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摘 要：在治理背景下中国政府改革的总的方向和目标必然是服务型政府。治理理论为政府改革提供了良好机遇和有益视角，应以治理与善治思想为指导转变政府职能。本文试图运用治理理念来揭示和分析建设服务型政府的根本出路。论文以治理理论为指导分析在当前的时代背景下我国构建服务型政府的制约因素，在此基础上进一步探讨未来我国构建服务型政府的路径。本文主要基于治理与善治理论的视角下，探究我国构建服务型政府的路径。
关键词：治理理论；服务型政府；公民社会；善治
一、治理语境下我国服务型政府建构的制约因素
我国早已提及服务型政府概念，虽然治理理论对我国服务型政府的构建有重大的借鉴意义，但是治理理论本身并不是万能的。治理理论和服务型政府理论都要求转变政府职能，强调政府与公民、私人组织和公共组织合作共同提供产品和服务、共同协商制定公共性政策，实现公众利益最大化。然而，当前我国的条件还没有达到治理理论和服务型政府理论的要求。因此，我们要探究制约因素。
（一）政府管理观念和方式转换不彻底，服务意识淡薄
我国曾长期处于封建社会，管理理念是政治统治。在我国的行政管理思想中，传统的“官本位”思想和人治思想还根深蒂固；政府服务意识淡薄，采用强制性行政手段实施管理。在传统的政府管理模式下，政府的办事效率低下、职责交叉，政务信息公开的不彻底，监督不力，这些因素都阻碍了服务型政府的构建。
近年来，随着市场经济的发展，“人们逐步形成了平等、民主、自由、法治、效率的观念，这些都要求转变管理理念，树立服务意识、合作理念。”[1]在公务员的素质和能力方面，服务意识淡薄、工作能力不足、办事效率低下。因此，加强政府及其工作人员服务意识，提高政府工作人员素质以及能力。
（二）公民社会的发展还不成熟
公民社会也可以叫做市民或者民间社会，它着重阐述公众的参加和约束国家权力。它包括处于国家与市场外的民间关系之和。近年来，我国的民间组织取得了一定程度的发展，然而，政府在公民社会中仍然处于主导地位，这就导致了政府无法有效与民间组织以及公民合作。我国公众参与观念相对有点薄弱，权利意识不强。长久以来，我国公民认为管理是政府的事，和自身没有关系。这些因素妨碍服务型政府的建构。
（三）在制度建设方面，各种相关法律制度还不完善
制度建设是保证政策有效运行以及社会有序发展的必要环节。我国现阶段法律制度中关于构建服务型政府的相关制度建设仍不健全，这大致体现在以下两个方面：
首先，在制度的建设方面，民主参与体制不完善，公共财政制度不健全，缺乏公共方面的相关法律保障。其次，从制度贯彻层面来看，仍然出现有法不依、执法不严情形。人治观念在我国长期存在。近年来，我国在监督审批部门方面还存在一些不足。“长久以来，为了完成审批任务，上级机关对下级审批部门的监督不到位。监察部门归同一级人民政府，这就限制了其有效行使权力。”[2]
此外，不完备的监督体系和问责制度以及相关法律法规的缺失也阻碍服务型政府的构建。
二、完善我国服务型政府建设的建议及对策
服务型政府建设是当前改革和学术研究的重点和热点，是政府职能转变的新阶段，在治理视角下探求构建服务型政府的路径显得尤其重要紧迫。结合我国的国情，“应该以科学发展观为指导并借鉴治理理论的相关内容，以转变政府职能为起点，坚持强化服务，充分发挥政府和社会的积极性。”[3]
（一）树立公民本位理念，提升政府工作人员的素质和能力
服务型政府构建中心为公民本位。在我国构建治理语境下的服务型政府，就是确定把人民满意当作最高评价标准，努力建立“阳光政府”，建立法治责任政府。“服务型政府要求树立公民为上、有效依法行政、负责任、讲诚信等观念。”[4]
必须全面提高政府工作人员的素质能以及力。提升政府工作人员素质以及能力表现如下：
第一，提升政府工作人员忧患、公仆以及节俭意识。长久以来，政府工作人员的没有忧患意识，认为考上公务员就一生稳定，把公务员这一职业看作“铁饭碗”。因此，必须加强公务员的忧患意识，建立并完善奖优罚劣的奖惩制度，健全监督制度，加强社会、公民对公务员的监督。所以要加强政府工作人员的意识，树立公正廉明、为人民服务的形象，从而成为社会的楷模。
第二，加强工作人员业务以及创新能力。公务员是政府依法行政的主体因素，公务员必须掌握良好的法律知识，通晓业务知识等。这样才能有效地提高办事效率。此外，创新也是其不可缺少的能力。要培育他们创新能力，培育他们自我教育能力。
（二）培育公民参与观念以及能力，促进公民社会发展
