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摘要：中国现行的经济增长方式在于其特有的政治集权体制，财政和税收对于我国经济增长来说都是尤其重要的两个组成部分，因此我国的税收政策会在一定层面上影响我国的财政收入，税收政策的优劣对我国经济的健康发展起着至关重要的作用。本文针对分税制和营业税改增值税对财政的积极和消极影响，浅谈下地方政府如何在新的税收政策中迎接挑战。
关键词：地方政府；分税制；营改增；财政收入
一、分税制和营改增的总体作用
1994年我国实行税制改革，确立了分税制的税收征管体制，在此种体制下我国的财政收入和财政支出都进入了明显的高速增长时期，这种税收体制充分调动了地方政府创造社会财富，促进本地经济增长的积极性，注重GDP的增长成为当地政府工作的目标。[1]营业税改增值税被称作继分税制改革之后我国经济发展史上又一次具有里程碑意义的政策，对于中央和地方利益的又一次强烈的震撼。这次改革对于完善我国的税制，加强税收的征管，增加中央财政的税收收入，降低我国公民的税负，同时也促进了新一轮财政管理的变革。[2]
二、分税制政策对地方政府的消极影响
实行分税制改革之后，对地方政府产生的一个影响是财权上收，事权下放，导致了地方政府入不敷出的事实，本该是属于中央政府的事权却交由地方政府来承担，从而导致中央财政权力比较宽裕，而地方财政相对紧张，加重了地方政府的负担，出现了一种财权和事权不匹配的效果。地方政府更多的关注于当地GDP的加速增长，却忽略了实体经济的稳定，忽视了教育以及社会保障公民需求等一些公共物品的供给。[3]虽然地方政府的财政缺口多靠中央政府的财政转移支付来填补平衡，但是一般转移支付的数额比例偏低，难以平衡地方财政的漏洞。
三、营业税改增值税对地方政府的消极影响
由于增值税是中央和地方共享税，中央和地方分别享有75%和25%的收入比例，而营业税则主要是地方税种，并且在地方财政预算收入中占有重要地的比例，营业税改征增值税对地方利益和财政体制的触动也就不言而喻，对地方政府来说很大一部分的财政收入都是依靠营业税的供给。这一税收政策虽然对中央政府和纳税第三方主体来说是起到了积极的影响，但是对地方政府来说却是雪上加霜。
一是地方财政收入减少
“营改增”能够减少重复征税，具有减税效应，虽然改革后在试点地区，原属于地方财政收入的营业税改征增值税收入的部分仍然归属于地方政府，但由于减少了原有营业税纳税人的税负，必然会减少地方政府的收入，加重了地方的财政支出压力，特别是对一些财政承担能力相对较弱的比较贫穷的地区，财政减收造成的当地经济发展压力更大。若将来营改增要进行立法，此归属必然不符合法律规定。[4]
二是中央与地方的财政关系发生显著变化
“营改增”之后，分税制政策下地方税收体系不健全的问题被表现的更加突出。原有的中央和地方的财政格局也会发生变化，必然会引起中央和地方政府利益的重新分配。但这种安排很难解决财政体制中固有的矛盾。作为地方第一大税的营业税取消后，地方财政自给能力较弱，反而会更加依赖财政转移支付以及中央和地方共享税，那么中央和地方的矛盾就会放大，不利于建立规范的中央与地方财政关系。中央政府为了避免一些经济不发达省市纳税人利益不因地方财政得不到补偿情况发生，维护社会的和谐稳定，中央下拨专项财政补助资金扶持，使得纳税人都能共享新的税收政策带来的益处。
四、针对当前的形式地方政府改如何应对挑战
在营业税改征增值税试点行业和区域范围逐步扩大的趋势下，必须充分借助“营改增”带来的积极影响优化作用来强化地方财政稳定性，同时也必须克服先期的改革对地方财力的冲击，尽量减少“营改增”对地方政府财政稳定性的负面影响。为此，当地政府应该从此政策造成地方财政稳定性负面影响的原因着手，完善制度设计、避免短期因素，深化分税制改革的发展、保障地方财政的充足收入。[5]
（一）事权划分的合理规制
完善的分税制体现为“一级政府、一级事权、一级财政、一级预算”。我国分税制实施后并没有形成完整的级别划分，我国是五级政府，地方财政有四级，但是分税制只是划分了省级以上的事权规定，对于省以下的没有明确分配，使得省以下的事权压力过重，财权又没有很好的符合事权的支配，对于地方政府财政压力过重。可以尽量减少地方政府的级别，可将五级减为三级，划分为中央，省，县相应的事权也尽量做到合理分配体，具体做法是省直管县及乡财县管，原来乡政府这一级可设为县政府的派出机构。
（二）合理分配地方税收的立法权
