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摘要：贫困是历史性、世界性矛盾的症结，世界上杀伤力最大的大规模杀伤性武器是贫穷。从世界范围内来看，由贫穷引发的社会矛盾没有得到有效的缓解，反贫困是一场艰辛的持久战。云南的扶贫开发工作取得很大成就，积累了一些宝贵的经验，为新农村建设打下了坚实的基础，为边疆巩固，民族团结，经济发展作出了积极的贡献。但在总结成功经验的同时，要清醒的认识到云南扶贫开发工作的艰巨性和复杂性；贫困面大，贫困程度深，扶贫难度大的状况依然没有根本改变，因此，要按照科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，在社会主义新农村建设中，切实把扶贫开发工作放在更加突出的位置。
关键词：新农村 建设 扶贫开发
In Yunnan new rural reconstruction helping the poor development research
Zhang Ping
Abstract:Impoverished is the historicity,the worldwide basis contradictory crux,in the world the lethality biggest weapon of mass destruction is poor.Looked from the worldwide scale that,contradictory has not obtained the effective alleviation by the poor initiation society,counter-impoverished is a difficult protracted war.Yunnan’s helping the poor development work obtains the very great achievement,accumulated some precious experiences,has built the solid foundation for the new rural reconstruction,is consolidated for the border area,the national unity,the economical development has made the positive contribution.But while summarizes successful experience,must sober understanding to Yunnan helping the poor development work difficulty and complexity;The impoverished surface is big,the impoverished degree is deep,the helping the poor difficulty big condition still does not have to change radically,therefore,must defer to the science development view,the construction socialism harmonious society’s request,in the socialism new rural reconstruction,places practically the helping the poor development work a more prominent position.
Keywords:New countrysideConstructionHelping the poor development
【中图分类号】F327【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)09-0075-07
贫困是历史性、世界性矛盾的症结，世界上杀伤力最大的大规模杀伤性武器是贫穷。从世界范围内来看，由贫穷引发的社会矛盾没有得到有效的缓解，反贫困是一场艰辛的持久战。据世界银行估计，全球的贫困人口从1985年的11亿已增加到目前13亿，相当于我国的总人口。世界13亿贫困人口中大约10亿最贫困人口不能满足最基本的生活需求。
从我国来看，20年来，我国扶贫开发取得了巨大的成就，据国家统计局提供的数据看，贫困人口1985年1.25亿减到2006年2148万，20年减少贫困人口1亿多，取得了举世瞩目的成就。但目前贫困面大，贫困程度深，返贫率高，扶贫难度大，扶贫开发的任务仍然十分艰巨。温家宝总理指出：“中国扶贫事业取得了举世公认的巨大成就，但消除贫困仍然需要做长期艰苦的努力。”
从云南的情况看，云南有80个贫困县，其中，国家重点扶贫县73个，省重点扶持县7个，到2006年底全省绝对贫困人口228.4万人，低收入人口442.4万人。云南是全国扶贫开发的主战场。云南农村绝对贫困人口占全国的10%以上，居第二位；低收入人口占全国的12%以上，居第一位。目前云南的国家重点扶贫县和省级重点扶贫县的经济发展水平比全国发达地区的发展水平落后15~20年。贫困地区要赶上全国发展水平，难度很大。如果云南670.8多万人长期不能巩固温饱、稳定解决温饱，社会主义新农村建设的目标就很难实现，因此，做好云南的扶贫开发工作意义重大。
1.扶贫开发在新农村建设中的战略地位
1.1 我党三代领导集体对扶贫开发的重要论述，为我们做好扶贫工作奠定了理论基础。
毛泽东早就明确指出：“中国人口多，底子薄，经济落后，要使生产力很大地发展起来，要赶上和超过世界上最先进的资本主义国家，没有一百多年的时间，我看是不行的”。（《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年第一版，第828页）毛泽东同志这一论述说明了消除扶贫的长期性，毛泽东领导中国共产党人为之奋斗了一生。
“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两级分化，最终达到共同富裕。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年第一版，第373页）1986年，邓小平在会见新西兰总理郎伊时，说：“我们的改革是从农村开始的，在农村先见成效，但发展不平衡。有10%左右的地区还没有摆脱贫穷，主要是在西北干旱地区和西南的一部分地区。我们的政策是讓一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区。先进地区帮助落后地区是一个义务，我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年第一版，第142页）邓小平同志的这一论述充分说明消除贫困是社会主义的本质要求，同时提出消除贫困实现共同富裕的策略和措施。
江泽民同志2001年5月25日在中央扶贫开发工作会议上讲话指出：“帮助贫困地区群众脱贫致富，是实现各地区协调发展，全面建设小康社会，进而实现第三步战略目标的必然要求，是逐步实现各族人民共同富裕的重大战略措施，也是维护国家改革发展稳定大局的需要。我们党是全心全意为人民服务为宗旨的，我们的政府是人民的政府，帮助贫困地区群众脱贫致富，是党和政府义不容辞的责任。” （《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年第一版，第250页）
胡锦涛同志指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。这些年来，我国扶贫开发工作取得了显著成效，但面临的任务仍十分繁重艰巨。帮助贫困地区尽快脱贫致富，需要党和政府以及社会各方面的共同努力”。
无论是毛泽东、邓小平、还是江泽民、胡锦涛，他们的这一思想，都深刻揭示了社会主义国家消除贫困是社会主义的本质要求，关系到共同富裕社会主义目标的实现，而且关系到国家政治稳定、边防巩固、民族团结、经济健康发展，关系到国家安危的大计。同时也深刻阐述了扶贫开发的艰巨性。
1.2 云南仍然是全国扶贫开发的主战场。
从云南的实际情况看，扶贫开发的成效显著，但是贫困人口依然很大。到2010年基本解决现有绝对贫困人口的温饱问题，是《中国农村扶贫开发纲要》确定的基本目标，是我国政府向国际社会作出的庄严承诺。云南仍然是全国扶贫开发的主战场。目前，云南农村绝对贫困人口占全国的10%以上，居第二位；低收入人口占全国的20%以上，居第一位。美国经济学家舒尔茨的《穷人的经济学》指出“一个社会的消费者穷人太多，富人太富，迟早要出问题”。（《中国扶贫》，李奇峰主编，中央文献出版社，2006年3月第一版，第250页）这既为我国的发展提供了警示，也为云南的扶贫开发工作提出了新的挑战。温家宝总理在2007年两会结束时答记者问指出：“解决民生问题要首先着眼于困难群体，因为在中国城乡，困难群体占有相当大的比重，特别是农民。一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况”。（注：新华网，2007年3月16日）如果云南贫困地区的发展和贫困人口的温饱问题还得不到解决，贫困面大、贫困程度深的问题仍没有得到扭转，就会严重影响全国的脱贫步伐，中国政府向国际社会作出的承诺就难以实现。消除贫困不仅是贫困地区人民的殷切希望，更是维护改革、发展、稳定大局的实际需要；不仅涉及到贫困地区、贫困群众的利益，而且涉及到增强党与人民群众的血肉联系，不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。新农村建设的目标也很难实现。
2.扶贫开发取得的巨大成就为云南新农村建设奠定了坚实的基础
云南省和全国一样有计划、有组织、大规模的开展扶贫工作已经有20多年。这20多年是我国经济社会发展最快，贫困人口减少最多的时期，从70年代末的2.5亿贫困人口，减少到90年代末的3400万，农村贫困人口占农村人口的比重由30.7下降到4%。到2006年，占农村人口比重的2.5%。云南省也和全国一样，常抓不懈，取得了巨大成效，云南省的贫困人口已由80年代中期1200多万人减少到90年代中期的700多万人，再减少到2000年的450万人，截止2006年，绝对贫困人口228.4万人。
2.1 云南省扶贫开发经历了四个阶段。
2.1.1 第一阶段，1978年~1985年，体制改革推动扶贫阶段，这是贫困人口大幅度减少的阶段。全省农村没有解决温饱的贫困人口，从占总人口的1/2，减少到占总人口的1/3。这一阶段贫困人口减少的主要原因是农村经济体制改革与农产品价格的提高，激发和调动了广大农民的生产积极性，农村经济全面发展，农产品产量大量增加，农民收入迅速提高，全省农村农民人均纯收入增加了2.6倍。全国没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,贫困发生率从30.7%下降到14.8%。
2.1.2 第二阶段，1986年~1994年，大规模开发扶贫阶段，这是农村贫困人口稳定减少阶段。为加大扶贫工作力度，中共中央国务院发出了《关于贫困地区尽快改变面貌的通知》，各地都成立了扶贫开发领导小组，对扶贫开发方针进行了系统改革，确定了开发式扶贫方针，增加了扶贫投入，制定了一系列贫困地区休养生息的优惠政策，在全国开展了大规模、有组织、有计划的扶贫开发工作。经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000萬人,占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。云南省贫困人口由1200多万人，减少到783万人。
2.1.3 第三阶段，从1994年开始到2000年，这一阶段是扶贫攻坚阶段，国家制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，云南省制定并实施了《七七扶贫攻坚计划》。全省的贫困人口由783万减少到337.5万人。围绕2000年基本解决云南省贫困人口温饱问题，省委、省政府作出了《关于打好扶贫攻坚战，确保“九五”基本脱贫的决定》。明确了以扶贫到户为主，坚持开发式扶贫等扶贫攻坚方式，确定了全省扶贫攻坚的重点县506个攻坚乡，先后制定了一系列的扶贫攻坚政策措施，采取很多积极有效的办法，抓好扶贫攻坚的落实。到2000年，中国农村尚未解决温饱的贫困人口减少到了3400万，占农村总人口的比例下降为3.7%。
