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【摘要】土地问题是“三农”问题的核心和基础,也是农村改革关注的焦点。如何实现农地资源的有效配置,提高土地生产率,稳定农业生产,围绕土地流转的法制建设、组织管理、中介组织进行积极探索,建立完善的土地流转制度。
【关键词】土地流转制度;法制建设;组织管理;中介组织
目前,我国土地流转速度很慢,规模较小,根源在于土地所有权残缺,即农民拥有的土地承包权是一种不完整的产权,在占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权中,农民只在土地占有、使用、收益等方面享有权利,而土地处分权从没有真正赋予农民,使得农民“人走权失”,从而减少了土地出让、转让、转包、股份合作等流转行为的可能性,即使有一定程度的流转,也主要在农户之间进行,土地的收益不高,级差地租过低,流转费用过少,不足以成为农民转移到非农产业的资本金,削弱了农村劳动力在城市长久居住和生活下来的能力,尤其是当农村劳动力在城市遇到就业或生活困难时,他们只能回到家乡,导致循环式迁移(Circulate Migration),这已成为我国农村劳动力流动的主要形式,这是兼业现象普遍存在、务工收入不稳定的制度性根源。
1.目前土地流转过程中存在的问题
1.1 法制不健全,产权不明确
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定,农村土地归乡、村、组三级经济组织所有。但在实践中,农民集体经济组织缺位,村委会和村民小组是农村群众性自治组织,不具备行使土地处置的权力,土地所有权经常为“政府所有”。不少的地方政府代替农民成为直接的土地流转主体,不依照自愿原则,强制性地搞土地流转。有的将土地流转作为增加地方财政收入的重要手段,或者出于各种目的,大量征地搞形象工程,且在对农民征地补偿费用上给予农民较少的安置补助费。我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确界定,对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。《土地管理法》中又进一步规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”,从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。法律法规不完善必然使农民利益受到很大的侵害。
1.2 土地流转组织管理不规范
农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系,书面协议只是少数,即使是书面协议,条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷,而且一旦发生纠纷后往往难于处理,给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短,且不稳定,大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置,属于村社集体经济组织所有的农用地,理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是,作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地,在进行流转时,既不向农经管理部门申报审批,也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范,流转后土地用途有失控之势,流转土地面积无法统计,尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益,流转必须按规范操作。
1.3 土地流转信息不畅通,中介组织不健全
因未形成统一的土地流转市场,相关流转信息不及时,无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁。有意愿出让的农民找不到租赁者,而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。另外,土地流转的中介组织不健全主要表现在缺乏土地测量评级,土地评估以及从事土地信用,融资和保险等的中介服务机构,使土地的跨区域流动难以实现。
2.关于深化农村土地流转制度改革的几点建议
2.1 健全法律法规,明确土地产权
明确农民的土地所有权主体地位,使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的,完善征地补偿办法,确立合理的补偿标准。缩小征地范围,严格区分公共目的征用和其他目的征用,并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构,强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。加强土地流转的法制建设,依法管理土地流转。尽快制定有关土地流转的法律、法规,对于农民土地权利的界定,土地流转的补偿标准,土地流转的管理,土地纠纷的处理等,用法律法规的形式加以规定。目前,我国关于农村土地的法律颁布实施了许多,但仍无法应对复杂的土地流转市场。完善的农村土地流转法律保障体系,为其改革提供良好的法律环境。这有利于在土地流转过程中明确农民转让土地使用权的权利与义务,使流转程序更规范,避免任何组织与个人轻易地侵犯农民的合法权益。
2.2 规范土地流转中的组织与管理
