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摘要 中国民族政策体系实施环境是中国民族政策体系过程的重要组成部分。由于多种因素的综合作用，中国民族政策体系实施环境及其优化问题没有得到应有重视与切实解决，相关问题处于不断积累的状态。解决中国民族政策体系实施环境及优化问题是破解中国民族工作难题、全面掌握中国民族工作主动权、实现少数民族地区跨越式发展与长治久安的重要前提之一，也是维护国家核心利益的主要途径之一。
关键词 中国民族政策体系 实施环境 优化在拉萨“3·14”事件、乌鲁木齐“7·5”事件以及锡林郭勒盟“5·11”事件后，人们从维护国家统一、民族团结的大局出发对中国民族政策与民族工作开始进行深刻反思，在更加理性、更加客观、更加开放、更加深入、更加务实的基础上去探索有效解决中国民族问题的方法与途径，去寻求提高中国民族工作质量的策略与渠道，这无疑是一种进步与升华，值得充分肯定。但是，在此过程中，由于多种原因造成鱼龙混杂、是非难辨，部分探索明显步入了误区，其重要表现之一就是把由于民族政策实施环境变化而导致的民族问题简单地归咎于民族政策本身的问题，这显然是失之偏颇的。因此，我们要正本清源，拨乱反正。不言而喻，从满足少数民族地区跨越式发展与长治久安的国家重大战略需求和维护国家核心利益出发，中国的民族政策有必要紧密结合中国民族问题实际进一步发展与完善，但是，除此之外我们还应该把学术视野不断扩大，还要看到民族问题中民族政策以外的因素，努力做到全面看问题，以避免一叶障目，以偏概全。
相关概念界定及中国民族政策体系实施环境现状
政策体系实施环境具体是指民族政策体系在实施过程中所必备的诸条件的总称，是政策过程的重要组成部分和关键环节之一，其状况如何直接制约民族政策体系实施效果，全面制衡民族政策体系价值的实现程度，深刻影响民族工作的质量与效率，这是不可否认也不容忽视的客观事实。
民族政策体系是指由若干民族政策相互联系而组成的政策整体，具体包括核心政策、基本政策、具体政策和实施政策的相关措施等，其构成是政策之间具有主次关系的立体结构，而不是政策之间只有平行关系的平面结构。民族政策体系具有全面性、综合性、整体性、适用性特征，这是由民族问题的复杂性、多元性、长期性、艰巨性所决定的。民族政策体系的制定与实施，一方面是国家在民族事务方面行使管理权力的过程，另一方面也是国家核心利益及社会相关方面合法权益的保障过程。
民族政策体系实施环境优化，是指对民族政策体系在实施过程中所必备诸条件，通过良性改变或者择优整合的途径，使之达到优良状态的过程，进而使民族政策体系与实施环境之间形成顺畅、高效、优良的互动机制，在此基础之上形成民族政策体系与民族工作实际之间的相对动态平衡，民族政策体系的整体功能得以不断充分发挥，复杂的民族问题得以顺利与妥善的解决。
中国民族政策体系实施环境是中国政策体系实施环境的重要组成部分，其现状大致如下：
第一，社会环境的变化。从国际上看，随着时间的推移，趋势现代化、世界多极化、经济全球化、社会信息化、国家开放化、政治民主化、民族流动化、人口城市化构成国际社会环境的主要特征，而中国是国际社会的组成部分。经过改革开放，中国已经融入了国际社会，实现了与国际社会的密切互动，并且发挥着日益重要的作用；同样，国际社会环境对中国的社会也产生了日益深刻与广泛的影响。另一方面，在中国的和平崛起过程中，在中华民族伟大复兴过程中，世界的力量对比格局与既成利益体系也发生了明显的变化，因此，在国际上围堵与遏制、西化与分化中国的言行更加甚嚣尘上，中国的国际环境面临日益严峻的挑战。
从国内来看，中国现代化建设已经取得世界瞩目的成就，中国的综合国力迅速增长，国际影响进一步扩大，这是不可否认的。但是，“现代化就是从简单的、贫困的农业社会向复杂的、分化的、富裕的工业社会发展。”①在此过程中，民族地区与内地互动不断强化，达到了前所未有的程度，深刻改变了传统意义上的社会问题、社会环境的时空组合关系，并对中国的民族问题、对中国民族政策体系实施环境产生了难以估量的影响。