2.1.4 第四阶段，进入新世纪的“十五”时期（2001~2005年），解决温饱和巩固温饱同时并进阶段。“十五”以来，省委、省政府高度重视扶贫开发工作，2002年根据与时俱进的原则，不断总结经验，完善思路，围绕《中国农村扶贫开发纲要》确定的目标，从云南的实际出发制定了《云南省农村扶贫开发纲要》，2004年初出台了《关于加快新时期扶贫开发工作的决定》，结合少数民族边疆的实际，云南省还出台了《关于采取特殊措施加快我省7个人口较少民族脱贫发展步伐的意见》、《关于实施“兴边富民工程”的决定》。举全省之力不断推进扶贫开发工作的深入开展，贫困地区出现了政治更加稳定，民族更加团结，边疆更加巩固，社会经济更加协调发展的良好局面。2001年，以《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010年）》的颁布实施为标志，扶贫开发工作进入了解决和巩固温饱并重的新阶段。国务院扶贫办确定了14.8万个贫困村作为扶持重点，重心下移，进村入户，瞄准到人，采取更有针对性的帮扶措施，调动了广大人民群众的积极性，提高了扶贫资源的使用效率，保证了扶贫开发的顺利进行。全国的绝对贫困人口由3400万减少到2005年的2365万。云南的绝对贫困人口由2000年底的337.5万下降到248.4万人。
2.2 扶贫开发取得了显著成效。
进入新世纪以来，扶贫开发工作进入了新的阶段。党中央、国务院审时度势，坚持以人为本，按照科学发展观的要求，更加重视扶贫开发工作，更加注重贫困地区的发展，贫困人口继续减少，经济社会也进入新的发展阶段。这个时期广大贫困地区得到实惠最多，发展最快，尤其是党中央、国务院提出开展社会主义新农村建设和构建和谐社会的战略方针后，为贫困地区发展，改变全国贫困地区面貌，减少贫困人口插上了腾飞的翅膀，贫困地区真正享受到了改革的成果。云南也和全国一样，中共云南省委、省政府高度重视扶贫开发工作，团结和带领全省人民及扶贫战线的同志，大胆创新、勇于探索、工作扎实，在落实整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移的一体两翼战略中，积极主动，成效显著。同时结合云南自身特点和实际，在贫困农户的破烂茅草房改造、推广小额信贷扶贫、易地搬迁扶贫、社会帮扶、引进外资扶贫、帮助苦聪人等少数民族地区脱贫、整合资金、加大扶贫投入诸方面工作卓有成效。下面以“十五”为例，可以把扶贫开发工作的成效概括为“五个明显”：
2.2.1 贫困人口明显下降。到2005年底，全省绝对贫困人口又由2000年底的337.5万人下降到248.4万人，减少了89.1万人；低收入贫困人口也由684.6万人下降到489.4万人，减少了195.2万人。全省贫困人口由1022.1万人下降到737.8万人，总共减少248.3万人，平均每年减少56.9万人，贫困人口总数在全省农村人口中的比重由29.6%下降到21%，占全国贫困人口总数的比重由20.9%下降到11.47%。
2.2.2 贫困地区农民收入明显增长。80个国家和省级扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由2000年的1103元增加到2005年的1537元，年均增加86.8元，年均增长6.9%，比全省平均水平高0.2个百分点。例如：迪庆州在“十五”期间农民人均纯收入从2000年的734元增加到2005年的1425元，比“九五”末翻了将近一番。
2.2.3 贫困地区生产生活条件明显改善。“十五”期间，贫困地区新修及改扩建村级公路里程3.1万公里，村委会通路率达84%；新增基本农田135万亩，人均基本农田超过1亩，人均占有粮食359公斤；完成“五小”水利工程64万件，新增小水窖和小水池16.8万个、沟渠20.6万公里，解决了418万人、248万头大牲畜的饮水困难；建成沼气池65万口；农村电网改造架设输电线路5.8万公里，92.9%以上的自然村实现了通电的目标；完成了近35万人的易地搬迁，改善了迁出地的生存和发展条件；完成退耕还林415万亩，贫困地区的生态环境进一步改善；安居工程建设顺利推进到扫尾阶段，目前已有5个州市77个县的1302个乡、6581个村委会、3.95万个村民小组、40.25万户特困农户基本告别了祖祖辈辈长期居住低矮、潮湿、破烂茅草房的历史，在境内外引起强烈反响，得到回良玉副总理的充分肯定。沧源县通过实施安居工程，1.6万户近6.3万人搬进了新居，占全县农户总数的42%，村容村貌发生了根本性改变，佤山经济得到加快发展。
2.2.4 扶贫开发重点县经济发展速度明显加快。80个国家和省级扶贫开发工作重点县生产总值由2000年的565.7亿元增加到2005年的1092.6亿元，年均增长14.1%；农林牧渔业总产值由350.8亿元增加到553.2亿元，年均增长9.5%；工业总产值由270.1亿元增加到576.6亿元，年均增长16.4%；地方财政收入由31.4亿元增加到51.7亿元，年均增长10.5%。如富源县“十五”期间地方生产总值年均增长19.1%，地方财政收入年均增长19.8%，农业生产总产值年均增长7.2%，工业生产总产值年均增长33.5%，这些主要经济指标的增速都高于全省的平均水平。
2.2.5 贫困地区农村社会事业明显进步。“十五”期间，贫困地区改造中小学危房337.6万平方米，新建校舍56万平方米，适龄儿童入学率由2000年的87%提高到2005年的91.7 %；有30个贫困县纳入全省农村合作医疗改革试点，建村卫生室1600个，贫困群众就医难的问题得到一定程度缓解；建地面卫星接收站1.2万座；图书室、文化站等文化设施建设逐步推进，进一步丰富了贫困地区广大群众的文化生活。永善县伍寨乡中寨村，全村82％的人口属贫困人口，通过几年的扶贫开发，投入各类资金350多万元，210户农户住破烂茅草房、杈杈房的问题全部得到解决，全村户户通水、通电，村民小组通路、通广播电视，适龄儿童全部免费读书，入学率达到100%，2005年农民人均纯收入达902元，比2000年增加662元。
2.3 扶贫开发的做法及经验。
全国的扶贫开发总结起来有六个方面的经验：坚持开发式扶贫的方针；坚持扶贫到村到户原则；综合开发，实行可持续发展；全社会参与扶贫；坚持开放式扶贫；坚持自力更生，艰苦奋斗。归纳起来就是“政府主导，社会参与，自力更生，开发扶贫，全面发展”的具有中国特色的扶贫开发道路，这也是一项具有较强指导性和生命力的扶贫开发理论成果。
云南在遵行全国扶贫开发经验和做法的基础上，结合云南特点，在扶贫开发实践中，也创造了自己的经验。
2.3.1 坚持加强领导、落实工作责任。各级党委、政府坚决实行“一把手”负总责以及部门挂钩联系、干部“帮、包、带、扶”的扶贫工作责任制，從政策落实、项目建设、资金支持等方面积极采取了一系列行之有效的措施，做到有建设任务的地方就有领导挂帅，建设任务重的地方就有主要领导挂帅，确保“领导、资金、措施三到位，对象、责任、目标三落实”，确保了扶贫开发任务的顺利完成。
2.3.2 坚持加大投入、强化资金管理。例如，“十五”期间，全省扶贫开发不仅投入中央及地方各级财政资金、信贷扶贫资金、定点扶贫和对口帮扶资金共155亿多元，还引进国际扶贫资金5.26亿元，并大力鼓励、支持、引导民间资本和民营企业投资参与扶贫开发。特别值得一提的是，云南省小额信贷扶贫实施以来，共发放信贷资金31.8亿元，覆盖全省16个州市124个县市区138.8万农户，直接受益群众769万人，周期还款率达95％，入户率达到30％以上，均居全国首位。“十五期间”，扶贫资金的投入明显加大。国家财政扶贫投入63.24亿元，平均每年12.65亿元，比“九五”期间增11.04亿元，增21.8%；省级财政资金23亿元，比“九五”期间增2.4亿元，增16.6%；信贷资金68.5亿元，比“九五”期间增14.3亿元，增26%，云南的配套资金位居全国之首。严格资金和项目管理，构建了上级监督、部门监督、监察审计监督、群众监督和舆论监督5道防线，确保有限的扶贫资金发挥最大的扶持效益。
2.3.3 坚持“一体两翼”的整村推进扶贫开发、发挥优势、突出特色。例如，“十五”期间云南省着力实施了以改善贫困村基本生产生活条件、增加农民收入为重点的整村推进扶贫开发，全省共完成1274个村委会和5110个自然村的整村推进任务，有73万贫困农户300多万贫困人口受益，贫困村的生产生活条件明显改善，公共设施水平明显提高，贫困农户收入持续增长，村容村貌及群众精神面貌发生了较大变化。据初步统计，“十五”期间共投入各类财政资金近20亿元，投放信贷扶贫资金74.53亿元，80个扶贫重点县甘蔗、茶叶、蔬菜等经济作物面积超过2000万亩，新增约300万亩；核桃、板栗等经济林果面积超过1500万亩，新增400万亩；出栏大牲畜约1.4亿头，新增700多万头，为贫困农民增收奠定了坚实基础。“十五”期间，全省贫困地区共培训和转移劳动力150多万人，人均工资收入4000元以上，有外出务工人员的贫困家庭年人均收入超过1000元。贫困地区劳动力转移力度的不断加大，较大幅度增加了农民收入，促进了贫困农民观念的转变和综合素质的提升。例如：昭通市“十五”期间累计转移输出农村劳动力85万人，净收入21亿元，农村人均劳务收入434元，占农民人均纯收入的33.38%；务工收入占农业总产值的33.3%，占生产总值的12.3%，已形成农民收入“三分天下有其一”的格局。
2.3.4 坚持瞄准贫困对象、实行分类指导。例如，“十五”期间，云南坚持以解决温饱为中心，瞄准贫困区域、贫困群体和贫困农户，坚持“一地一策、一族一策、一村一策”的原则，因地制宜采取产业扶贫、科技扶贫、外资扶贫和劳务输出、社会帮扶、小额信贷、易地搬迁等行之有效的扶贫措施，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，增强了综合发展能力。如昌宁县投资7769万元对丧失生存条件的2489特困农户共10324人实施易地扶贫，2005年底安置区农民人均纯收入达1025元，比搬迁前增加了173%。景洪市基诺山和勐海县布朗山“两山”实施综合扶贫开发以来，共投入资金5531万元，两乡农民人均纯收入从2000年的800元和550元分别增加到2005年的1614元和860元。
2.3.5 坚持社会共同参与，增强脱贫致富信心。如曾被外国专家断言为“失去人类基本生存条件地方”的西畴县，提出了“等不是办法，干才有希望的、自力更生的“西畴精神”，多方筹集资金，大力实施“整体推进，重点突破”。到2005年底，全县已建成沼气池3.05万口，农户沼气池普及率达55.4%，节省薪柴8万多立方米，有效带动了畜牧产业和劳务输出，每年增加农民收入2700多万元。2005年，全县新增生猪存栏24261头，出栏27882头，新增畜牧业产值1980万元，为发展生产、脱贫致富创造了条件。现在，全省范围内摆脱贫困、建设美好家园的积极性空前高涨，社会帮扶力度不断加大。据初步统计，“十五”期间，27个中央定点扶贫单位和206家省级机关企事业单位共派出蹲点扶贫干部1415人，累计直接投入资金9.58亿元，帮助引进资金3.94亿元，实施项目2850个，有力地加快了云南省贫困地区扶贫开发进程。例如：财政部自2002年定点扶贫永胜县以来，下派了4名年轻干部在当地挂职，直接参与和指导扶贫开发工作，帮助争取和协调农业综合开发项目资金6600多万元，实施项目40多个，有力地促进了永胜县经济社会发展。上海市对口帮扶云南以来，共投入无偿资金7.11亿元，实施各类项目2577个，帮助受援地区28万人解决了温饱安居问题。外交部五年来向麻栗坡县和金平县投入扶贫资金和实物累计达4700余万元，实施项目196个，解决了近7万人的饮水困难，建成希望学校44所；拨付助学金320多万元，救助贫困生8000多人次。
通过云南的扶贫开发的做法和经验的调查研究分析，扶贫开发为新农村建设奠定了三个方面的基础：一是物质基础，随着贫困地区生产生活条件的改善，村容村貌大为改观，表现在村容整洁，生产发展，生活较为宽裕上。二是精神基础，通过扶贫开发，贫困地区劳动者素质大为提高，贫困地区的精神面貌大为改观，表现在乡风文明上。三是人文基础，通过扶贫开发，一批基层组织得到了完善，一批基层干部得到了培养锻炼，一批群众的文化素质、科技素质、参与意识明显增强，干部作风明显改变，表现在民主建设、团结干事、开拓创新上。通过实施扶贫开发的村，无论是经济建设、政治建设、文化建设、还是社会建设和党的建设都大为改观。虽然与新农村建设的要求还存在许多差距，可以定位成为新农村建设的初始阶段，但确实为新农村建设开好了头，起好步。整村推进扶贫开发，是贫困地区新农村建设的好抓手，好平台。
3.云南扶贫开发面临的难题是新农村建设的瓶颈
3.1 从客观方面分析。
3.1.1 贫困人口绝对数量大。按照新的贫困标准，云南省到2005年底尚未解决温饱的贫困人口，即农民人均纯收入在683元以下的人口还有248.4万人,占全国绝对贫困人口的10.5%，居全国第二；人均纯收入在683至944元之间的低收入人口共有489.4万人，占全国低收入人口的12%，居全国第一。
3.1.2 贫困程度深。73个国家扶贫开发工作重点县人均生产总值、地方财政收入、农民纯收入仅相当于全省人均水平的50.7%、26%、71.5%，并且呈现出差距进一步拉大的趋势；全省还有近70万特困群众基本丧失生存条件；7个人口较少民族基本处于整体贫困状态。
