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摘 要： 近年来，国企深化改革重点主要集中于混合所有制、分类监管和国有资本投资、运营公司等，笔者主要从国有资本投资、运营公司角度出发，探讨其对于国企改革的必要性和重要性，同时就后续改革方向提出建议。
关键词： 国有资本投资、运营公司；国企改革；混合所有制；分类监管
中图分类号：F27
深化国企改革是经济新常态的重要任务之一，其方式和效果将从根本上影响我国前进方向，本文从国有资本投资、运营公司角度出发，探讨其必要性和重要性，并就后续改革方向提出建议。
一、国有投资、运营公司简析
自十八届三中全会要求“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”之后，我国有了一批国有资本投资、运营公司，但目前其定位仍未明确，笔者仅从现象和功能角度，以国有资产管理体制为基础，对国有投资、运营公司进行简析。
（一）我国国有资产管理体制
我国传统国企管理体制可以通过下图得到直观阐释，国企的真正所有者是人民群众，全国人大常委会授权国务院，再由国务院授权国资委进行具体管理。
（二）国有资本投资、运营公司的定位
简单来说，国有资本投资、运营公司就是位于政府和国企之间的中介机构，承担着承上启下的职能，如下图所示。
政府代表公民作为“出资人”，首要目标是国有资本保值增值，但其作为行政机构还必须承担社会责任，其矛盾点在于资本保值增值与提供社会服务往往无法兼顾，甚至彼此冲突。
因此若让政府直接管理国企，就会带入行政管理属性，使其效率低下、发展缓慢；若政府控制过于深入，甚至会从根本上破坏市场经济体制。此外，政府只能通过法律法规对国企进行监督管理，无法快速对企业变化和需求进行反映，控制能力有限。
由上可知，政府直接管理国企存在诸多弊端，国有资本投资、运营公司应运而生，在国有资产代理链条上位于政府和国企之间，从它开始向上追溯，应规范国家所有权政策，优化国有资本配置规模、范围、发展方向和策略，以及政策意愿的法制化传导机制；向下延伸，应进行功能定位、权责边界、治理结构、管控体系和机制创新。
二、国有资本投资、运营公司的特殊性
（一）国有资本投资、运营公司与国资委之间的关系
1、性质不同。国资委性质为行政机构，在国资代理链条上归属于政府。国有资本投资、运营公司性质为企业，既不是事业单位，也不是政府附属机构，在代理链条中分属于企业。
2、管理方式不同。国资委通过行政手段对下属机构进行监督管理，国有投资、运营公司则为股权管理。
3、國资委与国有资本投资、运营公司之间是出资、监管和授权关系。
由上可知，国资委和国有资本投资、运营公司虽然都位于政府和市场边界，但他们一个分属政府，一个分属企业，且国有资本投资、运营公司必须在国资委或国家授权下以国有资产入股国企并履行出资人职能，受国资委行政管理监督。
（二）国有资本投资、运营公司与其他国企
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要积极发展混合所有制经济；《关于深化国有企业改革的指导意见》也明确了在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域鼓励非国有资本参与国企改革，可见未来国企混合所有制改革（以下简称“国企混改”）是大势所趋。
国企混改意味着非国有独资企业增多，严格来说，非国有独资企业法人资本的所有权属性不是国有，国有资本投资、运营公司对下属公司投资形成的国家资本只是派生资本。虽然可以笼统地将所有国有控股企业称为国企，但从价值总量上来看，国有资本并不是国有资本投资、运营公司和国企价值的简单叠加，而应该只是国有资本投资、运营公司合并财务报表中的资本。
（三）国有资本投资、运营公司的不同模式
1、直接把原有的行业性总公司或政府行业主管部门改组为国有资产运营公司，如中国航空工业总公司、中央汇金投资有限责任公司、中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司和中国铁路总公司等。
2、国资委直接管理的中央企业自然转化为国有资本投资公司，如中国中车集团公司、国家电力投资集团公司等。