公民是公共事务的参与者，其参与能力高低对政策的制定以及执行有着很大作用。这主要表现在两个方面：“一方面，公民和社会组织通过各种方式表达自身的利益诉求，通过各种方式参与社会治理，这促进了政府决策的科学化和民主化，增强政府和社会的互动；另一方面，政府治理的创新除了体现在政府机构的改革和政府机制的完善外，还体现在政府职能的转变，大部制改革使得政府对公民参与的回应性增强。”[5]因此，要积极培育公民精神与公民意识，培育公民精神要依赖完善的公民参与系统和制度。鼓励民间组织的发展，构建政府和社会的“双强”模式。
（三）建立健全相应法律制度，确保服务型政府建构
当前，“政府不是治理独一力量，政府监管作为政府提供服务的重点，其实质就是使用公权力制定规则，以此来弥补市场不足。”[6]“善治政府”要求政府协同多元社会力量，做到共管共治。“社会治理要发挥政府、社会以及公民的共同作用，政府与社会组织一起协调社会关系、解决矛盾，维护其稳定。”[7]因此，要努力健全民主参与体制和公共财政制度，鼓励公民积极参与公共事务，加大对公共服务的支出，完善政府财政体系。
在建立服务型政府时可以引入“电子治理”。电子治理“更加重视用信息通讯技术改变政府和公民、企业以及其他领域的关系，从而实现善治。电子治理主要有三个发展动向，分别是电子公共服务、电子参与和连接性治理。”[8]因此，未来几年我国应该扩大电子治理的受众范围，提高电子治理的无差别性，丰富电子治理的内容和形式。
（作者单位：河北大学政法学院）
参考文献：
[1] 程李华.论服务行政文化的构建[J].哈尔滨市委党校学报，2013，3
[2] 傅思明.权力监督“失灵”何以治愈—论行政审批权的异化与归位[J].学术前沿，2013，1
[3] 朱光磊.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段—对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究，2008，6
[4] 邵桂花.我国行政体制改革与服务型政府建设[J].党政干部学刊，2007，3
[5] 乔福龙.中国治理模式的特色与成长逻辑—基于公共治理的视角[J].内蒙古大学学报，2011，7
[6] 程李华.现代国家治理视阈下的政府职能转变[D].中共中央党校，2014
[7] 吴隆文.社会治理创新视域下的服务型政府建设[J].哈尔滨师范大学学报，2014，5
[8] 竺乾威.中国政府建设与发展报告2012-包容性发展与政府建设.北京：人民出版社，2012
关键词：治理理论；服务型政府；公民社会；善治
一、治理语境下我国服务型政府建构的制约因素
我国早已提及服务型政府概念，虽然治理理论对我国服务型政府的构建有重大的借鉴意义，但是治理理论本身并不是万能的。治理理论和服务型政府理论都要求转变政府职能，强调政府与公民、私人组织和公共组织合作共同提供产品和服务、共同协商制定公共性政策，实现公众利益最大化。然而，当前我国的条件还没有达到治理理论和服务型政府理论的要求。因此，我们要探究制约因素。
（一）政府管理观念和方式转换不彻底，服务意识淡薄
我国曾长期处于封建社会，管理理念是政治统治。在我国的行政管理思想中，传统的“官本位”思想和人治思想还根深蒂固；政府服务意识淡薄，采用强制性行政手段实施管理。在传统的政府管理模式下，政府的办事效率低下、职责交叉，政务信息公开的不彻底，监督不力，这些因素都阻碍了服务型政府的构建。
近年来，随着市场经济的发展，“人们逐步形成了平等、民主、自由、法治、效率的观念，这些都要求转变管理理念，树立服务意识、合作理念。”[1]在公务员的素质和能力方面，服务意识淡薄、工作能力不足、办事效率低下。因此，加强政府及其工作人员服务意识，提高政府工作人员素质以及能力。
（二）公民社会的发展还不成熟
公民社会也可以叫做市民或者民间社会，它着重阐述公众的参加和约束国家权力。它包括处于国家与市场外的民间关系之和。近年来，我国的民间组织取得了一定程度的发展，然而，政府在公民社会中仍然处于主导地位，这就导致了政府无法有效与民间组织以及公民合作。我国公众参与观念相对有点薄弱，权利意识不强。长久以来，我国公民认为管理是政府的事，和自身没有关系。这些因素妨碍服务型政府的建构。
（三）在制度建设方面，各种相关法律制度还不完善
制度建设是保证政策有效运行以及社会有序发展的必要环节。我国现阶段法律制度中关于构建服务型政府的相关制度建设仍不健全，这大致体现在以下两个方面：