现代化建设一方面为民族的发展繁荣创造了有利条件，这是无可非议的。但是，另一方面，更值得重视的是现代化还是“双刃剑”，现代化的典型代表之一是现代科学技术，特别是信息技术，直接导致运输成本和通信成本大幅度下降，将人类整体纳入全球的联系网络之中，一方面突破了空间与语言障碍，人与人之间、民族与民族之间、国家与国家之间的壁垒被打破了，人们之间的联系、交往、合作与竞争的程度、频率与规模大幅度上升，在此基础上，民族问题“四化”（国内民族问题国际化，国际民族问题国内化，民族问题社会化，社会问题民族化）趋势更加明显；另一方面，恐怖主义、反社会分子非常容易通过网络等途径进行联络与聚集，各种谣言和不满、失意、愤怒的情绪也非常容易通过网络在社会上迅速传播，造成社会混乱与冲突。甚至一些具有上述心理状态的人可以不用通过面对面的专业培训方式，仅仅通过浏览“恐怖主义网页”就可以“自我激化”为恐怖分子。此外，恐怖分子通过网络等途径，可以在极短的时间内，在全世界范围组织、招募人员，征集、配置资源，不断制造恐怖事件，最大限度地扩大恐怖主义影响，因此，有的学者认为，“拥有卫星天线和互联网络的恐怖分子比地狱还要可怕。”②由此可见，现代化对民族关系也不可避免地产生消极或者不良影响，国内外皆如此。正是由于上述原因造成民族地区中的社会因素、社会关系、社会组织、社会问题等跨越传统的时空关系组合，并不断发生时空重组与时空变换。“变革愈是无声无息地进行，就愈是强有力的。”③少数民族地区的现代化，把前工业化社会与工业化社会及后工业化社会高密度挤压在一个短时间过程内，在西方发达国家经历几百年逐步完成的三个社会变迁过程被压缩到短短几十年。传统、现代与后现代高度纠结在一起，本来在传统意义上分布在较长不同时段中陆续发生的事情，在民族地区往往被汇聚、压缩、累加、混合、重叠在同一时段中发生，直接导致相互矛盾或者相互联系的事物交织在同一个复杂过程中，使中国民族政策体系实施环境更加复杂，不确定因素进一步增加。 第二，民族政策体系目标环境的变化。民族政策目标具体是指民族政策设计、制定、实施与评价等全过程所要达到的目的、指标和效果，直接关系到政策设计、制定、实施、评价的标准。民族政策体系目标环境具体是指，通过民族政策体系的全面实施，在解决民族问题方面实现所要达到境地或标准所必备诸条件的总称。从国外看，自1840年鸦片战争以来，国外反华势力灭亡中国、分化中国的战略目标从时空组合关系上看，没有明显改变，只是在步伐与节奏方面进一步加快。从国内看，改革开放以来，由计划经济发展到市场经济，社会阶层多元化，导致利益体系多元化，还有各种社会思潮相互涤荡与影响，再加上贫富差距拉大，非常容易发生民族问题社会化、社会问题民族化现象。在这样的民族政策目标环境中构建和谐社会，构建和谐的民族关系，其难度可想而知。
第三，政策体系主体环境的变化。民族政策主体是指民族政策的制定者与执行者，是政策过程核心要素之一。民族政策主体环境是指民族政策的制定者在民族政策制定方面、与政策执行者在民族政策执行方面实现所要达到境地或者标准所必备的诸条件总称。首先，由于中国经济的发展与社会进步，民族政策体系主体在实施民族政策过程中所掌握的资源是空前丰富的，人力、物力和财力方面皆达到前所未有的程度，工作条件大为改善。其次，改革开放30多年以来，中国民族政策体系主体自身的文化素质也达到空前高的程度，在民族工作部门及其他党政工作部门，有大量的学士、硕士与博士从事各种各样的工作，许多部门领导皆具有研究生学历。再次，工作手段也不断丰富，如在民族政策宣传方面，由过去的广播、报纸、杂志、书籍、电影，进一步发展到电视、网络等。最后，民族政策体系主体所面临的是市场经济社会环境，因此，必须运用市场经济规律去优化民族政策体系实施环境。