3.1.3 返贫率高。由于特殊的自然地理条件和现时的脱贫标准低及云南省每年自然灾害频发，加之各种疾病发病率在贫困乡村居高不下，因灾致贫、因病返贫问题十分突出。“十五”期间，云南省平均每年有136.9万人脱贫，但却又有118.9万低收入和非贫困人口返贫，返贫人口占脱贫人口的比重高达86.8%，接近全国平均水平，贫困群体呈现大进大出的态势。
3.1.4 贫困人口分布散。云南省贫困人口主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷地区和少数民族聚集区、革命老区、原战区、边境地区，呈“大分散、小集中”，点、片、线并存的格局。2005年，分布在80个重点县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为88.3%，78个少数民族县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为64.7%，41个边境县和临边县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为46.9%，47个革命老区县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为43.7%。贫困人口的零散分布格局给扶贫开发工作的开展带来很大困难。
3.1.5 扶贫成本高。据国务院扶贫办测算，全国“八五”期间解决温饱问题的资金成本人均为2005元，“十五”期间已上升到2.1万元。由于云南省各级财政的自给率低、调控能力有限，所增加的资金与扶贫任务相比显得十分薄弱，扶贫资金虽然总量在增长，但支出比例在财政总支出中的比例仍呈下降趋势。
3.1.6 边疆民族地区的贫困现象十分突出，主要表现在三个方面：一是直过区民族，由于自然和历史的原因，主要有景颇、独龙、怒、佤等8种少数民族，约66万人，从原始社会末期直接过渡到社会主义，这些直过区民族阶级分化不明显，土地占有不集中，生产力水平十分低下。经过50多年的发展，经济社会有了很大的发展，目前人口已达128.2万。社会制度的变迁，对其生产力发展有一定促进作用，但并未能从根本上提高其生产力水平。社会发育程度低，生产力水平低是导致这部分少数民族整体性贫困的重要原因。二是边境地区，云南省25个邊境县中有17个是国家和省扶贫开发工作重点扶持县，边境县人均GDP只有3614元，仅相当于全国的39%，全省的63%；农民人均纯收入1265元，为全国的48%，全省的74%，农村绝对贫困人口63万人，低收入人口近94万人。三是人口较少民族，云南省是全国少数民族最多的省份，其中人口超过5000人的世居民族有25个，独有少数民族15个。云南省独有少数民族中由于历史和自然等方面的原因，贫困人口有200多万，占其总人口的40%以上。7个本民族人口不足10万人的较少民族，总人口的一半以上处于绝对贫困状态。其中德昂族、怒族、独龙族的贫困人口数分别有1.7、2.4、0.6万人，占本民族人口的比例接近100%，这类少数民族整体贫困的现象在全国也不多见。
3.2 从主观方面分析。
3.2.1 对扶贫开发工作的认识不够，甚至存在着不切实际的认识。有些地方包括少数贫困地区对扶贫工作比之“八七扶贫攻坚”时期有所放松，认识上出现误区，主要表现在以下5个方面：一是认为贫困发生率已经降到3%以下，对社会经济影响不大。二是认为社会经济发展了，贫困问题可以自然解决。三是认为扶贫对GDP和税收的增加贡献不大，抓得好不好不影响全局。四是认为在市场经济的背景下，消除贫困主要靠市场。五是认为当前的重点是新农村建设，将扶贫开发淡化和边缘化。现在各地都在部署新农村建设，对于扶贫开发在新农村建设中处于什么样的位置，各地的认识还不够统一，有些地方存在扶贫工作被淡化、被边缘化的倾向。（《人民日报市场报》第十三版，刘坚，2006年5月26日）
3.2.2 扶贫开发的实践超越了理论，缺乏系统的扶贫开发理论作为指导。我国20多年来的扶贫开发工作取得了巨大成就，不仅直接解决了1亿多贫困人口的温饱问题，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，而且为我国经济社会全面发展和世界反贫困事业做出了重要贡献。但是我们清醒地看到，多年来我们相对比较重视抓扶贫开发的具体工作，却忽视了对扶贫开发理论的研究，扶贫开发理论研究工作成为一个薄弱的环节。尽管我们一些专家学者和扶贫战线的同志过去也做了一些研究，但这离现实和客观需要还有较大差距。不仅对过去扶贫开发的实践缺少经验总结和理论升华，更加缺少具有前瞻性的扶贫理论对未来扶贫开发具体实践的指导。特别是当前，扶贫开发面临着不少新情况、新问题、新任务，很有必要对扶贫开发工作的性质、任务、地位、作用和发展方向等进行深入的探讨和理论研究。
3.2.3 在扶贫开发工作中，无论是扶贫开发的主体和客体随意性都比较大，缺乏科学规范和法律保障。中国的国情和当前的贫困状况决定了中国扶贫开发的任务，是贯穿整个社会主义初级阶段始终的任务，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前的扶贫开发机制很难适应这样一个形势。主要表现在当前政策性的扶贫缺乏稳定性、连续性和权威性，各类扶贫资金项目安排的不可预见性与扶贫项目实施的季节性矛盾突出。贫困群体所享有的生存权、发展权和教育权由于扶贫立法的缺位，使社会投向扶贫地区的资金缺乏法律保障，导致贫困地区发展缺乏连续性，稳定性，社会力量缺乏参与扶贫济困的安全感。扶贫开发的责任主体和目标对象难以有效统一，致使扶贫开发效益下降。
3.2.4 扶贫开发机制和扶贫开发模式缺乏创新活力。扶贫开发机制缺乏活力，主要表现在运行机制上，目前扶贫开发机构中条块分割、机构重叠、政出多门、各自为阵、相互掣肘,各种社会组织和贫困人口自身的权责利关系模糊，各级机构的设置与所承担的任务不相适应，导致扶贫开发的任务是长期的，而扶贫开发的机构是临时的；扶贫实施的范围的覆盖面是广的，而负责实施的人员是少的；扶贫开发的任务是艰巨的，协调的范围是广的，而权利是没有的。为此，有人给扶贫系统画了一个像：“身体肥胖，四肢发达，头脑简单”。扶贫开发的模式创新缺乏活力，主要表现在模式创新机构不建全，创新手段不完善，模式研究缺位，先进的开发模式推广普及滞后，模式创新的金融支持、智能支持、财政支持以致人力支持都远远满足不了需要。
3.2.5 对扶贫开发成果的巩固重视不够。主要表现在只重视解决温饱，不重视巩固扶贫成果，往往是应付式的，缺乏综合开发和综合规划，单打一，以致开水永远烧不开，绩效考核对巩固扶贫成果缺乏导向性和激励措施，重点扶持县的确定缺乏硬性规定和考核标准。
3.2.6 扶贫开发资金的投入与需求矛盾突出。资本投入是扶贫开发的重要的基础条件和内容，在很大程度上决定着扶贫开发的成效。云南是一个经济发展水平较低的省份，政府财政的扶贫投入尽管在全国是最高的，每年5亿元左右，但是与实际需要差距还很大。根据有关部门测算，解决一个绝对贫困人口的温饱需要1万元，帮助一个基本解决温饱的人口脱贫需要8000元的标准算，当前投入的资金只在10%左右。全国目前投入与实际需要在20%~30%左右。
從以上主客观因素分析，扶贫开发任务完成的好坏直接影响到新农村建设的质量和速度，扶贫开发面临的难题是新农村建设的瓶颈。
4.做好云南扶贫开发工作的若干建议
4.1 进一步提高对扶贫开发的认识。
马克思认为，消除贫困的根本出路就是铲除私有财产制度，在生产力高度发达的基础上建立一个没有剥削的公有财产制度的社会。我国的社会主义制度和其他一些国家一样，是在生产力水平较低的基础上建立的，尽管铲除了剥削和贫困的基本制度基础，但由于生产力不发达和物质基础薄弱，不可能在贫困问题上“一蹴而就”，反贫困依然是所有发展中国家面临的长期任务。因此，对扶贫开发必要性、重要性、紧迫性、长期性、艰巨性要从以下几个方面加以认识。第一，消灭贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求和社会主义优越性的体现。扶贫开发工作好坏直接关系到人们对社会主义制度的认知度和认可度，这一点必须引起高度重视。第二，消灭贫困，实现共同富裕是中国共产党始终不渝的目的，扶贫开发工作的好坏直接关系到共产党的执政地位巩固和共产党同广大人民群众的血肉联系；第三，消灭贫困，实现共同富裕是国家安全和社会稳定。如果一部分地方很富，一部分地方长期很穷，就潜在着不稳定因素。目前，贫困的分布重点在边疆和少数民族聚居区，如果这些地方长期处于贫困状况，群众生活困难，由此发生的问题就容易被国外敌对势力和民族分裂主义所利用，影响着国家的安全；第四，消灭贫困，实现共同富裕，是落实科学发展，构建和谐社会的具体体现。第五，我国正处于并将处于社会主义初级阶段，这个基本国情决定了我们必须牢固树立扶贫开发长期作战的思想。邓小平同志说，巩固和发展社会主义制度，需要几代人，几十代人坚持不懈的努力。云南是一个欠发达省，处于社会主义初级阶段低层次的低层次，扶贫开发的任务更加艰巨。因此，必须进一步提高认识，克服松懈麻痹思想和厌战情绪，增强责任意识，忧患意识，创新意识，夺取扶贫开发的最后胜利。
4.2 加强扶贫的理论研究工作。
毛泽东同志曾引用过列宁的一句话：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”（转引自《江泽民文选》第二卷，人民出版社2006年8月，第285页）理论是行动的先导和指南。扶贫开发理论是指导和推进扶贫开发事业的重要环节和有力保障。加强扶贫开发的理论研究，有利于在扶贫开发领域中认真贯彻邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，有利于进一步统一思想，提高对搞好扶贫开发必要性、重要性、迫切性的认识，牢固树立搞好扶贫开发工作的决心和信心。只有理论不断创新，实践才能发展，事业才会进步。加强扶贫开发的理论研究工作已成为当前一项刻不容缓的任务，也是科研工作者、各级扶贫战线广大干部职工多年的愿望。扶贫开发理论研究的指导思想是：以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，从构建社会主义和谐社会的高度出发，全面总结我国反贫困事业的经验，提升我国反贫困的理论、方法和措施，确立今后的扶贫开发战略目标和扶贫开发走向，形成具有中国特色的扶贫开发理论体系。
4.3 加强扶贫开发立法工作。
依法治国、依法行政，首先要有法可依。目前，我国的综合国力、经济实力、国际地位快速提升，已具备了扶贫立法的经济基础。为了更有效地帮助贫困人口，巩固扶贫成果，规范扶贫工作，应该把行之有效的扶贫政策上升到法律规范的层次，通过法律的形式，明确扶贫工作的对象、标准、手段、原则，动员国家和社会各方面的扶贫资源，监督扶贫资金的使用和管理。扶贫立法是保障贫困群体享有生存权和发展权的现实需要。当前政策性的扶贫开发缺乏稳定性、连续性和权威性。扶贫开发呼唤立法，首先，反贫困本身就是一个长期活动，解决中国农村的贫困问题，促进贫困地区的社会经济发展是短期规划无法解决的长期发展问题；其次，保持一个连续持久的政策有利于稳定人心，减少因政策波动造成的损失。第三，反贫困立法可以保证行政机构依法行政，规范政府行为，建立和完善行为扶贫开发为主体的职能机构，深化扶贫政策的协调能力，强化扶贫对象及贫困群体的责任，鼓励社会参加扶贫。反贫困要有法律保障已经引起人们的广泛关注，反贫困立法势在必行。反贫困立法既是对我国反贫困成就的肯定，也是对我国反贫困经验的总结，同时也是消除贫困构建和谐社会的重要内容，更是我国法律体系建设中的重要组成部分。在现代社会主义市场经济条件下，扶贫开发的责任主体是国家和政府，目标是贫困人口的脱贫，扶贫开发得以更加顺利实施，根本保证和依据是相应的社会立法。建立和完善作为扶贫开发为主体的职能机构。把扶贫开发领导小组及扶贫办作为政府的职能部门，明确职能、完善机构，真正代表国家和政府行使扶贫开发的管理权力。第四，用一至二年的时间深入调查总结经验，广泛征求意见做好立法前的准备工作，成立相应的立法机构和扶贫开发法起草委员会，选择一至二个省作为扶贫立法的试点。云南应尽快出台扶贫开发条例。
4.4 加强扶贫机制的创新和扶贫模式的创新工作。