首先应将现行的暂行条例升级为法律法规，使得地方政府在实施关于地方税收上游强大的法律保障，以立法的形式加以确定，各项税收活动也能真正做到有法可依，有理有据。然后赋予省级政府以一定的税收立法权，中央合理规划地方政府的税收权限，并且对地方的立法进行监督，保障地方能根据自身经济发展的特殊情况，当地的不同特色，因地制宜的制定法律符合当地经济发展的实际需求。对于合理配置当地有限的社会资源，充分调动地方经济增长的积极性也能起到作用。
（三）构建地方的主体税种
营业税作为地方的第一大税种被取消以后，地方政府应寻找可替代的主体税种来作为本地财政收入的新支撑点，近年来，随着我国房地产市场的迅速发展，为现在征收以房产税为代表的财产税提供了充足的税源。地方政府可以考虑房产税的主体税种征收。当然在完善房产税的过程中，首先要扩大房产税的征收范围，可将房产税征收范围扩展到农村地区，并考虑对存量房征收房产税。其次要合理设定房产税税率，规范计税依据，避免重复征税。当然也可以考虑消费税的改革，对生产环节的消费税征收转移到零售环节，但也只是设想，也没有相应的配套措施来完善，有待日后在实践中逐渐完善。
（四）加大财政的转移支付
虽然中央对地方政府有一定的财政转移支付补贴，但是专项数量和比例都不足以弥补地方财政的缺口。增值税扩围改革先在东部试点，原因之一是东部相关省份在改革期间能够自行承担改革成本，像增值税扩围改革在中西部地区就遇到了地方财政的阻力，原因与中西部地方财政收支紧张，无力负担改革支出有密切关系。所以如何提高地方财政自给率，平衡不同地区间经济发展差距是至关重要解决的问题。
总结
经济体制的改革大多都是走在政治体制改革之前的，因为其改革起来难度比较小，总会遵寻一个先易后难的规律，但是经济改革最后的落脚点还是整体体制的革新，不管是分税制的改革还是“营改增”的政策，最后总都是以其为突破口老推进财政体制改革。对地方政府来讲，改革有机遇有挑战，运用蛋糕理论是，在这个改革的浪潮中先做大蛋糕然后再分蛋糕，就能减轻这个改革带来的不利影响，关键看当地政府如何抓住机遇促进本地经济的增长，这是摆在地方财政面前的一大难题。（作者单位：南京财经大学经济法）
参考文献：
[1]郭小玲.浅论我国分税制改革[J]学术理论经营者.2014，（3）
[2]李忠峰.地方财政压力并非缘于分税制[J]中国财经报.2012，（4）
[3]韩靖.分税制改革对地方税收的影响及对策（硕士论文）电子科技大学
[4]崔志坤.“营改增”背景下完善地方税体系的思考[J].经济纵横·2014，（1）
[5]姜竹.“营改增”对地方财政稳定性的影响研究[M]中央财经大学学报.2013，（9）
关键词：地方政府；分税制；营改增；财政收入
一、分税制和营改增的总体作用
1994年我国实行税制改革，确立了分税制的税收征管体制，在此种体制下我国的财政收入和财政支出都进入了明显的高速增长时期，这种税收体制充分调动了地方政府创造社会财富，促进本地经济增长的积极性，注重GDP的增长成为当地政府工作的目标。[1]营业税改增值税被称作继分税制改革之后我国经济发展史上又一次具有里程碑意义的政策，对于中央和地方利益的又一次强烈的震撼。这次改革对于完善我国的税制，加强税收的征管，增加中央财政的税收收入，降低我国公民的税负，同时也促进了新一轮财政管理的变革。[2]
二、分税制政策对地方政府的消极影响
实行分税制改革之后，对地方政府产生的一个影响是财权上收，事权下放，导致了地方政府入不敷出的事实，本该是属于中央政府的事权却交由地方政府来承担，从而导致中央财政权力比较宽裕，而地方财政相对紧张，加重了地方政府的负担，出现了一种财权和事权不匹配的效果。地方政府更多的关注于当地GDP的加速增长，却忽略了实体经济的稳定，忽视了教育以及社会保障公民需求等一些公共物品的供给。[3]虽然地方政府的财政缺口多靠中央政府的财政转移支付来填补平衡，但是一般转移支付的数额比例偏低，难以平衡地方财政的漏洞。
三、营业税改增值税对地方政府的消极影响
由于增值税是中央和地方共享税，中央和地方分别享有75%和25%的收入比例，而营业税则主要是地方税种，并且在地方财政预算收入中占有重要地的比例，营业税改征增值税对地方利益和财政体制的触动也就不言而喻，对地方政府来说很大一部分的财政收入都是依靠营业税的供给。这一税收政策虽然对中央政府和纳税第三方主体来说是起到了积极的影响，但是对地方政府来说却是雪上加霜。
一是地方财政收入减少
“营改增”能够减少重复征税，具有减税效应，虽然改革后在试点地区，原属于地方财政收入的营业税改征增值税收入的部分仍然归属于地方政府，但由于减少了原有营业税纳税人的税负，必然会减少地方政府的收入，加重了地方的财政支出压力，特别是对一些财政承担能力相对较弱的比较贫穷的地区，财政减收造成的当地经济发展压力更大。若将来营改增要进行立法，此归属必然不符合法律规定。[4]