3、已经组建或未来直接组建，以企业重组整合为主要功能的国有资产投资公司，如国家开发投资公司、中国诚通控股集团等。
4、将市场化了的科研院和待重组的企业及地方上大量的中小型国有企业直接放入以国有股权管理为核心功能的国有资本投资公司，如中国国新控股有限责任公司和地方国有资产投资管理公司。
从上述模式来看，国有资本投资公司和运营公司也有本质区别。国有资本投资公司通过股权控制其他混合所有制企业；国有资本运营公司是混合控股公司，既从事生产经营又通过股份控制子公司。本文讨论的国有资本投资、运营公司主要指国有独资投资公司，是纯粹的控股公司，其功能是通过发挥投资运作、产权经营和重组整合等资本平台作用，实现产业聚集、结构升级、国有资本布局优化、保值增值等目标。
三、国有资本投资、运营公司存在的问题
（一）缺乏明确的法律定位
国有资本投资、运营公司的法律定位一直没有得到明确，令其在进行组织架构调整、人事安排、行使权力和承担责任时缺乏硬性条文规定，时有模棱两可、进退两难的情况发生。国有资本投资、运营公司的中介职能要求其将行政权力转化为经济权力，若是直接按照《公司法》进行调节将会导致其要么沦为政府附属机构，要么变成国企之上的集团公司，会过分放大行政或是经济属性。
（二）缺乏有效的公司治理
国有资本投资、运营公司的上级单位是国家或国资委，接受的是行政命令，对下属单位进行管理时又要走市场化线路，这要求国有资本投资、运营公司在内部将行政命令转化为市场指令，既追求经济效益，又兼顾社会公益，这种矛盾性决定了它的公司治理机制不能简单采用传统模式。 目前国有资本投资、运营公司仍未找到有效率的公司治理模式，其组织架构、人事管理、审批制度等模式混杂着行政、经济属性，监管绩效考核指标难以确定，审批流程过于漫长，人事制度和薪酬体系偏于僵化，公司内部员工缺乏激励，对下属公司长期存在“管理缺位”或“管理过度”的情况。
四、国有资本投资、运营公司的改革建议
（一）尽快明确法律定位
从法律层面对国有资本投资、运营公司进行专门定位，它必须是经过授权的具有特殊法人地位以及特殊治理结构的国有独资公司，但其特殊性不能超越企业法人，也不能被视为事业法人或政府机构。
（二）制定监管和考核要求
以国资委为代表的国有资产监管机构（以下简称“监管机构”）应从管企业转向管资本，要明晰权力和责任清单，除了大政方针和关键指标的监督管控之外，必须放开国有资本投资、运营公司其他具体管控权，要符合市场化竞争要求，激发企业活力，提升经营效率。
从国际经验来看，新加坡淡马锡控股（私人）有限公司是由政府100%控股的国有资本投资公司，但其可以遵循市场规律成为独立市场主体，政府不能对其有任何行政干预。美国关于国企管理的总原则是所有权与经营权严格分离，对于具有商业性质的国企可以完全由其自主经营。
（三）“一企一策”推动国有资本投资、运营公司转型
国有资产监管机构不仅追求国有资产保值增值，还肩负着社会责任，但不具备市场经济职能的行政部门无法直接推动上述两个目标，只能通过国企执行，而上述目标的不可兼容性是很多国企效率低下的原因之一。
为此，《关于深化国有企业改革的指导意见》特意将国企分为两类：商业类和公益类，就是为了避免两种职能冲突。国有资本投资、运营公司承担着政府和国企的中介职能，天然肩负有将这两类职能进行分类和消化的责任。承担不同职能的企业必须有不同的监管和考核指标，考虑到我国国企数量庞大，具体到每个企业都制定法规的可行性不大，因此建议针对每一家国有资本投资、运营公司都进行细化分类并制定其具体管理法规，为其“量身定做”最适合的发展策略，然后由其对下属单位进行管理。
从国际经验来看，美国就是一个极为重视企业特殊性的国家，它每成立一个国有企业，议会就会通过一项单行法律来规定其设立目的、董事会构成、经营方式与范围等，基本做到了“一企一策”的具体规划。新加坡也非常重视国有企业的分类管理，新加坡淡马锡控股（私人）有限公司以国资保值增值为唯一目的，带有公益性质的投资由其他公司完成，使得淡马锡可以毫无后顾之忧地追求经济效益。挪威也将国企分为具有商业目标的国企、公司总部在挪威的具有商业目标的国企、具有商业目标和其他具体目标的国企和具有产业政策目标的企业四大类，并分别对其所有权政策进行有针对性的管理。
（三）培养国有资本投资、运营公司的专业性