扶贫机制创新的内容很多，笔者认为，当前加强扶贫机制创新重点是运行机制的创新和扶贫模式的创新。首先，加强扶贫开发运行机制的创新。根据中国的国情和当前的贫困状况，扶贫开发的任务贯穿整个社会主义初级阶段的始终，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前条块分割，机构重叠，政出多门，责权分离，只议事，难协调，管事不管权，不管钱，有成绩是大家的，挨板子是自己的，现行扶贫机制很难适应法制性扶贫这样一个形势。中国的反贫困不是现在才开始的，而是中国共产党人从一开始成立那天起就立志要把一个落后的中国建设成一个民主、文明、富强的社会主义国家，建立社会主义制度，消除贫困是社会主义的本质要求。社会主义制度建立后，建立了一个新的国家管理体制，但由于在建立这个体制的过程中缺乏经验，加之随着社会和经济的不断发展，这个体制已不大适应发展形势的需要。十一届三中全会后，党中央实现了以体制改革为主要内容的体制创新，使我国更加焕发了勃勃生机，中国的反贫战略在这个时期成效更加显著，成就更加巨大。而今，扶贫开发进入新的阶段，反贫困从制度性扶贫转移到法制性扶贫的主要阶段。反贫困进入法制性扶贫阶段，这不仅是反贫困形势的需要，也是中国反贫困在新的条件下的必然选择。因此，加强扶贫开发机制创新，建立法制性扶贫是今后扶贫开发工作的重点。用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，建立反贫治理的法律法规和政策体系是今后做好扶贫开发工作的关键所在。中央政府应考虑成立国家扶贫开发署或扶贫开发总署来统筹中国的反贫困战略，加强综合行政职能和统筹协调扶贫资源的整合能力，实行垂直一体化管理，并制定全新的贫困地区考核指标。贫困面积较大的省、市、自治区也应成立对口机构落实扶贫责任。国家扶贫开发工作重点县党委和政府把扶贫开发工作作为本县的头等大事来抓，承担扶贫开发的最高责任。云南是全国扶贫开发的主战场，应率先在全国探索扶贫机制的创新工作。其次，加强扶贫模式的创新。近几年来，扶贫模式创新的力度不断加大，坚持和创新整村推进开发模式，在全国各地扶贫实践中被广泛接受和认可，并为改变贫困地区面貌发挥了很大作用，为我国新阶段扶贫开发成效的取得做出了贡献。但是实践也证明了现行的一些扶贫方式表现出一些局限性。尤其是贫困村的治理与贫困片区治理的矛盾突出，缺乏内在联系，使得若干单个贫困村的发展成果也很难保持。因此创新扶贫模式在总结过去，整村推进，产业扶贫，劳动力培训转移，小额信贷，对口帮扶，安居温饱，外资扶贫，易地搬迁等行之有效扶贫模式的基础上，牢固树立“大扶贫”的思想，积极探索以贫困片区为单位，整体规划分类开发模式；以特殊地区为主战场，整合各方资源，采用“大会战”模式。扶贫开发模式的创新是提高扶贫开发质量和效益的关健所在。为增强扶贫开发模式的创新，要建立和健全创新机构，完善创新手段，搭建创新平台，为扶贫模式创新提供金融支持、智能支持、财政支持及人力支持。
4.5 继续坚持开发式扶贫的基本方针。
20多年来，在党中央、国务院的正确领导下，全国人民的共同努力下，在扶贫开发的伟大实践中，我们创造了许多独具特色的扶贫方式，走出了一条符合中国国情的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、综合开发”的道路。扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，为推动世界和谐作出了积极的贡献。回顾我国20多年来扶贫开发走过的历程，开发式扶贫是最为成功的经验，受到了广大贫困地区的热烈拥护、欢迎和支持，并已经深入各级干部和群众的人心。“开发式扶贫，越扶人越勤，越勤越富”的思想理念，已深入到广大贫困地区干部群众的头脑里，在中国的大地上扎根，開花，结出了丰硕的果实，广大贫困地区和贫困人民得到了实实在在的实惠。实践反复证明，开发式扶贫是我们要毫不动摇地坚持的扶贫开发的基本方针，这个基本方针为我们今后深入开展扶贫开发工作提供了实践的平台和理论基础。2006年度诺贝尔和平奖获得者孟加拉国的穆罕默德·尤努斯指出：贫穷是世界不和谐的重要原因。帮助所有的人脱贫是各国政府的目标。让穷人利用市场经济脱贫不同于政府救济式的扶贫，尤努斯批评了救济式的扶贫法。他说：“向失业者提供救济并非解决贫困问题的最佳方法。身体强健的穷人不想要，也不需要慈善救济，失业救济金只是增加了他们的不幸，剥夺了他们去做事的动力，而且更重要的是剥夺了他们的自尊。（《中国扶贫与就业》，2007年第一期，56页）因此，坚持这一基本方针是解决云南贫困问题的关键所在。
4.6 继续坚持扶贫开发分类指导的原则。
针对云南省山区面积大，贫困人口居住分散的实际，在整村推进中，以贫困自然村为单位，根据山区、半山区、坝区，以及少数民族地区、边境地区的不同特点，因地制宜，分类指导，集中力量，突出重点，一个村一个村地解决问题。边疆民族地区的扶贫开发事关国家安全、边疆稳定和民族团结。多年来，云南省坚持把边境民族贫困地区作为扶贫开发的重点地区和重点工作来抓，采取特殊政策措施，努力推进边疆民族贫困地区的扶贫开发。坚持把小额信贷扶贫作为提高扶贫信贷资金进村入户率，发展特色产业，增加农民收入的重要措施来抓，完善管理办法，扩大投放规模，提高覆盖率，探索与产业化发展和劳务输出相结合的路子。建设社会主义新农村是一个渐进的过程，没有固定不变的模式和千篇一律的标准，云南各地千差万别，搞好扶贫开发，推进新农村建设，起点有差别，进程有快慢，水平有高低，特点亦不同，不可能是一个模式。
4.7 建立和完善扶贫开发的资源环境补偿机制。
温家宝总理在2006年政府工作报告指出：“要加快建立生态环境补偿机制。”（《人民日报》，2007年3月18日，第二版）云南省地貌多为高原山地，地势起伏不平，土地利用限制因素多，贫困人口主要分布在深山区、石山区、岩溶地貌区，生态条件极为脆弱。为解决吃饭问题，不得不进行坡地垦殖，加上砍伐林木作为烧柴和建材、草山草坡过度放牧、挖山采矿采石等，导致地表植被破坏，水土流失加剧，生态环境退化严重，由此而引发的洪灾、泥石流又破坏了原本就极为薄弱的生产、生活条件，形成越穷越垦、越垦越穷的恶性循环。多年来，云南省的木材、矿石等资源产品被大量开采，并以极低的计划价格调出，资源收益极大部分被国家和发达省市占有，云南省没有积累，无力进行资源的更新培育和环境保护。资源开发没有对贫困地区产生应有的带动效应。近期的如水电资源开发，营业税上交中央，利润属开发企业，当地贫困人口没有从中得到什么实惠。云南地处几大江河源头，生态环境建设的任务极为繁重，需要退耕还林还草的面积较大，但退耕后一个较长时期内贫困人口的吃饭和收入将受到较大影响，矛盾较为突出。生态环境作为一种公共产品，受益的是全社会，贫困人口作为应受社会救助的对象，没有能力也不应该成为生态建设的主要承担者。中下游地区、发达地区应该承担生态环境建设的义务。国家应加大转移支付的力度，并通过多种途径筹集建设资金，用于贫困地区的基础设施和生态环境建设。如贵州省积极探索资源开发补偿机制，促进对资源合理开发。去年，从提高电价的收入增量中安排6500万元，用于解决小型水库移民后期扶贫项目的资金不足问题，从煤炭价格调节基金中安排2.4亿元，解决产煤地区贫困农民的生活用煤问题。建议国家建立生态环境保护补偿制度，由中下游、发达地区，对上游地区生态环境建设给予补偿，使西部贫困地区人口通过生态环境建设工程而受益，促进困难地区人口脱贫致富，帮助贫困地区走上可持续发展之路。云南应当在建立和完善扶贫开发的资源补偿机制进行探索和试验。
4.8 采取措施减少返贫率，巩固扶贫成果，巩固温饱和解决温饱同时推进。
由于特殊的自然地理条件，云南省几乎每年都频繁发生自然灾害，加上贫困地区交通、能源、通讯及教育、文化、卫生等公共设施和社会服务设施十分薄弱，农田水利等农业基础设施建设滞后，贫困农民素质相对较低，抗御自然灾害和开展生产自救的能力弱，部分贫困人口解决温饱后又返贫的现象日趋严重，仅2004年因災等因素全省返贫人口就达近100万人。高返贫率进一步加大了扶贫工作的难度。一是要提高贫困地区综合发展能力，改善贫困地区的生产生活条件，增强贫困群众的自我发展能力和抗抑各种自然灾害的能力，跟踪管理。把解决温饱和巩固温饱扶贫成果同等重视同等推进。二是加大资金投入，整合资金，完善扶贫资金分配的创新。《中国农村扶贫纲要》实施以来，云南省积极争取中央扶贫资金，稳步增加财政对扶贫开发投入。扩大扶贫专项信贷资金规模，大力扶持贫困地区发展种植业、养殖业、加工业，加大对基础设施建设和社会事业发展的投入，用好用活优惠政策，优化投资环境，鼓励、引导、支持民间资本、非公经济等多层次、多渠道投入扶贫开发。注重发挥行业优势，围绕整村推进计划，整合资金、集中投入。三是加大对特殊地区扶贫投入力度。云南省25个边境县中，有16个是国家扶贫开发工作重点县，贫困自然村6426个，占边境民族自然村的67.2%。到2006年底，跨境民族贫困人口87.72万人，贫困发生率高达45.2%，是云南经济社会发展最为困难的地方之一。在全省4060公里的国境沿线，贫困民族群众主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷和革命老区、原战区。有12个少数民族是解放初期从原始社会末期直接过渡到社会主义社会的“直过”民族，共有128.2万人，沿边境41个扶贫重点县有573万人。7个10万以下人口较少民族中，有独龙族、德昂族、怒族、阿昌族、布朗族5个是跨境民族。边境县中有6个县属于革命老区，有8个县是援越抗法、援越抗美、援老抗美、自卫反击第一线的原战区，经济社会发育程度低，自我发展能力弱，扶贫攻坚难度很大。反渗透和禁毒防艾任务艰巨。沿边地区多民族多宗教并存，历来是反渗透反分裂与禁毒防艾的前沿，守土固边任务繁重。值得注意的是，境外部分国家经济社会发展的优惠政策和优越的自然条件，对我国部分地方的边民产生吸引力，外流现象时有发生。因此，无论从民族团结、边境巩固，还是国际地区，无论经济，还是政治的角度都要加大工作力度和投入力度。
总之，云南的扶贫开发工作取得很大成就，积累了一些宝贵的经验，为新农村建设打下了坚实的基础，为边疆巩固，民族团结，经济发展作出了积极的贡献。但在总结成功经验的同时，要清醒的认识到云南扶贫开发工作的艰巨性和复杂性；贫困面大，贫困程度深，扶贫难度大的状况依然没有根本改变，因此，要按照科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，在社会主义新农村建设中，切实把扶贫开发工作放在更加突出的位置，强化责任，创新机制，落实措施，必须坚持开发式扶贫的方针，从群众最迫切的需求入手，从最困难的村寨入手，把贫困人口直接受益和区域经济发展紧密结合起来，把进村入户与分区片开发结合起来，把自力更生与外援帮扶结合起来，把开发式扶贫与救济救助结合起来，把整村推进与联片开发结合起来，把自然资源开发与人力资源开发结合起来，把近期规划和长远目标结合起来，把理论创新和制度创新结合起来，增强扶贫开发的针对性和实效性，统筹人与自然和谐发展，促进贫困地区经济社会的全面发展和新农村建设。
关键词：新农村 建设 扶贫开发
In Yunnan new rural reconstruction helping the poor development research
Zhang Ping
Abstract:Impoverished is the historicity,the worldwide basis contradictory crux,in the world the lethality biggest weapon of mass destruction is poor.Looked from the worldwide scale that,contradictory has not obtained the effective alleviation by the poor initiation society,counter-impoverished is a difficult protracted war.Yunnan’s helping the poor development work obtains the very great achievement,accumulated some precious experiences,has built the solid foundation for the new rural reconstruction,is consolidated for the border area,the national unity,the economical development has made the positive contribution.But while summarizes successful experience,must sober understanding to Yunnan helping the poor development work difficulty and complexity;The impoverished surface is big,the impoverished degree is deep,the helping the poor difficulty big condition still does not have to change radically,therefore,must defer to the science development view,the construction socialism harmonious society’s request,in the socialism new rural reconstruction,places practically the helping the poor development work a more prominent position.