在现行的农村土地管理体制下,结合《土地承包法》对土地流转提出的要求,在进一步完善相关组织机构建设的基础上,各行政职能部门和农村集体经济组织切实担负起土地流转的监督和管理,保证土地流转的依法、规范、有序、高效。国家一方面对农村土地进行宏观管理与监督,制定土地利用总体规划,管制土地用途,管理土地征用和地籍;另一方面,协调解决用地矛盾,保护农民的土地权利,稳定土地经济秩序。进一步明确各行政职能部门在土地承包合同和土地流转合同登记、备案、纠纷中的职责。准确定位政府及乡村组织在土地流转过程中的角色。制定好本地产业发展规划,引导土地流转方向;制定和贯彻落实土地流转的有关政策,规范流转双方的行为;做好土地流转的监督、协调及服务工作;为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作;制定土地利用与流转的长远规划,改善农田基础设施建设。农村集体经济组织除了对土地实施具体管理外,还通过对集体内部农户进行土地发包、监督土地农业用途、收取集体提留、协调农户之间的承包用地及土地流转纠纷等方面发挥管理职能。另外,农村集体经济组织还要加强对承包合同和各类流转合同的签订与执行的监督管理,要求合同内容规范、完备。土地流转应朝着规范、有序的方向发展,不能采取强制的手段,要建立“自愿、依法、有偿”的土地转让机制。转入方和转出方向村委会提出书面申请,经村委会和村民代表会研究后,报乡镇农业承包合同管理机构登记。乡镇农业承包合同管理机构和村委会应对较大规模流转土地的业主的资质和资信状况进行审查,并督促和指导双方签订土地流转合同,由乡镇备案。鼓励流转双方办理合同公证。土地流转合同的格式应统一规范,各区县应统一制发,要明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等要素。
2.3 建立市场中介组织,完善土地使用流转
建立一个开放、竞争、公平、有序、规范化的土地流转市场,通过引入市场机制合理确定土地等级、地价、地租,对位置好的土地可引入竞价承包、招标租赁等方式。依托乡、村集体经济组织,建立从区到开发区到各级土地流转中介机构。建立流转信息网络,开展土地流转供求登记、信息发布、价格评估、法律政策咨询等中介服务。完善土地流转信息中介组织,建立流转信息平台。有利于做好土地流转规划,流转程序规范化以及指导农民进行土地流转等服务工作,减少土地流转引发的纠纷。同时,加快了土地流转速度和各生产要素的优化配置,使得其它产业资源更好更快地融入到农业当中,从而促进农业现代化以及农村产业结构的调整。
参考文献
[1]蔡昉等.农村发展与增加农民收入[M].中国劳动社会保障出版社,2006.151.
[2]周明俐,倪宏敏.农村土地流转制度改革初探[J].华商,2008,(7).
[3]庞章军.浅论农村土地流转制度的建立问题[J].苏州大学学报(工科版),2007,(1).
[4]钱伟丽.关于完善农村土地流转制度的思考[J].河南农业,2008,(23).
作者简介:孙思(1984—),女,河南淮滨人,信阳师范学院政法学院2007级硕士研究生,研究方向:社会主义市场经济与法制建设。
【关键词】土地流转制度;法制建设;组织管理;中介组织
目前,我国土地流转速度很慢,规模较小,根源在于土地所有权残缺,即农民拥有的土地承包权是一种不完整的产权,在占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权中,农民只在土地占有、使用、收益等方面享有权利,而土地处分权从没有真正赋予农民,使得农民“人走权失”,从而减少了土地出让、转让、转包、股份合作等流转行为的可能性,即使有一定程度的流转,也主要在农户之间进行,土地的收益不高,级差地租过低,流转费用过少,不足以成为农民转移到非农产业的资本金,削弱了农村劳动力在城市长久居住和生活下来的能力,尤其是当农村劳动力在城市遇到就业或生活困难时,他们只能回到家乡,导致循环式迁移(Circulate Migration),这已成为我国农村劳动力流动的主要形式,这是兼业现象普遍存在、务工收入不稳定的制度性根源。
1.目前土地流转过程中存在的问题
1.1 法制不健全,产权不明确
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定,农村土地归乡、村、组三级经济组织所有。但在实践中,农民集体经济组织缺位,村委会和村民小组是农村群众性自治组织,不具备行使土地处置的权力,土地所有权经常为“政府所有”。不少的地方政府代替农民成为直接的土地流转主体,不依照自愿原则,强制性地搞土地流转。有的将土地流转作为增加地方财政收入的重要手段,或者出于各种目的,大量征地搞形象工程,且在对农民征地补偿费用上给予农民较少的安置补助费。我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确界定,对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。《土地管理法》中又进一步规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”,从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。法律法规不完善必然使农民利益受到很大的侵害。
1.2 土地流转组织管理不规范