二是中央与地方的财政关系发生显著变化
“营改增”之后，分税制政策下地方税收体系不健全的问题被表现的更加突出。原有的中央和地方的财政格局也会发生变化，必然会引起中央和地方政府利益的重新分配。但这种安排很难解决财政体制中固有的矛盾。作为地方第一大税的营业税取消后，地方财政自给能力较弱，反而会更加依赖财政转移支付以及中央和地方共享税，那么中央和地方的矛盾就会放大，不利于建立规范的中央与地方财政关系。中央政府为了避免一些经济不发达省市纳税人利益不因地方财政得不到补偿情况发生，维护社会的和谐稳定，中央下拨专项财政补助资金扶持，使得纳税人都能共享新的税收政策带来的益处。
四、针对当前的形式地方政府改如何应对挑战
在营业税改征增值税试点行业和区域范围逐步扩大的趋势下，必须充分借助“营改增”带来的积极影响优化作用来强化地方财政稳定性，同时也必须克服先期的改革对地方财力的冲击，尽量减少“营改增”对地方政府财政稳定性的负面影响。为此，当地政府应该从此政策造成地方财政稳定性负面影响的原因着手，完善制度设计、避免短期因素，深化分税制改革的发展、保障地方财政的充足收入。[5]
（一）事权划分的合理规制
完善的分税制体现为“一级政府、一级事权、一级财政、一级预算”。我国分税制实施后并没有形成完整的级别划分，我国是五级政府，地方财政有四级，但是分税制只是划分了省级以上的事权规定，对于省以下的没有明确分配，使得省以下的事权压力过重，财权又没有很好的符合事权的支配，对于地方政府财政压力过重。可以尽量减少地方政府的级别，可将五级减为三级，划分为中央，省，县相应的事权也尽量做到合理分配体，具体做法是省直管县及乡财县管，原来乡政府这一级可设为县政府的派出机构。
（二）合理分配地方税收的立法权
首先应将现行的暂行条例升级为法律法规，使得地方政府在实施关于地方税收上游强大的法律保障，以立法的形式加以确定，各项税收活动也能真正做到有法可依，有理有据。然后赋予省级政府以一定的税收立法权，中央合理规划地方政府的税收权限，并且对地方的立法进行监督，保障地方能根据自身经济发展的特殊情况，当地的不同特色，因地制宜的制定法律符合当地经济发展的实际需求。对于合理配置当地有限的社会资源，充分调动地方经济增长的积极性也能起到作用。
（三）构建地方的主体税种
营业税作为地方的第一大税种被取消以后，地方政府应寻找可替代的主体税种来作为本地财政收入的新支撑点，近年来，随着我国房地产市场的迅速发展，为现在征收以房产税为代表的财产税提供了充足的税源。地方政府可以考虑房产税的主体税种征收。当然在完善房产税的过程中，首先要扩大房产税的征收范围，可将房产税征收范围扩展到农村地区，并考虑对存量房征收房产税。其次要合理设定房产税税率，规范计税依据，避免重复征税。当然也可以考虑消费税的改革，对生产环节的消费税征收转移到零售环节，但也只是设想，也没有相应的配套措施来完善，有待日后在实践中逐渐完善。
（四）加大财政的转移支付
虽然中央对地方政府有一定的财政转移支付补贴，但是专项数量和比例都不足以弥补地方财政的缺口。增值税扩围改革先在东部试点，原因之一是东部相关省份在改革期间能够自行承担改革成本，像增值税扩围改革在中西部地区就遇到了地方财政的阻力，原因与中西部地方财政收支紧张，无力负担改革支出有密切关系。所以如何提高地方财政自给率，平衡不同地区间经济发展差距是至关重要解决的问题。
总结
经济体制的改革大多都是走在政治体制改革之前的，因为其改革起来难度比较小，总会遵寻一个先易后难的规律，但是经济改革最后的落脚点还是整体体制的革新，不管是分税制的改革还是“营改增”的政策，最后总都是以其为突破口老推进财政体制改革。对地方政府来讲，改革有机遇有挑战，运用蛋糕理论是，在这个改革的浪潮中先做大蛋糕然后再分蛋糕，就能减轻这个改革带来的不利影响，关键看当地政府如何抓住机遇促进本地经济的增长，这是摆在地方财政面前的一大难题。（作者单位：南京财经大学经济法）
参考文献：
[1]郭小玲.浅论我国分税制改革[J]学术理论经营者.2014，（3）
[2]李忠峰.地方财政压力并非缘于分税制[J]中国财经报.2012，（4）
[3]韩靖.分税制改革对地方税收的影响及对策（硕士论文）电子科技大学
[4]崔志坤.“营改增”背景下完善地方税体系的思考[J].经济纵横·2014，（1）
[5]姜竹.“营改增”对地方财政稳定性的影响研究[M]中央财经大学学报.2013，（9）