Keywords:New countrysideConstructionHelping the poor development
【中图分类号】F327【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)09-0075-07
贫困是历史性、世界性矛盾的症结，世界上杀伤力最大的大规模杀伤性武器是贫穷。从世界范围内来看，由贫穷引发的社会矛盾没有得到有效的缓解，反贫困是一场艰辛的持久战。据世界银行估计，全球的贫困人口从1985年的11亿已增加到目前13亿，相当于我国的总人口。世界13亿贫困人口中大约10亿最贫困人口不能满足最基本的生活需求。
从我国来看，20年来，我国扶贫开发取得了巨大的成就，据国家统计局提供的数据看，贫困人口1985年1.25亿减到2006年2148万，20年减少贫困人口1亿多，取得了举世瞩目的成就。但目前贫困面大，贫困程度深，返贫率高，扶贫难度大，扶贫开发的任务仍然十分艰巨。温家宝总理指出：“中国扶贫事业取得了举世公认的巨大成就，但消除贫困仍然需要做长期艰苦的努力。”
从云南的情况看，云南有80个贫困县，其中，国家重点扶贫县73个，省重点扶持县7个，到2006年底全省绝对贫困人口228.4万人，低收入人口442.4万人。云南是全国扶贫开发的主战场。云南农村绝对贫困人口占全国的10%以上，居第二位；低收入人口占全国的12%以上，居第一位。目前云南的国家重点扶贫县和省级重点扶贫县的经济发展水平比全国发达地区的发展水平落后15~20年。贫困地区要赶上全国发展水平，难度很大。如果云南670.8多万人长期不能巩固温饱、稳定解决温饱，社会主义新农村建设的目标就很难实现，因此，做好云南的扶贫开发工作意义重大。
1.扶贫开发在新农村建设中的战略地位
1.1 我党三代领导集体对扶贫开发的重要论述，为我们做好扶贫工作奠定了理论基础。
毛泽东早就明确指出：“中国人口多，底子薄，经济落后，要使生产力很大地发展起来，要赶上和超过世界上最先进的资本主义国家，没有一百多年的时间，我看是不行的”。（《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年第一版，第828页）毛泽东同志这一论述说明了消除扶贫的长期性，毛泽东领导中国共产党人为之奋斗了一生。
“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两级分化，最终达到共同富裕。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年第一版，第373页）1986年，邓小平在会见新西兰总理郎伊时，说：“我们的改革是从农村开始的，在农村先见成效，但发展不平衡。有10%左右的地区还没有摆脱贫穷，主要是在西北干旱地区和西南的一部分地区。我们的政策是讓一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区。先进地区帮助落后地区是一个义务，我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕。”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年第一版，第142页）邓小平同志的这一论述充分说明消除贫困是社会主义的本质要求，同时提出消除贫困实现共同富裕的策略和措施。
江泽民同志2001年5月25日在中央扶贫开发工作会议上讲话指出：“帮助贫困地区群众脱贫致富，是实现各地区协调发展，全面建设小康社会，进而实现第三步战略目标的必然要求，是逐步实现各族人民共同富裕的重大战略措施，也是维护国家改革发展稳定大局的需要。我们党是全心全意为人民服务为宗旨的，我们的政府是人民的政府，帮助贫困地区群众脱贫致富，是党和政府义不容辞的责任。” （《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年第一版，第250页）
胡锦涛同志指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。这些年来，我国扶贫开发工作取得了显著成效，但面临的任务仍十分繁重艰巨。帮助贫困地区尽快脱贫致富，需要党和政府以及社会各方面的共同努力”。
无论是毛泽东、邓小平、还是江泽民、胡锦涛，他们的这一思想，都深刻揭示了社会主义国家消除贫困是社会主义的本质要求，关系到共同富裕社会主义目标的实现，而且关系到国家政治稳定、边防巩固、民族团结、经济健康发展，关系到国家安危的大计。同时也深刻阐述了扶贫开发的艰巨性。
1.2 云南仍然是全国扶贫开发的主战场。
从云南的实际情况看，扶贫开发的成效显著，但是贫困人口依然很大。到2010年基本解决现有绝对贫困人口的温饱问题，是《中国农村扶贫开发纲要》确定的基本目标，是我国政府向国际社会作出的庄严承诺。云南仍然是全国扶贫开发的主战场。目前，云南农村绝对贫困人口占全国的10%以上，居第二位；低收入人口占全国的20%以上，居第一位。美国经济学家舒尔茨的《穷人的经济学》指出“一个社会的消费者穷人太多，富人太富，迟早要出问题”。（《中国扶贫》，李奇峰主编，中央文献出版社，2006年3月第一版，第250页）这既为我国的发展提供了警示，也为云南的扶贫开发工作提出了新的挑战。温家宝总理在2007年两会结束时答记者问指出：“解决民生问题要首先着眼于困难群体，因为在中国城乡，困难群体占有相当大的比重，特别是农民。一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况”。（注：新华网，2007年3月16日）如果云南贫困地区的发展和贫困人口的温饱问题还得不到解决，贫困面大、贫困程度深的问题仍没有得到扭转，就会严重影响全国的脱贫步伐，中国政府向国际社会作出的承诺就难以实现。消除贫困不仅是贫困地区人民的殷切希望，更是维护改革、发展、稳定大局的实际需要；不仅涉及到贫困地区、贫困群众的利益，而且涉及到增强党与人民群众的血肉联系，不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。新农村建设的目标也很难实现。
2.扶贫开发取得的巨大成就为云南新农村建设奠定了坚实的基础
云南省和全国一样有计划、有组织、大规模的开展扶贫工作已经有20多年。这20多年是我国经济社会发展最快，贫困人口减少最多的时期，从70年代末的2.5亿贫困人口，减少到90年代末的3400万，农村贫困人口占农村人口的比重由30.7下降到4%。到2006年，占农村人口比重的2.5%。云南省也和全国一样，常抓不懈，取得了巨大成效，云南省的贫困人口已由80年代中期1200多万人减少到90年代中期的700多万人，再减少到2000年的450万人，截止2006年，绝对贫困人口228.4万人。
2.1 云南省扶贫开发经历了四个阶段。
2.1.1 第一阶段，1978年~1985年，体制改革推动扶贫阶段，这是贫困人口大幅度减少的阶段。全省农村没有解决温饱的贫困人口，从占总人口的1/2，减少到占总人口的1/3。这一阶段贫困人口减少的主要原因是农村经济体制改革与农产品价格的提高，激发和调动了广大农民的生产积极性，农村经济全面发展，农产品产量大量增加，农民收入迅速提高，全省农村农民人均纯收入增加了2.6倍。全国没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,贫困发生率从30.7%下降到14.8%。
2.1.2 第二阶段，1986年~1994年，大规模开发扶贫阶段，这是农村贫困人口稳定减少阶段。为加大扶贫工作力度，中共中央国务院发出了《关于贫困地区尽快改变面貌的通知》，各地都成立了扶贫开发领导小组，对扶贫开发方针进行了系统改革，确定了开发式扶贫方针，增加了扶贫投入，制定了一系列贫困地区休养生息的优惠政策，在全国开展了大规模、有组织、有计划的扶贫开发工作。经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000萬人,占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。云南省贫困人口由1200多万人，减少到783万人。
2.1.3 第三阶段，从1994年开始到2000年，这一阶段是扶贫攻坚阶段，国家制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，云南省制定并实施了《七七扶贫攻坚计划》。全省的贫困人口由783万减少到337.5万人。围绕2000年基本解决云南省贫困人口温饱问题，省委、省政府作出了《关于打好扶贫攻坚战，确保“九五”基本脱贫的决定》。明确了以扶贫到户为主，坚持开发式扶贫等扶贫攻坚方式，确定了全省扶贫攻坚的重点县506个攻坚乡，先后制定了一系列的扶贫攻坚政策措施，采取很多积极有效的办法，抓好扶贫攻坚的落实。到2000年，中国农村尚未解决温饱的贫困人口减少到了3400万，占农村总人口的比例下降为3.7%。
2.1.4 第四阶段，进入新世纪的“十五”时期（2001~2005年），解决温饱和巩固温饱同时并进阶段。“十五”以来，省委、省政府高度重视扶贫开发工作，2002年根据与时俱进的原则，不断总结经验，完善思路，围绕《中国农村扶贫开发纲要》确定的目标，从云南的实际出发制定了《云南省农村扶贫开发纲要》，2004年初出台了《关于加快新时期扶贫开发工作的决定》，结合少数民族边疆的实际，云南省还出台了《关于采取特殊措施加快我省7个人口较少民族脱贫发展步伐的意见》、《关于实施“兴边富民工程”的决定》。举全省之力不断推进扶贫开发工作的深入开展，贫困地区出现了政治更加稳定，民族更加团结，边疆更加巩固，社会经济更加协调发展的良好局面。2001年，以《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010年）》的颁布实施为标志，扶贫开发工作进入了解决和巩固温饱并重的新阶段。国务院扶贫办确定了14.8万个贫困村作为扶持重点，重心下移，进村入户，瞄准到人，采取更有针对性的帮扶措施，调动了广大人民群众的积极性，提高了扶贫资源的使用效率，保证了扶贫开发的顺利进行。全国的绝对贫困人口由3400万减少到2005年的2365万。云南的绝对贫困人口由2000年底的337.5万下降到248.4万人。
2.2 扶贫开发取得了显著成效。
进入新世纪以来，扶贫开发工作进入了新的阶段。党中央、国务院审时度势，坚持以人为本，按照科学发展观的要求，更加重视扶贫开发工作，更加注重贫困地区的发展，贫困人口继续减少，经济社会也进入新的发展阶段。这个时期广大贫困地区得到实惠最多，发展最快，尤其是党中央、国务院提出开展社会主义新农村建设和构建和谐社会的战略方针后，为贫困地区发展，改变全国贫困地区面貌，减少贫困人口插上了腾飞的翅膀，贫困地区真正享受到了改革的成果。云南也和全国一样，中共云南省委、省政府高度重视扶贫开发工作，团结和带领全省人民及扶贫战线的同志，大胆创新、勇于探索、工作扎实，在落实整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移的一体两翼战略中，积极主动，成效显著。同时结合云南自身特点和实际，在贫困农户的破烂茅草房改造、推广小额信贷扶贫、易地搬迁扶贫、社会帮扶、引进外资扶贫、帮助苦聪人等少数民族地区脱贫、整合资金、加大扶贫投入诸方面工作卓有成效。下面以“十五”为例，可以把扶贫开发工作的成效概括为“五个明显”：