农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系,书面协议只是少数,即使是书面协议,条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷,而且一旦发生纠纷后往往难于处理,给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短,且不稳定,大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置,属于村社集体经济组织所有的农用地,理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是,作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地,在进行流转时,既不向农经管理部门申报审批,也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范,流转后土地用途有失控之势,流转土地面积无法统计,尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益,流转必须按规范操作。
1.3 土地流转信息不畅通,中介组织不健全
因未形成统一的土地流转市场,相关流转信息不及时,无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁。有意愿出让的农民找不到租赁者,而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。另外,土地流转的中介组织不健全主要表现在缺乏土地测量评级,土地评估以及从事土地信用,融资和保险等的中介服务机构,使土地的跨区域流动难以实现。
2.关于深化农村土地流转制度改革的几点建议
2.1 健全法律法规,明确土地产权
明确农民的土地所有权主体地位,使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的,完善征地补偿办法,确立合理的补偿标准。缩小征地范围,严格区分公共目的征用和其他目的征用,并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构,强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。加强土地流转的法制建设,依法管理土地流转。尽快制定有关土地流转的法律、法规,对于农民土地权利的界定,土地流转的补偿标准,土地流转的管理,土地纠纷的处理等,用法律法规的形式加以规定。目前,我国关于农村土地的法律颁布实施了许多,但仍无法应对复杂的土地流转市场。完善的农村土地流转法律保障体系,为其改革提供良好的法律环境。这有利于在土地流转过程中明确农民转让土地使用权的权利与义务,使流转程序更规范,避免任何组织与个人轻易地侵犯农民的合法权益。
2.2 规范土地流转中的组织与管理
在现行的农村土地管理体制下,结合《土地承包法》对土地流转提出的要求,在进一步完善相关组织机构建设的基础上,各行政职能部门和农村集体经济组织切实担负起土地流转的监督和管理,保证土地流转的依法、规范、有序、高效。国家一方面对农村土地进行宏观管理与监督,制定土地利用总体规划,管制土地用途,管理土地征用和地籍;另一方面,协调解决用地矛盾,保护农民的土地权利,稳定土地经济秩序。进一步明确各行政职能部门在土地承包合同和土地流转合同登记、备案、纠纷中的职责。准确定位政府及乡村组织在土地流转过程中的角色。制定好本地产业发展规划,引导土地流转方向;制定和贯彻落实土地流转的有关政策,规范流转双方的行为;做好土地流转的监督、协调及服务工作;为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作;制定土地利用与流转的长远规划,改善农田基础设施建设。农村集体经济组织除了对土地实施具体管理外,还通过对集体内部农户进行土地发包、监督土地农业用途、收取集体提留、协调农户之间的承包用地及土地流转纠纷等方面发挥管理职能。另外,农村集体经济组织还要加强对承包合同和各类流转合同的签订与执行的监督管理,要求合同内容规范、完备。土地流转应朝着规范、有序的方向发展,不能采取强制的手段,要建立“自愿、依法、有偿”的土地转让机制。转入方和转出方向村委会提出书面申请,经村委会和村民代表会研究后,报乡镇农业承包合同管理机构登记。乡镇农业承包合同管理机构和村委会应对较大规模流转土地的业主的资质和资信状况进行审查,并督促和指导双方签订土地流转合同,由乡镇备案。鼓励流转双方办理合同公证。土地流转合同的格式应统一规范,各区县应统一制发,要明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等要素。
2.3 建立市场中介组织,完善土地使用流转
建立一个开放、竞争、公平、有序、规范化的土地流转市场,通过引入市场机制合理确定土地等级、地价、地租,对位置好的土地可引入竞价承包、招标租赁等方式。依托乡、村集体经济组织,建立从区到开发区到各级土地流转中介机构。建立流转信息网络,开展土地流转供求登记、信息发布、价格评估、法律政策咨询等中介服务。完善土地流转信息中介组织,建立流转信息平台。有利于做好土地流转规划,流转程序规范化以及指导农民进行土地流转等服务工作,减少土地流转引发的纠纷。同时,加快了土地流转速度和各生产要素的优化配置,使得其它产业资源更好更快地融入到农业当中,从而促进农业现代化以及农村产业结构的调整。
参考文献
[1]蔡昉等.农村发展与增加农民收入[M].中国劳动社会保障出版社,2006.151.
[2]周明俐,倪宏敏.农村土地流转制度改革初探[J].华商,2008,(7).
[3]庞章军.浅论农村土地流转制度的建立问题[J].苏州大学学报(工科版),2007,(1).
[4]钱伟丽.关于完善农村土地流转制度的思考[J].河南农业,2008,(23).
作者简介:孙思(1984—),女,河南淮滨人,信阳师范学院政法学院2007级硕士研究生,研究方向:社会主义市场经济与法制建设。