第四，政策体系客体环境的变化。民族政策体系客体是指政策体系发生作用的对象，包括民族政策体系所要处理的民族问题和民族政策体系目标群体，即民族、民族问题与民族关系等，由此可见，民族政策体系课题一方面有“人”，另一方面又有“事”。民族政策体系客体环境是指民族政策体系作用对象在民族政策体系实施过程中发生影响所必备的诸条件总称。民族政策体系客体最大的特点是变化性，这是由人类社会的不断变化和民族政策体系客体自身发展规律所决定的，也是不以人们的主观意志为转移的。值得我们高度重视的是，民族政策体系客体环境变化既有主动的方面，也有被动的方面。当社会发生变化时，民族政策体系客体，特别是其中的民族为了生存与发展，有主动适应社会的，也有被动适应社会的。主动适应有利于民族的发展繁荣，被动适应的制约民族的发展繁荣，不适应的则导致民族的衰败灭亡。不论是主动适应，还是被动适应，必须达到相应程度，否则，民族就无法生存与发展。在实际工作中，民族的生存与发展本能及适应社会变化的能力往往被忽视，这是导致民族政策体系实施环境优化被忽视的深层次原因。正所谓“凡物变之渐，不惟月变，日变，而时亦有变，但人不觉耳。”④另一方面，民族政策体系的客体数量越多，民族政策体系实施过程就越复杂，民族工作的难度就越大。民族政策体系目标与民族政策体系对象之间的思想、行为差距越大，民族政策体系实施难度就越大。反之，民族政策体系对象对民族政策体系认同程度或者契合程度越大，其接受、配合、适应民族政策体系实施的可能性就越大。存在决定意识，新中国成立以来，各个民族的社会生存环境发生了翻天覆地的变化，特别是在社会主义市场经济条件下，以往的民族间封闭状态被彻底打破，并从前工业化社会向工业化社会及后工业化社会过渡，绝大多数少数民族人口摆脱了贫困，他们通过互联网、电视、广播、报刊、杂志等媒体了解世界，认识自己，并开始了民族文化自觉过程。同时，在市场经济条件下，他们更加注重自身合法权益的维护与实现。
中国民族政策体系实施环境优化现状
中国民族政策体系实施环境的逐步优化。改革开放30多年来，中国各民族人民的生活水平与文化素质整体提高，贫困面在不断缩小，一部分人还率先实现了“小康”。在民族关系方面，由于民族间的封闭状态被彻底打破，各民族间“三个离不开”（汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族相互离不开）的程度进一步提高，各民族间文化的“共存、共荣、共享、共进、共识”的格局进一步巩固。2011年，西藏自治区重大项目建设进展顺利，累计落实国家投资281亿元。西藏自治区2011年生产总值预计达到605亿元，比上年增长12.6%，增速连续三年保持12%以上。2011年对口援疆省市共安排对口援助项目1302个，已开工1229个，完工278个，已到位援助资金107.6亿元。新疆2011年预计全年粮食总产1300万吨，再创历史新高；棉花产量299万吨，增长21%。2011年1～11月，新疆规模以上工业增加值达2425亿元，增长11.2%，预计全年工业增加值可达3000亿元。⑤
中国民族政策体系实施环境的局部优化。在人口城市化、民族流动化的社会背景下，大量少数民族流动人口进入东南沿海及内地城市，其规模超过3000万人，使许多城市从传统的单一民族城市或者民族成分很少的城市发展成为现代多民族城市，如北京、上海、武汉、广州、南宁、深圳、青岛、宁波、福州、厦门、珠海、汕头等。因此城市民族工作逐步成为中国民族工作的重点与难点。为了做好城市民族工作，一些城市初步突破了城市管理条块分割的弊端，在整合城市管理资源的基础上，逐步形成了多部门齐抓共管的格局，一些城市已经开始了城市民族工作社会化的进程。
中国民族政策体系实施环境需要全面优化。从总体上看，民族政策体系实施环境优化问题还没有得到各方面应有的重视，与不断变化的中国民族问题和少数民族的迫切愿望相比较，中国民族政策体系实施环境优化明显滞后，一方面不能满足民族政策体系全面实施的实际需要，另一方面直接制约了中国民族工作的质量与效率，难以全面掌握民族工作的主动权。