2.2.1 贫困人口明显下降。到2005年底，全省绝对贫困人口又由2000年底的337.5万人下降到248.4万人，减少了89.1万人；低收入贫困人口也由684.6万人下降到489.4万人，减少了195.2万人。全省贫困人口由1022.1万人下降到737.8万人，总共减少248.3万人，平均每年减少56.9万人，贫困人口总数在全省农村人口中的比重由29.6%下降到21%，占全国贫困人口总数的比重由20.9%下降到11.47%。
2.2.2 贫困地区农民收入明显增长。80个国家和省级扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由2000年的1103元增加到2005年的1537元，年均增加86.8元，年均增长6.9%，比全省平均水平高0.2个百分点。例如：迪庆州在“十五”期间农民人均纯收入从2000年的734元增加到2005年的1425元，比“九五”末翻了将近一番。
2.2.3 贫困地区生产生活条件明显改善。“十五”期间，贫困地区新修及改扩建村级公路里程3.1万公里，村委会通路率达84%；新增基本农田135万亩，人均基本农田超过1亩，人均占有粮食359公斤；完成“五小”水利工程64万件，新增小水窖和小水池16.8万个、沟渠20.6万公里，解决了418万人、248万头大牲畜的饮水困难；建成沼气池65万口；农村电网改造架设输电线路5.8万公里，92.9%以上的自然村实现了通电的目标；完成了近35万人的易地搬迁，改善了迁出地的生存和发展条件；完成退耕还林415万亩，贫困地区的生态环境进一步改善；安居工程建设顺利推进到扫尾阶段，目前已有5个州市77个县的1302个乡、6581个村委会、3.95万个村民小组、40.25万户特困农户基本告别了祖祖辈辈长期居住低矮、潮湿、破烂茅草房的历史，在境内外引起强烈反响，得到回良玉副总理的充分肯定。沧源县通过实施安居工程，1.6万户近6.3万人搬进了新居，占全县农户总数的42%，村容村貌发生了根本性改变，佤山经济得到加快发展。
2.2.4 扶贫开发重点县经济发展速度明显加快。80个国家和省级扶贫开发工作重点县生产总值由2000年的565.7亿元增加到2005年的1092.6亿元，年均增长14.1%；农林牧渔业总产值由350.8亿元增加到553.2亿元，年均增长9.5%；工业总产值由270.1亿元增加到576.6亿元，年均增长16.4%；地方财政收入由31.4亿元增加到51.7亿元，年均增长10.5%。如富源县“十五”期间地方生产总值年均增长19.1%，地方财政收入年均增长19.8%，农业生产总产值年均增长7.2%，工业生产总产值年均增长33.5%，这些主要经济指标的增速都高于全省的平均水平。
2.2.5 贫困地区农村社会事业明显进步。“十五”期间，贫困地区改造中小学危房337.6万平方米，新建校舍56万平方米，适龄儿童入学率由2000年的87%提高到2005年的91.7 %；有30个贫困县纳入全省农村合作医疗改革试点，建村卫生室1600个，贫困群众就医难的问题得到一定程度缓解；建地面卫星接收站1.2万座；图书室、文化站等文化设施建设逐步推进，进一步丰富了贫困地区广大群众的文化生活。永善县伍寨乡中寨村，全村82％的人口属贫困人口，通过几年的扶贫开发，投入各类资金350多万元，210户农户住破烂茅草房、杈杈房的问题全部得到解决，全村户户通水、通电，村民小组通路、通广播电视，适龄儿童全部免费读书，入学率达到100%，2005年农民人均纯收入达902元，比2000年增加662元。
2.3 扶贫开发的做法及经验。
全国的扶贫开发总结起来有六个方面的经验：坚持开发式扶贫的方针；坚持扶贫到村到户原则；综合开发，实行可持续发展；全社会参与扶贫；坚持开放式扶贫；坚持自力更生，艰苦奋斗。归纳起来就是“政府主导，社会参与，自力更生，开发扶贫，全面发展”的具有中国特色的扶贫开发道路，这也是一项具有较强指导性和生命力的扶贫开发理论成果。
云南在遵行全国扶贫开发经验和做法的基础上，结合云南特点，在扶贫开发实践中，也创造了自己的经验。
2.3.1 坚持加强领导、落实工作责任。各级党委、政府坚决实行“一把手”负总责以及部门挂钩联系、干部“帮、包、带、扶”的扶贫工作责任制，從政策落实、项目建设、资金支持等方面积极采取了一系列行之有效的措施，做到有建设任务的地方就有领导挂帅，建设任务重的地方就有主要领导挂帅，确保“领导、资金、措施三到位，对象、责任、目标三落实”，确保了扶贫开发任务的顺利完成。
2.3.2 坚持加大投入、强化资金管理。例如，“十五”期间，全省扶贫开发不仅投入中央及地方各级财政资金、信贷扶贫资金、定点扶贫和对口帮扶资金共155亿多元，还引进国际扶贫资金5.26亿元，并大力鼓励、支持、引导民间资本和民营企业投资参与扶贫开发。特别值得一提的是，云南省小额信贷扶贫实施以来，共发放信贷资金31.8亿元，覆盖全省16个州市124个县市区138.8万农户，直接受益群众769万人，周期还款率达95％，入户率达到30％以上，均居全国首位。“十五期间”，扶贫资金的投入明显加大。国家财政扶贫投入63.24亿元，平均每年12.65亿元，比“九五”期间增11.04亿元，增21.8%；省级财政资金23亿元，比“九五”期间增2.4亿元，增16.6%；信贷资金68.5亿元，比“九五”期间增14.3亿元，增26%，云南的配套资金位居全国之首。严格资金和项目管理，构建了上级监督、部门监督、监察审计监督、群众监督和舆论监督5道防线，确保有限的扶贫资金发挥最大的扶持效益。
2.3.3 坚持“一体两翼”的整村推进扶贫开发、发挥优势、突出特色。例如，“十五”期间云南省着力实施了以改善贫困村基本生产生活条件、增加农民收入为重点的整村推进扶贫开发，全省共完成1274个村委会和5110个自然村的整村推进任务，有73万贫困农户300多万贫困人口受益，贫困村的生产生活条件明显改善，公共设施水平明显提高，贫困农户收入持续增长，村容村貌及群众精神面貌发生了较大变化。据初步统计，“十五”期间共投入各类财政资金近20亿元，投放信贷扶贫资金74.53亿元，80个扶贫重点县甘蔗、茶叶、蔬菜等经济作物面积超过2000万亩，新增约300万亩；核桃、板栗等经济林果面积超过1500万亩，新增400万亩；出栏大牲畜约1.4亿头，新增700多万头，为贫困农民增收奠定了坚实基础。“十五”期间，全省贫困地区共培训和转移劳动力150多万人，人均工资收入4000元以上，有外出务工人员的贫困家庭年人均收入超过1000元。贫困地区劳动力转移力度的不断加大，较大幅度增加了农民收入，促进了贫困农民观念的转变和综合素质的提升。例如：昭通市“十五”期间累计转移输出农村劳动力85万人，净收入21亿元，农村人均劳务收入434元，占农民人均纯收入的33.38%；务工收入占农业总产值的33.3%，占生产总值的12.3%，已形成农民收入“三分天下有其一”的格局。
2.3.4 坚持瞄准贫困对象、实行分类指导。例如，“十五”期间，云南坚持以解决温饱为中心，瞄准贫困区域、贫困群体和贫困农户，坚持“一地一策、一族一策、一村一策”的原则，因地制宜采取产业扶贫、科技扶贫、外资扶贫和劳务输出、社会帮扶、小额信贷、易地搬迁等行之有效的扶贫措施，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，增强了综合发展能力。如昌宁县投资7769万元对丧失生存条件的2489特困农户共10324人实施易地扶贫，2005年底安置区农民人均纯收入达1025元，比搬迁前增加了173%。景洪市基诺山和勐海县布朗山“两山”实施综合扶贫开发以来，共投入资金5531万元，两乡农民人均纯收入从2000年的800元和550元分别增加到2005年的1614元和860元。
2.3.5 坚持社会共同参与，增强脱贫致富信心。如曾被外国专家断言为“失去人类基本生存条件地方”的西畴县，提出了“等不是办法，干才有希望的、自力更生的“西畴精神”，多方筹集资金，大力实施“整体推进，重点突破”。到2005年底，全县已建成沼气池3.05万口，农户沼气池普及率达55.4%，节省薪柴8万多立方米，有效带动了畜牧产业和劳务输出，每年增加农民收入2700多万元。2005年，全县新增生猪存栏24261头，出栏27882头，新增畜牧业产值1980万元，为发展生产、脱贫致富创造了条件。现在，全省范围内摆脱贫困、建设美好家园的积极性空前高涨，社会帮扶力度不断加大。据初步统计，“十五”期间，27个中央定点扶贫单位和206家省级机关企事业单位共派出蹲点扶贫干部1415人，累计直接投入资金9.58亿元，帮助引进资金3.94亿元，实施项目2850个，有力地加快了云南省贫困地区扶贫开发进程。例如：财政部自2002年定点扶贫永胜县以来，下派了4名年轻干部在当地挂职，直接参与和指导扶贫开发工作，帮助争取和协调农业综合开发项目资金6600多万元，实施项目40多个，有力地促进了永胜县经济社会发展。上海市对口帮扶云南以来，共投入无偿资金7.11亿元，实施各类项目2577个，帮助受援地区28万人解决了温饱安居问题。外交部五年来向麻栗坡县和金平县投入扶贫资金和实物累计达4700余万元，实施项目196个，解决了近7万人的饮水困难，建成希望学校44所；拨付助学金320多万元，救助贫困生8000多人次。
通过云南的扶贫开发的做法和经验的调查研究分析，扶贫开发为新农村建设奠定了三个方面的基础：一是物质基础，随着贫困地区生产生活条件的改善，村容村貌大为改观，表现在村容整洁，生产发展，生活较为宽裕上。二是精神基础，通过扶贫开发，贫困地区劳动者素质大为提高，贫困地区的精神面貌大为改观，表现在乡风文明上。三是人文基础，通过扶贫开发，一批基层组织得到了完善，一批基层干部得到了培养锻炼，一批群众的文化素质、科技素质、参与意识明显增强，干部作风明显改变，表现在民主建设、团结干事、开拓创新上。通过实施扶贫开发的村，无论是经济建设、政治建设、文化建设、还是社会建设和党的建设都大为改观。虽然与新农村建设的要求还存在许多差距，可以定位成为新农村建设的初始阶段，但确实为新农村建设开好了头，起好步。整村推进扶贫开发，是贫困地区新农村建设的好抓手，好平台。
3.云南扶贫开发面临的难题是新农村建设的瓶颈
3.1 从客观方面分析。
3.1.1 贫困人口绝对数量大。按照新的贫困标准，云南省到2005年底尚未解决温饱的贫困人口，即农民人均纯收入在683元以下的人口还有248.4万人,占全国绝对贫困人口的10.5%，居全国第二；人均纯收入在683至944元之间的低收入人口共有489.4万人，占全国低收入人口的12%，居全国第一。
3.1.2 贫困程度深。73个国家扶贫开发工作重点县人均生产总值、地方财政收入、农民纯收入仅相当于全省人均水平的50.7%、26%、71.5%，并且呈现出差距进一步拉大的趋势；全省还有近70万特困群众基本丧失生存条件；7个人口较少民族基本处于整体贫困状态。
3.1.3 返贫率高。由于特殊的自然地理条件和现时的脱贫标准低及云南省每年自然灾害频发，加之各种疾病发病率在贫困乡村居高不下，因灾致贫、因病返贫问题十分突出。“十五”期间，云南省平均每年有136.9万人脱贫，但却又有118.9万低收入和非贫困人口返贫，返贫人口占脱贫人口的比重高达86.8%，接近全国平均水平，贫困群体呈现大进大出的态势。