国有资本投资、运营公司通过股东大会或董事会对下属企业进行管理，但目前我国国企董事会监督经营职能往往被削弱或者完全不起作用，又或者发生股东大会与董事会被一股独大的大股东直接控制，并与企业经营管理者“合谋”产生内部人控制问题。
从国有资本投资、运营公司自身出发，要提升股权管理作用的前提条件在于提升自身专业能力。为此，国有资本投资、运营公司应强化宏观战略分析能力和业务经营素养，确保能够作为顶层资本控制主体。
同时考虑到人是信息的重要载体，笔者建议增强政府、国企与国有资本投资、运营公司的人员流动性，这样有助于增强国有资本投资、运营公司对企业情况的了解和判断，也有助于保证其投资方向与国家发展目标相符，兼顾国家与企业效益。
从国际经验来看，美国政府官员就常与企业高管身份叠加和自由转换，使得美国企业经营决策不会大幅偏离国家利益方向；华尔街金融机构董事也多在实体企业担任要职，这样既可以优化金融机构投资方向，又能为企业引入资金，使资本与技术、资源更好对接。
（四）強化国有资本投资、运营公司的出资人职能
在培养国有资本投资、运营公司具备股权管理的专业能力之后，应从法律和制度层面明确国有资本投资、运营公司享有并行使出资人权利，包括选择和聘任经营者、收益权和重大项目的投资决策权等。现阶段我国国企公司治理问题出现的根本原因是缺乏有效的国有资产监管体制和完善的公司治理结构，这也是国有资本投资、运营公司管理缺位的表现之一。在必要时，国有资本投资、运营公司也应利用强制性的制度安排来强化出资人权利，以便改善国企公司治理问题。
参考文献
[1]徐传谌、翟绪权，《国有企业分类视角下中国国有资产管理体制改革研究》，《理论学刊》，2016年第5期.
[2]麦磊、王广亮、顾琴，《国有资本投资运营公司与国企改革》，《现代经济探讨》，2016年第8期.
[3]楚序平、俞立峰、张佳慧，《中国国有资本投资运营公司改革模式探析》，《清华金融评论》，2017年第7期.
[4]周建军，《新加坡“淡马锡模式”的政治经济学考察》，《马克思主义研究》2015年第10期.
[5]曹均伟、洪登水，《国外国有资产监督模式的比较和借鉴》，《世界经济研究》2007年第6期.
[6]鲁桐、党印，《改善国有企业公司治理：国际经验及其启示》，《国际经济评论》2015年第4期.
[7]闫妍、尹力、李晓腾、陈晓松，《华尔街控制下的美国经济：对我国发展国有资本投资公司的启示》，《管理世界》，2015年第6期.
关键词： 国有资本投资、运营公司；国企改革；混合所有制；分类监管
中图分类号：F27
深化国企改革是经济新常态的重要任务之一，其方式和效果将从根本上影响我国前进方向，本文从国有资本投资、运营公司角度出发，探讨其必要性和重要性，并就后续改革方向提出建议。
一、国有投资、运营公司简析
自十八届三中全会要求“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”之后，我国有了一批国有资本投资、运营公司，但目前其定位仍未明确，笔者仅从现象和功能角度，以国有资产管理体制为基础，对国有投资、运营公司进行简析。
（一）我国国有资产管理体制
我国传统国企管理体制可以通过下图得到直观阐释，国企的真正所有者是人民群众，全国人大常委会授权国务院，再由国务院授权国资委进行具体管理。
（二）国有资本投资、运营公司的定位
简单来说，国有资本投资、运营公司就是位于政府和国企之间的中介机构，承担着承上启下的职能，如下图所示。
政府代表公民作为“出资人”，首要目标是国有资本保值增值，但其作为行政机构还必须承担社会责任，其矛盾点在于资本保值增值与提供社会服务往往无法兼顾，甚至彼此冲突。
因此若让政府直接管理国企，就会带入行政管理属性，使其效率低下、发展缓慢；若政府控制过于深入，甚至会从根本上破坏市场经济体制。此外，政府只能通过法律法规对国企进行监督管理，无法快速对企业变化和需求进行反映，控制能力有限。
由上可知，政府直接管理国企存在诸多弊端，国有资本投资、运营公司应运而生，在国有资产代理链条上位于政府和国企之间，从它开始向上追溯，应规范国家所有权政策，优化国有资本配置规模、范围、发展方向和策略，以及政策意愿的法制化传导机制；向下延伸，应进行功能定位、权责边界、治理结构、管控体系和机制创新。
二、国有资本投资、运营公司的特殊性
（一）国有资本投资、运营公司与国资委之间的关系