中国民族政策体系实施环境存在的问题
中国民族政策体系实施环境存在的问题。一是观念问题。长期以来，由于缺乏对民族政策全过程的全面把握与深刻认识，忽视了民族政策体系对象对民族政策体系实施的重要影响，因此，逐步形成了重视民族政策本身的发展与完善而忽视民族政策体系实施环境优化的思维定势，其结果是导致民族政策体系实施渠道不畅通，民族政策难以全面落实，制约了民族政策体系整体功能的充分发挥，在一些方面的工作只能“头痛医头，脚痛医脚”，被动应付，顾此失彼。 二是体制与机制问题。国家的部门政策、区域政策、产业政策、行业政策等对民族政策体系实施环境产生了非常深刻的影响。由于管理体制上的条块分割，不同部门出台的政策往往只考虑部门或者产业、行业的要求，而不考虑少数民族地区的特殊性，缺乏相应的科学分类管理，不断出现行政管理的“一刀切”现象，造成不同政策的相互不兼容甚至矛盾的问题，使实际工作者无所适从，导致难以举全国之力妥善解决民族问题，无法整合社会各种资源顺利解决民族问题。
三是民族政策体系与相关措施匹配度低的问题。任何政策必须有相应的措施与之匹配，方能得到贯彻落实。在民族工作领域，与民族政策体系相应的配套措施匹配度较低，导致一部分民族政策难以贯彻落实。国家出台了一系列惠农政策，这对发展农业非常有利。但是，在一些地区，由于措施不匹配，导致种小麦的少数民族可以享受惠农政策，而种青稞的少数民族则不能享受惠农政策等令人匪夷所思的现象不断发生。还有，惠农政策措施匹配度高，因此落实较好，农民收入增长较快；但是，惠牧政策由于措施匹配度低，落实较差，导致部分牧民收入明显低于农民收入，部分牧民因此陷于贫困。
中国民族政策体系实施环境优化存在的问题。在新时期，由于民族问题不断发展变化，对民族工作提出了更高的要求，而民族政策体系实施环境优化是中国民族工作需要破解的难题之一，也是制约民族工作进一步发展的“瓶颈”，具体表现为：第一，在取得部门垄断性政绩动机影响下，各个相关部门对民族政策体系实施环境优化问题重视不够，并缺乏彼此间的广泛共识，在实际工作中，优化民族政策体系实施环境的动力不大，措施不足，办法不多，途径不够；第二，民族政策体系实施环境优化的体制与机制还不够健全，只是进行了一些初步的、被动的优化，明显不能适应少数民族地区跨越式发展和长治久安的国家重大战略需求；第三，全面优化的民族政策体系实施环境的缺乏，已经明显制约了当前民族工作的质量与效率，并影响全面掌握民族工作的主动权；第四，相关部门的工作非常习惯于简单、粗放的一刀切“管理”方式，而极度缺乏精细化的科学“智理”，因此难以掌握民族工作的主动权；第五，优化民族政策体系实施环境是涉及到诸多部门合作的艰巨复杂的系统工程，短期内不易见成效，很少有人积极主动去做这项工作，另外，部门利益与部门工作目标绩效考核也在相当程度上束缚了人们的手脚。
解决相关问题的对策
“历史川流不息。若不能因时变事，而一味恪守旧俗，那么其结局就是致乱之源。”⑥解决中国民族政策体系实施环境及优化问题是破解中国民族工作难题、全面掌握中国民族工作主动权、实现少数民族地区跨越式发展与长治久安的重要前提之一，也是维护国家核心利益（国家主权、国家安全、领土完整、国家统一、中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定、经济社会可持续发展的基本保障⑦）的主要途径之一。“世界上使社会变得伟大的人正是那些有勇气在生活中尝试和解决人生新问题的人！”⑧因此，需要采取以下对策，不断改进我们的工作，努力开创中国民族工作的新局面：