3.1.4 贫困人口分布散。云南省贫困人口主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷地区和少数民族聚集区、革命老区、原战区、边境地区，呈“大分散、小集中”，点、片、线并存的格局。2005年，分布在80个重点县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为88.3%，78个少数民族县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为64.7%，41个边境县和临边县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为46.9%，47个革命老区县的绝对贫困人口占全省绝对贫困人口的比重为43.7%。贫困人口的零散分布格局给扶贫开发工作的开展带来很大困难。
3.1.5 扶贫成本高。据国务院扶贫办测算，全国“八五”期间解决温饱问题的资金成本人均为2005元，“十五”期间已上升到2.1万元。由于云南省各级财政的自给率低、调控能力有限，所增加的资金与扶贫任务相比显得十分薄弱，扶贫资金虽然总量在增长，但支出比例在财政总支出中的比例仍呈下降趋势。
3.1.6 边疆民族地区的贫困现象十分突出，主要表现在三个方面：一是直过区民族，由于自然和历史的原因，主要有景颇、独龙、怒、佤等8种少数民族，约66万人，从原始社会末期直接过渡到社会主义，这些直过区民族阶级分化不明显，土地占有不集中，生产力水平十分低下。经过50多年的发展，经济社会有了很大的发展，目前人口已达128.2万。社会制度的变迁，对其生产力发展有一定促进作用，但并未能从根本上提高其生产力水平。社会发育程度低，生产力水平低是导致这部分少数民族整体性贫困的重要原因。二是边境地区，云南省25个邊境县中有17个是国家和省扶贫开发工作重点扶持县，边境县人均GDP只有3614元，仅相当于全国的39%，全省的63%；农民人均纯收入1265元，为全国的48%，全省的74%，农村绝对贫困人口63万人，低收入人口近94万人。三是人口较少民族，云南省是全国少数民族最多的省份，其中人口超过5000人的世居民族有25个，独有少数民族15个。云南省独有少数民族中由于历史和自然等方面的原因，贫困人口有200多万，占其总人口的40%以上。7个本民族人口不足10万人的较少民族，总人口的一半以上处于绝对贫困状态。其中德昂族、怒族、独龙族的贫困人口数分别有1.7、2.4、0.6万人，占本民族人口的比例接近100%，这类少数民族整体贫困的现象在全国也不多见。
3.2 从主观方面分析。
3.2.1 对扶贫开发工作的认识不够，甚至存在着不切实际的认识。有些地方包括少数贫困地区对扶贫工作比之“八七扶贫攻坚”时期有所放松，认识上出现误区，主要表现在以下5个方面：一是认为贫困发生率已经降到3%以下，对社会经济影响不大。二是认为社会经济发展了，贫困问题可以自然解决。三是认为扶贫对GDP和税收的增加贡献不大，抓得好不好不影响全局。四是认为在市场经济的背景下，消除贫困主要靠市场。五是认为当前的重点是新农村建设，将扶贫开发淡化和边缘化。现在各地都在部署新农村建设，对于扶贫开发在新农村建设中处于什么样的位置，各地的认识还不够统一，有些地方存在扶贫工作被淡化、被边缘化的倾向。（《人民日报市场报》第十三版，刘坚，2006年5月26日）
3.2.2 扶贫开发的实践超越了理论，缺乏系统的扶贫开发理论作为指导。我国20多年来的扶贫开发工作取得了巨大成就，不仅直接解决了1亿多贫困人口的温饱问题，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，而且为我国经济社会全面发展和世界反贫困事业做出了重要贡献。但是我们清醒地看到，多年来我们相对比较重视抓扶贫开发的具体工作，却忽视了对扶贫开发理论的研究，扶贫开发理论研究工作成为一个薄弱的环节。尽管我们一些专家学者和扶贫战线的同志过去也做了一些研究，但这离现实和客观需要还有较大差距。不仅对过去扶贫开发的实践缺少经验总结和理论升华，更加缺少具有前瞻性的扶贫理论对未来扶贫开发具体实践的指导。特别是当前，扶贫开发面临着不少新情况、新问题、新任务，很有必要对扶贫开发工作的性质、任务、地位、作用和发展方向等进行深入的探讨和理论研究。
3.2.3 在扶贫开发工作中，无论是扶贫开发的主体和客体随意性都比较大，缺乏科学规范和法律保障。中国的国情和当前的贫困状况决定了中国扶贫开发的任务，是贯穿整个社会主义初级阶段始终的任务，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前的扶贫开发机制很难适应这样一个形势。主要表现在当前政策性的扶贫缺乏稳定性、连续性和权威性，各类扶贫资金项目安排的不可预见性与扶贫项目实施的季节性矛盾突出。贫困群体所享有的生存权、发展权和教育权由于扶贫立法的缺位，使社会投向扶贫地区的资金缺乏法律保障，导致贫困地区发展缺乏连续性，稳定性，社会力量缺乏参与扶贫济困的安全感。扶贫开发的责任主体和目标对象难以有效统一，致使扶贫开发效益下降。
3.2.4 扶贫开发机制和扶贫开发模式缺乏创新活力。扶贫开发机制缺乏活力，主要表现在运行机制上，目前扶贫开发机构中条块分割、机构重叠、政出多门、各自为阵、相互掣肘,各种社会组织和贫困人口自身的权责利关系模糊，各级机构的设置与所承担的任务不相适应，导致扶贫开发的任务是长期的，而扶贫开发的机构是临时的；扶贫实施的范围的覆盖面是广的，而负责实施的人员是少的；扶贫开发的任务是艰巨的，协调的范围是广的，而权利是没有的。为此，有人给扶贫系统画了一个像：“身体肥胖，四肢发达，头脑简单”。扶贫开发的模式创新缺乏活力，主要表现在模式创新机构不建全，创新手段不完善，模式研究缺位，先进的开发模式推广普及滞后，模式创新的金融支持、智能支持、财政支持以致人力支持都远远满足不了需要。
3.2.5 对扶贫开发成果的巩固重视不够。主要表现在只重视解决温饱，不重视巩固扶贫成果，往往是应付式的，缺乏综合开发和综合规划，单打一，以致开水永远烧不开，绩效考核对巩固扶贫成果缺乏导向性和激励措施，重点扶持县的确定缺乏硬性规定和考核标准。
3.2.6 扶贫开发资金的投入与需求矛盾突出。资本投入是扶贫开发的重要的基础条件和内容，在很大程度上决定着扶贫开发的成效。云南是一个经济发展水平较低的省份，政府财政的扶贫投入尽管在全国是最高的，每年5亿元左右，但是与实际需要差距还很大。根据有关部门测算，解决一个绝对贫困人口的温饱需要1万元，帮助一个基本解决温饱的人口脱贫需要8000元的标准算，当前投入的资金只在10%左右。全国目前投入与实际需要在20%~30%左右。
從以上主客观因素分析，扶贫开发任务完成的好坏直接影响到新农村建设的质量和速度，扶贫开发面临的难题是新农村建设的瓶颈。
4.做好云南扶贫开发工作的若干建议
4.1 进一步提高对扶贫开发的认识。
马克思认为，消除贫困的根本出路就是铲除私有财产制度，在生产力高度发达的基础上建立一个没有剥削的公有财产制度的社会。我国的社会主义制度和其他一些国家一样，是在生产力水平较低的基础上建立的，尽管铲除了剥削和贫困的基本制度基础，但由于生产力不发达和物质基础薄弱，不可能在贫困问题上“一蹴而就”，反贫困依然是所有发展中国家面临的长期任务。因此，对扶贫开发必要性、重要性、紧迫性、长期性、艰巨性要从以下几个方面加以认识。第一，消灭贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求和社会主义优越性的体现。扶贫开发工作好坏直接关系到人们对社会主义制度的认知度和认可度，这一点必须引起高度重视。第二，消灭贫困，实现共同富裕是中国共产党始终不渝的目的，扶贫开发工作的好坏直接关系到共产党的执政地位巩固和共产党同广大人民群众的血肉联系；第三，消灭贫困，实现共同富裕是国家安全和社会稳定。如果一部分地方很富，一部分地方长期很穷，就潜在着不稳定因素。目前，贫困的分布重点在边疆和少数民族聚居区，如果这些地方长期处于贫困状况，群众生活困难，由此发生的问题就容易被国外敌对势力和民族分裂主义所利用，影响着国家的安全；第四，消灭贫困，实现共同富裕，是落实科学发展，构建和谐社会的具体体现。第五，我国正处于并将处于社会主义初级阶段，这个基本国情决定了我们必须牢固树立扶贫开发长期作战的思想。邓小平同志说，巩固和发展社会主义制度，需要几代人，几十代人坚持不懈的努力。云南是一个欠发达省，处于社会主义初级阶段低层次的低层次，扶贫开发的任务更加艰巨。因此，必须进一步提高认识，克服松懈麻痹思想和厌战情绪，增强责任意识，忧患意识，创新意识，夺取扶贫开发的最后胜利。
4.2 加强扶贫的理论研究工作。
毛泽东同志曾引用过列宁的一句话：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”（转引自《江泽民文选》第二卷，人民出版社2006年8月，第285页）理论是行动的先导和指南。扶贫开发理论是指导和推进扶贫开发事业的重要环节和有力保障。加强扶贫开发的理论研究，有利于在扶贫开发领域中认真贯彻邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，有利于进一步统一思想，提高对搞好扶贫开发必要性、重要性、迫切性的认识，牢固树立搞好扶贫开发工作的决心和信心。只有理论不断创新，实践才能发展，事业才会进步。加强扶贫开发的理论研究工作已成为当前一项刻不容缓的任务，也是科研工作者、各级扶贫战线广大干部职工多年的愿望。扶贫开发理论研究的指导思想是：以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，从构建社会主义和谐社会的高度出发，全面总结我国反贫困事业的经验，提升我国反贫困的理论、方法和措施，确立今后的扶贫开发战略目标和扶贫开发走向，形成具有中国特色的扶贫开发理论体系。
4.3 加强扶贫开发立法工作。
依法治国、依法行政，首先要有法可依。目前，我国的综合国力、经济实力、国际地位快速提升，已具备了扶贫立法的经济基础。为了更有效地帮助贫困人口，巩固扶贫成果，规范扶贫工作，应该把行之有效的扶贫政策上升到法律规范的层次，通过法律的形式，明确扶贫工作的对象、标准、手段、原则，动员国家和社会各方面的扶贫资源，监督扶贫资金的使用和管理。扶贫立法是保障贫困群体享有生存权和发展权的现实需要。当前政策性的扶贫开发缺乏稳定性、连续性和权威性。扶贫开发呼唤立法，首先，反贫困本身就是一个长期活动，解决中国农村的贫困问题，促进贫困地区的社会经济发展是短期规划无法解决的长期发展问题；其次，保持一个连续持久的政策有利于稳定人心，减少因政策波动造成的损失。第三，反贫困立法可以保证行政机构依法行政，规范政府行为，建立和完善行为扶贫开发为主体的职能机构，深化扶贫政策的协调能力，强化扶贫对象及贫困群体的责任，鼓励社会参加扶贫。反贫困要有法律保障已经引起人们的广泛关注，反贫困立法势在必行。反贫困立法既是对我国反贫困成就的肯定，也是对我国反贫困经验的总结，同时也是消除贫困构建和谐社会的重要内容，更是我国法律体系建设中的重要组成部分。在现代社会主义市场经济条件下，扶贫开发的责任主体是国家和政府，目标是贫困人口的脱贫，扶贫开发得以更加顺利实施，根本保证和依据是相应的社会立法。建立和完善作为扶贫开发为主体的职能机构。把扶贫开发领导小组及扶贫办作为政府的职能部门，明确职能、完善机构，真正代表国家和政府行使扶贫开发的管理权力。第四，用一至二年的时间深入调查总结经验，广泛征求意见做好立法前的准备工作，成立相应的立法机构和扶贫开发法起草委员会，选择一至二个省作为扶贫立法的试点。云南应尽快出台扶贫开发条例。