1、性质不同。国资委性质为行政机构，在国资代理链条上归属于政府。国有资本投资、运营公司性质为企业，既不是事业单位，也不是政府附属机构，在代理链条中分属于企业。
2、管理方式不同。国资委通过行政手段对下属机构进行监督管理，国有投资、运营公司则为股权管理。
3、國资委与国有资本投资、运营公司之间是出资、监管和授权关系。
由上可知，国资委和国有资本投资、运营公司虽然都位于政府和市场边界，但他们一个分属政府，一个分属企业，且国有资本投资、运营公司必须在国资委或国家授权下以国有资产入股国企并履行出资人职能，受国资委行政管理监督。
（二）国有资本投资、运营公司与其他国企
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要积极发展混合所有制经济；《关于深化国有企业改革的指导意见》也明确了在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域鼓励非国有资本参与国企改革，可见未来国企混合所有制改革（以下简称“国企混改”）是大势所趋。
国企混改意味着非国有独资企业增多，严格来说，非国有独资企业法人资本的所有权属性不是国有，国有资本投资、运营公司对下属公司投资形成的国家资本只是派生资本。虽然可以笼统地将所有国有控股企业称为国企，但从价值总量上来看，国有资本并不是国有资本投资、运营公司和国企价值的简单叠加，而应该只是国有资本投资、运营公司合并财务报表中的资本。
（三）国有资本投资、运营公司的不同模式
1、直接把原有的行业性总公司或政府行业主管部门改组为国有资产运营公司，如中国航空工业总公司、中央汇金投资有限责任公司、中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司和中国铁路总公司等。
2、国资委直接管理的中央企业自然转化为国有资本投资公司，如中国中车集团公司、国家电力投资集团公司等。
3、已经组建或未来直接组建，以企业重组整合为主要功能的国有资产投资公司，如国家开发投资公司、中国诚通控股集团等。
4、将市场化了的科研院和待重组的企业及地方上大量的中小型国有企业直接放入以国有股权管理为核心功能的国有资本投资公司，如中国国新控股有限责任公司和地方国有资产投资管理公司。
从上述模式来看，国有资本投资公司和运营公司也有本质区别。国有资本投资公司通过股权控制其他混合所有制企业；国有资本运营公司是混合控股公司，既从事生产经营又通过股份控制子公司。本文讨论的国有资本投资、运营公司主要指国有独资投资公司，是纯粹的控股公司，其功能是通过发挥投资运作、产权经营和重组整合等资本平台作用，实现产业聚集、结构升级、国有资本布局优化、保值增值等目标。
三、国有资本投资、运营公司存在的问题
（一）缺乏明确的法律定位
国有资本投资、运营公司的法律定位一直没有得到明确，令其在进行组织架构调整、人事安排、行使权力和承担责任时缺乏硬性条文规定，时有模棱两可、进退两难的情况发生。国有资本投资、运营公司的中介职能要求其将行政权力转化为经济权力，若是直接按照《公司法》进行调节将会导致其要么沦为政府附属机构，要么变成国企之上的集团公司，会过分放大行政或是经济属性。
（二）缺乏有效的公司治理
国有资本投资、运营公司的上级单位是国家或国资委，接受的是行政命令，对下属单位进行管理时又要走市场化线路，这要求国有资本投资、运营公司在内部将行政命令转化为市场指令，既追求经济效益，又兼顾社会公益，这种矛盾性决定了它的公司治理机制不能简单采用传统模式。 目前国有资本投资、运营公司仍未找到有效率的公司治理模式，其组织架构、人事管理、审批制度等模式混杂着行政、经济属性，监管绩效考核指标难以确定，审批流程过于漫长，人事制度和薪酬体系偏于僵化，公司内部员工缺乏激励，对下属公司长期存在“管理缺位”或“管理过度”的情况。
四、国有资本投资、运营公司的改革建议
（一）尽快明确法律定位
从法律层面对国有资本投资、运营公司进行专门定位，它必须是经过授权的具有特殊法人地位以及特殊治理结构的国有独资公司，但其特殊性不能超越企业法人，也不能被视为事业法人或政府机构。
（二）制定监管和考核要求
以国资委为代表的国有资产监管机构（以下简称“监管机构”）应从管企业转向管资本，要明晰权力和责任清单，除了大政方针和关键指标的监督管控之外，必须放开国有资本投资、运营公司其他具体管控权，要符合市场化竞争要求，激发企业活力，提升经营效率。