首先，在制度的建设方面，民主参与体制不完善，公共财政制度不健全，缺乏公共方面的相关法律保障。其次，从制度贯彻层面来看，仍然出现有法不依、执法不严情形。人治观念在我国长期存在。近年来，我国在监督审批部门方面还存在一些不足。“长久以来，为了完成审批任务，上级机关对下级审批部门的监督不到位。监察部门归同一级人民政府，这就限制了其有效行使权力。”[2]
此外，不完备的监督体系和问责制度以及相关法律法规的缺失也阻碍服务型政府的构建。
二、完善我国服务型政府建设的建议及对策
服务型政府建设是当前改革和学术研究的重点和热点，是政府职能转变的新阶段，在治理视角下探求构建服务型政府的路径显得尤其重要紧迫。结合我国的国情，“应该以科学发展观为指导并借鉴治理理论的相关内容，以转变政府职能为起点，坚持强化服务，充分发挥政府和社会的积极性。”[3]
（一）树立公民本位理念，提升政府工作人员的素质和能力
服务型政府构建中心为公民本位。在我国构建治理语境下的服务型政府，就是确定把人民满意当作最高评价标准，努力建立“阳光政府”，建立法治责任政府。“服务型政府要求树立公民为上、有效依法行政、负责任、讲诚信等观念。”[4]
必须全面提高政府工作人员的素质能以及力。提升政府工作人员素质以及能力表现如下：
第一，提升政府工作人员忧患、公仆以及节俭意识。长久以来，政府工作人员的没有忧患意识，认为考上公务员就一生稳定，把公务员这一职业看作“铁饭碗”。因此，必须加强公务员的忧患意识，建立并完善奖优罚劣的奖惩制度，健全监督制度，加强社会、公民对公务员的监督。所以要加强政府工作人员的意识，树立公正廉明、为人民服务的形象，从而成为社会的楷模。
第二，加强工作人员业务以及创新能力。公务员是政府依法行政的主体因素，公务员必须掌握良好的法律知识，通晓业务知识等。这样才能有效地提高办事效率。此外，创新也是其不可缺少的能力。要培育他们创新能力，培育他们自我教育能力。
（二）培育公民参与观念以及能力，促进公民社会发展
公民是公共事务的参与者，其参与能力高低对政策的制定以及执行有着很大作用。这主要表现在两个方面：“一方面，公民和社会组织通过各种方式表达自身的利益诉求，通过各种方式参与社会治理，这促进了政府决策的科学化和民主化，增强政府和社会的互动；另一方面，政府治理的创新除了体现在政府机构的改革和政府机制的完善外，还体现在政府职能的转变，大部制改革使得政府对公民参与的回应性增强。”[5]因此，要积极培育公民精神与公民意识，培育公民精神要依赖完善的公民参与系统和制度。鼓励民间组织的发展，构建政府和社会的“双强”模式。
（三）建立健全相应法律制度，确保服务型政府建构
当前，“政府不是治理独一力量，政府监管作为政府提供服务的重点，其实质就是使用公权力制定规则，以此来弥补市场不足。”[6]“善治政府”要求政府协同多元社会力量，做到共管共治。“社会治理要发挥政府、社会以及公民的共同作用，政府与社会组织一起协调社会关系、解决矛盾，维护其稳定。”[7]因此，要努力健全民主参与体制和公共财政制度，鼓励公民积极参与公共事务，加大对公共服务的支出，完善政府财政体系。
在建立服务型政府时可以引入“电子治理”。电子治理“更加重视用信息通讯技术改变政府和公民、企业以及其他领域的关系，从而实现善治。电子治理主要有三个发展动向，分别是电子公共服务、电子参与和连接性治理。”[8]因此，未来几年我国应该扩大电子治理的受众范围，提高电子治理的无差别性，丰富电子治理的内容和形式。
（作者单位：河北大学政法学院）
参考文献：
[1] 程李华.论服务行政文化的构建[J].哈尔滨市委党校学报，2013，3
[2] 傅思明.权力监督“失灵”何以治愈—论行政审批权的异化与归位[J].学术前沿，2013，1
[3] 朱光磊.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段—对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究，2008，6
[4] 邵桂花.我国行政体制改革与服务型政府建设[J].党政干部学刊，2007，3
[5] 乔福龙.中国治理模式的特色与成长逻辑—基于公共治理的视角[J].内蒙古大学学报，2011，7
[6] 程李华.现代国家治理视阈下的政府职能转变[D].中共中央党校，2014
[7] 吴隆文.社会治理创新视域下的服务型政府建设[J].哈尔滨师范大学学报，2014，5
[8] 竺乾威.中国政府建设与发展报告2012-包容性发展与政府建设.北京：人民出版社，2012