4.4 加强扶贫机制的创新和扶贫模式的创新工作。
扶贫机制创新的内容很多，笔者认为，当前加强扶贫机制创新重点是运行机制的创新和扶贫模式的创新。首先，加强扶贫开发运行机制的创新。根据中国的国情和当前的贫困状况，扶贫开发的任务贯穿整个社会主义初级阶段的始终，是要通过几代人甚至几十代人的努力才能实现的反贫目标，而目前条块分割，机构重叠，政出多门，责权分离，只议事，难协调，管事不管权，不管钱，有成绩是大家的，挨板子是自己的，现行扶贫机制很难适应法制性扶贫这样一个形势。中国的反贫困不是现在才开始的，而是中国共产党人从一开始成立那天起就立志要把一个落后的中国建设成一个民主、文明、富强的社会主义国家，建立社会主义制度，消除贫困是社会主义的本质要求。社会主义制度建立后，建立了一个新的国家管理体制，但由于在建立这个体制的过程中缺乏经验，加之随着社会和经济的不断发展，这个体制已不大适应发展形势的需要。十一届三中全会后，党中央实现了以体制改革为主要内容的体制创新，使我国更加焕发了勃勃生机，中国的反贫战略在这个时期成效更加显著，成就更加巨大。而今，扶贫开发进入新的阶段，反贫困从制度性扶贫转移到法制性扶贫的主要阶段。反贫困进入法制性扶贫阶段，这不仅是反贫困形势的需要，也是中国反贫困在新的条件下的必然选择。因此，加强扶贫开发机制创新，建立法制性扶贫是今后扶贫开发工作的重点。用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，建立反贫治理的法律法规和政策体系是今后做好扶贫开发工作的关键所在。中央政府应考虑成立国家扶贫开发署或扶贫开发总署来统筹中国的反贫困战略，加强综合行政职能和统筹协调扶贫资源的整合能力，实行垂直一体化管理，并制定全新的贫困地区考核指标。贫困面积较大的省、市、自治区也应成立对口机构落实扶贫责任。国家扶贫开发工作重点县党委和政府把扶贫开发工作作为本县的头等大事来抓，承担扶贫开发的最高责任。云南是全国扶贫开发的主战场，应率先在全国探索扶贫机制的创新工作。其次，加强扶贫模式的创新。近几年来，扶贫模式创新的力度不断加大，坚持和创新整村推进开发模式，在全国各地扶贫实践中被广泛接受和认可，并为改变贫困地区面貌发挥了很大作用，为我国新阶段扶贫开发成效的取得做出了贡献。但是实践也证明了现行的一些扶贫方式表现出一些局限性。尤其是贫困村的治理与贫困片区治理的矛盾突出，缺乏内在联系，使得若干单个贫困村的发展成果也很难保持。因此创新扶贫模式在总结过去，整村推进，产业扶贫，劳动力培训转移，小额信贷，对口帮扶，安居温饱，外资扶贫，易地搬迁等行之有效扶贫模式的基础上，牢固树立“大扶贫”的思想，积极探索以贫困片区为单位，整体规划分类开发模式；以特殊地区为主战场，整合各方资源，采用“大会战”模式。扶贫开发模式的创新是提高扶贫开发质量和效益的关健所在。为增强扶贫开发模式的创新，要建立和健全创新机构，完善创新手段，搭建创新平台，为扶贫模式创新提供金融支持、智能支持、财政支持及人力支持。
4.5 继续坚持开发式扶贫的基本方针。
20多年来，在党中央、国务院的正确领导下，全国人民的共同努力下，在扶贫开发的伟大实践中，我们创造了许多独具特色的扶贫方式，走出了一条符合中国国情的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、综合开发”的道路。扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，为推动世界和谐作出了积极的贡献。回顾我国20多年来扶贫开发走过的历程，开发式扶贫是最为成功的经验，受到了广大贫困地区的热烈拥护、欢迎和支持，并已经深入各级干部和群众的人心。“开发式扶贫，越扶人越勤，越勤越富”的思想理念，已深入到广大贫困地区干部群众的头脑里，在中国的大地上扎根，開花，结出了丰硕的果实，广大贫困地区和贫困人民得到了实实在在的实惠。实践反复证明，开发式扶贫是我们要毫不动摇地坚持的扶贫开发的基本方针，这个基本方针为我们今后深入开展扶贫开发工作提供了实践的平台和理论基础。2006年度诺贝尔和平奖获得者孟加拉国的穆罕默德·尤努斯指出：贫穷是世界不和谐的重要原因。帮助所有的人脱贫是各国政府的目标。让穷人利用市场经济脱贫不同于政府救济式的扶贫，尤努斯批评了救济式的扶贫法。他说：“向失业者提供救济并非解决贫困问题的最佳方法。身体强健的穷人不想要，也不需要慈善救济，失业救济金只是增加了他们的不幸，剥夺了他们去做事的动力，而且更重要的是剥夺了他们的自尊。（《中国扶贫与就业》，2007年第一期，56页）因此，坚持这一基本方针是解决云南贫困问题的关键所在。
4.6 继续坚持扶贫开发分类指导的原则。
针对云南省山区面积大，贫困人口居住分散的实际，在整村推进中，以贫困自然村为单位，根据山区、半山区、坝区，以及少数民族地区、边境地区的不同特点，因地制宜，分类指导，集中力量，突出重点，一个村一个村地解决问题。边疆民族地区的扶贫开发事关国家安全、边疆稳定和民族团结。多年来，云南省坚持把边境民族贫困地区作为扶贫开发的重点地区和重点工作来抓，采取特殊政策措施，努力推进边疆民族贫困地区的扶贫开发。坚持把小额信贷扶贫作为提高扶贫信贷资金进村入户率，发展特色产业，增加农民收入的重要措施来抓，完善管理办法，扩大投放规模，提高覆盖率，探索与产业化发展和劳务输出相结合的路子。建设社会主义新农村是一个渐进的过程，没有固定不变的模式和千篇一律的标准，云南各地千差万别，搞好扶贫开发，推进新农村建设，起点有差别，进程有快慢，水平有高低，特点亦不同，不可能是一个模式。
4.7 建立和完善扶贫开发的资源环境补偿机制。
温家宝总理在2006年政府工作报告指出：“要加快建立生态环境补偿机制。”（《人民日报》，2007年3月18日，第二版）云南省地貌多为高原山地，地势起伏不平，土地利用限制因素多，贫困人口主要分布在深山区、石山区、岩溶地貌区，生态条件极为脆弱。为解决吃饭问题，不得不进行坡地垦殖，加上砍伐林木作为烧柴和建材、草山草坡过度放牧、挖山采矿采石等，导致地表植被破坏，水土流失加剧，生态环境退化严重，由此而引发的洪灾、泥石流又破坏了原本就极为薄弱的生产、生活条件，形成越穷越垦、越垦越穷的恶性循环。多年来，云南省的木材、矿石等资源产品被大量开采，并以极低的计划价格调出，资源收益极大部分被国家和发达省市占有，云南省没有积累，无力进行资源的更新培育和环境保护。资源开发没有对贫困地区产生应有的带动效应。近期的如水电资源开发，营业税上交中央，利润属开发企业，当地贫困人口没有从中得到什么实惠。云南地处几大江河源头，生态环境建设的任务极为繁重，需要退耕还林还草的面积较大，但退耕后一个较长时期内贫困人口的吃饭和收入将受到较大影响，矛盾较为突出。生态环境作为一种公共产品，受益的是全社会，贫困人口作为应受社会救助的对象，没有能力也不应该成为生态建设的主要承担者。中下游地区、发达地区应该承担生态环境建设的义务。国家应加大转移支付的力度，并通过多种途径筹集建设资金，用于贫困地区的基础设施和生态环境建设。如贵州省积极探索资源开发补偿机制，促进对资源合理开发。去年，从提高电价的收入增量中安排6500万元，用于解决小型水库移民后期扶贫项目的资金不足问题，从煤炭价格调节基金中安排2.4亿元，解决产煤地区贫困农民的生活用煤问题。建议国家建立生态环境保护补偿制度，由中下游、发达地区，对上游地区生态环境建设给予补偿，使西部贫困地区人口通过生态环境建设工程而受益，促进困难地区人口脱贫致富，帮助贫困地区走上可持续发展之路。云南应当在建立和完善扶贫开发的资源补偿机制进行探索和试验。
4.8 采取措施减少返贫率，巩固扶贫成果，巩固温饱和解决温饱同时推进。
由于特殊的自然地理条件，云南省几乎每年都频繁发生自然灾害，加上贫困地区交通、能源、通讯及教育、文化、卫生等公共设施和社会服务设施十分薄弱，农田水利等农业基础设施建设滞后，贫困农民素质相对较低，抗御自然灾害和开展生产自救的能力弱，部分贫困人口解决温饱后又返贫的现象日趋严重，仅2004年因災等因素全省返贫人口就达近100万人。高返贫率进一步加大了扶贫工作的难度。一是要提高贫困地区综合发展能力，改善贫困地区的生产生活条件，增强贫困群众的自我发展能力和抗抑各种自然灾害的能力，跟踪管理。把解决温饱和巩固温饱扶贫成果同等重视同等推进。二是加大资金投入，整合资金，完善扶贫资金分配的创新。《中国农村扶贫纲要》实施以来，云南省积极争取中央扶贫资金，稳步增加财政对扶贫开发投入。扩大扶贫专项信贷资金规模，大力扶持贫困地区发展种植业、养殖业、加工业，加大对基础设施建设和社会事业发展的投入，用好用活优惠政策，优化投资环境，鼓励、引导、支持民间资本、非公经济等多层次、多渠道投入扶贫开发。注重发挥行业优势，围绕整村推进计划，整合资金、集中投入。三是加大对特殊地区扶贫投入力度。云南省25个边境县中，有16个是国家扶贫开发工作重点县，贫困自然村6426个，占边境民族自然村的67.2%。到2006年底，跨境民族贫困人口87.72万人，贫困发生率高达45.2%，是云南经济社会发展最为困难的地方之一。在全省4060公里的国境沿线，贫困民族群众主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷和革命老区、原战区。有12个少数民族是解放初期从原始社会末期直接过渡到社会主义社会的“直过”民族，共有128.2万人，沿边境41个扶贫重点县有573万人。7个10万以下人口较少民族中，有独龙族、德昂族、怒族、阿昌族、布朗族5个是跨境民族。边境县中有6个县属于革命老区，有8个县是援越抗法、援越抗美、援老抗美、自卫反击第一线的原战区，经济社会发育程度低，自我发展能力弱，扶贫攻坚难度很大。反渗透和禁毒防艾任务艰巨。沿边地区多民族多宗教并存，历来是反渗透反分裂与禁毒防艾的前沿，守土固边任务繁重。值得注意的是，境外部分国家经济社会发展的优惠政策和优越的自然条件，对我国部分地方的边民产生吸引力，外流现象时有发生。因此，无论从民族团结、边境巩固，还是国际地区，无论经济，还是政治的角度都要加大工作力度和投入力度。
总之，云南的扶贫开发工作取得很大成就，积累了一些宝贵的经验，为新农村建设打下了坚实的基础，为边疆巩固，民族团结，经济发展作出了积极的贡献。但在总结成功经验的同时，要清醒的认识到云南扶贫开发工作的艰巨性和复杂性；贫困面大，贫困程度深，扶贫难度大的状况依然没有根本改变，因此，要按照科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，在社会主义新农村建设中，切实把扶贫开发工作放在更加突出的位置，强化责任，创新机制，落实措施，必须坚持开发式扶贫的方针，从群众最迫切的需求入手，从最困难的村寨入手，把贫困人口直接受益和区域经济发展紧密结合起来，把进村入户与分区片开发结合起来，把自力更生与外援帮扶结合起来，把开发式扶贫与救济救助结合起来，把整村推进与联片开发结合起来，把自然资源开发与人力资源开发结合起来，把近期规划和长远目标结合起来，把理论创新和制度创新结合起来，增强扶贫开发的针对性和实效性，统筹人与自然和谐发展，促进贫困地区经济社会的全面发展和新农村建设。