从国际经验来看，新加坡淡马锡控股（私人）有限公司是由政府100%控股的国有资本投资公司，但其可以遵循市场规律成为独立市场主体，政府不能对其有任何行政干预。美国关于国企管理的总原则是所有权与经营权严格分离，对于具有商业性质的国企可以完全由其自主经营。
（三）“一企一策”推动国有资本投资、运营公司转型
国有资产监管机构不仅追求国有资产保值增值，还肩负着社会责任，但不具备市场经济职能的行政部门无法直接推动上述两个目标，只能通过国企执行，而上述目标的不可兼容性是很多国企效率低下的原因之一。
为此，《关于深化国有企业改革的指导意见》特意将国企分为两类：商业类和公益类，就是为了避免两种职能冲突。国有资本投资、运营公司承担着政府和国企的中介职能，天然肩负有将这两类职能进行分类和消化的责任。承担不同职能的企业必须有不同的监管和考核指标，考虑到我国国企数量庞大，具体到每个企业都制定法规的可行性不大，因此建议针对每一家国有资本投资、运营公司都进行细化分类并制定其具体管理法规，为其“量身定做”最适合的发展策略，然后由其对下属单位进行管理。
从国际经验来看，美国就是一个极为重视企业特殊性的国家，它每成立一个国有企业，议会就会通过一项单行法律来规定其设立目的、董事会构成、经营方式与范围等，基本做到了“一企一策”的具体规划。新加坡也非常重视国有企业的分类管理，新加坡淡马锡控股（私人）有限公司以国资保值增值为唯一目的，带有公益性质的投资由其他公司完成，使得淡马锡可以毫无后顾之忧地追求经济效益。挪威也将国企分为具有商业目标的国企、公司总部在挪威的具有商业目标的国企、具有商业目标和其他具体目标的国企和具有产业政策目标的企业四大类，并分别对其所有权政策进行有针对性的管理。
（三）培养国有资本投资、运营公司的专业性
国有资本投资、运营公司通过股东大会或董事会对下属企业进行管理，但目前我国国企董事会监督经营职能往往被削弱或者完全不起作用，又或者发生股东大会与董事会被一股独大的大股东直接控制，并与企业经营管理者“合谋”产生内部人控制问题。
从国有资本投资、运营公司自身出发，要提升股权管理作用的前提条件在于提升自身专业能力。为此，国有资本投资、运营公司应强化宏观战略分析能力和业务经营素养，确保能够作为顶层资本控制主体。
同时考虑到人是信息的重要载体，笔者建议增强政府、国企与国有资本投资、运营公司的人员流动性，这样有助于增强国有资本投资、运营公司对企业情况的了解和判断，也有助于保证其投资方向与国家发展目标相符，兼顾国家与企业效益。
从国际经验来看，美国政府官员就常与企业高管身份叠加和自由转换，使得美国企业经营决策不会大幅偏离国家利益方向；华尔街金融机构董事也多在实体企业担任要职，这样既可以优化金融机构投资方向，又能为企业引入资金，使资本与技术、资源更好对接。
（四）強化国有资本投资、运营公司的出资人职能
在培养国有资本投资、运营公司具备股权管理的专业能力之后，应从法律和制度层面明确国有资本投资、运营公司享有并行使出资人权利，包括选择和聘任经营者、收益权和重大项目的投资决策权等。现阶段我国国企公司治理问题出现的根本原因是缺乏有效的国有资产监管体制和完善的公司治理结构，这也是国有资本投资、运营公司管理缺位的表现之一。在必要时，国有资本投资、运营公司也应利用强制性的制度安排来强化出资人权利，以便改善国企公司治理问题。
参考文献
[1]徐传谌、翟绪权，《国有企业分类视角下中国国有资产管理体制改革研究》，《理论学刊》，2016年第5期.
[2]麦磊、王广亮、顾琴，《国有资本投资运营公司与国企改革》，《现代经济探讨》，2016年第8期.
[3]楚序平、俞立峰、张佳慧，《中国国有资本投资运营公司改革模式探析》，《清华金融评论》，2017年第7期.
[4]周建军，《新加坡“淡马锡模式”的政治经济学考察》，《马克思主义研究》2015年第10期.
[5]曹均伟、洪登水，《国外国有资产监督模式的比较和借鉴》，《世界经济研究》2007年第6期.
[6]鲁桐、党印，《改善国有企业公司治理：国际经验及其启示》，《国际经济评论》2015年第4期.
[7]闫妍、尹力、李晓腾、陈晓松，《华尔街控制下的美国经济：对我国发展国有资本投资公司的启示》，《管理世界》，2015年第6期.