模式。然而，反观鄂尔多斯地区景区的资金来源，主要以财政拨款、门票收入、纪念品收入与餐饮住宿收入为主，个别景区甚至因为归属和景区性质问题，难以在景区内部建设上获得财政拨款的资金。中小景区的发展在得到项目却得不到资金的情况下，只能向金融机构申请贷款。若遇经营不善、市场萎靡等情况，无法按时偿还贷款的情况必将发生。因此，如果希望通过景区的开发实现非物质文化遗产的保护，必须解决开发的资金源问题，并现成一条循环、健康的资金链。在此，可以尝试将财政支出与景区门票相结合、景点评级与游客量相结合、宏观机构贷款与微观项目众筹相结合、景区收支体系与民众生活水平相结合、融资融券与发展基金相结合的“五个结合”思路，拓宽景区发展的资金来源，保障非物质文化遗产保护的资金流量稳定，创造奖惩机制与问责评估机制的相互补充。以实现稳定发展速度、稳定资金来源的发展前提，实现旅游价值、文化价值向经济价值的转化。
注释：
牟延林、吴安新.非物质文化遗产保护中的政府主导与政府责任.现代法学.2008（1）.179-186.
王隽、张艳国.论地方政府在非物质文化遗产保护利用中的角色定位——以江西省域为个案的分析.江汉论坛.2013（10）.115-121.
丁贵亮.关于鄂尔多斯文化生态保护区建设的思考.鄂尔多斯文化.2011（2）.38-40.
严永和.论我国少数民族非物质文化遗产知识产权保护之制度构建.文化遗产.2013（4）.1-8.
旺楚格.关于鄂尔多斯市发展民族特色文化的探索.鄂尔多斯文化.2015（5）.14-17.