彻底转变传统观念。我们要以科学发展观和实事求是思想路线为指导，各级政党领导和相关部门领导要从维护国家核心利益大局出发，从提高执政能力与社会管理水平战略高度着眼，从彻底转变传统思维定势入手，全面、正确认识民族政策体系实施环境的深刻变化及其对民族政策体系实施过程的重要影响，充分重视民族政策体系实施环境的全面优化工作，形成全党重视、社会各界积极参与的民族政策体系实施环境全面优化的工作格局。“我们进步的检验标准，不是看我们是否锦上添花，而是看我们是否雪中送炭。”⑨就充分说明了这个道理。
努力进行相关体制与机制创新。“已经创造出来的东西比起有待创造的东西来说，是微不足道的。”⑩我们要从满足少数民族地区跨越式发展和长治久安的国家重大战略需求出发，突破行政管理条块分割的弊端，在不同工作部门联动与整合工作资源的基础上，建立健全优化民族政策体系实施环境的合理体制与高效机制，使民族政策体系在组织内部的运作过程流畅、高效，以便在组织外使组织本身的行为准确、及时，以充分发挥民族政策体系的整体功能，避免民族政策不能全面落实的现象发生。
相关部门领导要树立正确的政绩观。从切实维护国家的核心利益出发，而不是从部门、地方、行业或者产业的利益出发，这样才能有效避免对相同的民族政策有不同的解读，才能形成广泛的工作共识与实施政策体系的有效行动。同时，要积极主动、扎扎实实地做好民族政策体系实施环境的优化工作，努力提高不同政策与民族政策的兼容度和民族政策与相关配套措施的匹配度，并把落实民族政策和全面优化实施环境工作列入相关工作部门的政绩考核指标范围。
博采众长以突破创新。“他山之石可以攻玉”，我们要积极汲取古今中外在优化民族政策体系实施环境方面的经验与教训，集中全人类的优秀文明成果与政治智慧，实现中国民族工作的粗放管理向精细化“智理”彻底转变，不断开创中国民族工作新局面。
转变工作理念。各个相关工作部门要彻底转变工作理念，树立做好民族工作的信心，在实际工作中，要讲政治、讲大局、讲政策、讲法制、讲感情、讲策略、讲合作、讲共管，讲实效，在实现少数民族和民族地区跨越式发展与长治久安方面，由被动应付向主动出击转变，真正全面掌握民族工作的主动权。
科学规划、全面优化。制定并实行《中国民族政策体系实施环境优化规划》，通过良性改变或者择优整合的途径，进一步明确相关的原则、方法及途径，在合理配置民族工作资源的前提下，全面优化中国民族政策体系实施环境，以提高中国民族工作的质量与效率。
“一切事物的趋于完善，都是来自适当的改革。”我们要在原有的民族工作基础之上，不断开拓创新，努力团结奋斗，争取早日实现中国民族政策体系实施环境的全面优化。
（本文系2011年度国家社会科学基金重大项目（第一批）《中国民族政策体系集成与实施环境优化》阶段性成果，项目批准号：11
关键词 中国民族政策体系 实施环境 优化在拉萨“3·14”事件、乌鲁木齐“7·5”事件以及锡林郭勒盟“5·11”事件后，人们从维护国家统一、民族团结的大局出发对中国民族政策与民族工作开始进行深刻反思，在更加理性、更加客观、更加开放、更加深入、更加务实的基础上去探索有效解决中国民族问题的方法与途径，去寻求提高中国民族工作质量的策略与渠道，这无疑是一种进步与升华，值得充分肯定。但是，在此过程中，由于多种原因造成鱼龙混杂、是非难辨，部分探索明显步入了误区，其重要表现之一就是把由于民族政策实施环境变化而导致的民族问题简单地归咎于民族政策本身的问题，这显然是失之偏颇的。因此，我们要正本清源，拨乱反正。不言而喻，从满足少数民族地区跨越式发展与长治久安的国家重大战略需求和维护国家核心利益出发，中国的民族政策有必要紧密结合中国民族问题实际进一步发展与完善，但是，除此之外我们还应该把学术视野不断扩大，还要看到民族问题中民族政策以外的因素，努力做到全面看问题，以避免一叶障目，以偏概全。
相关概念界定及中国民族政策体系实施环境现状
政策体系实施环境具体是指民族政策体系在实施过程中所必备的诸条件的总称，是政策过程的重要组成部分和关键环节之一，其状况如何直接制约民族政策体系实施效果，全面制衡民族政策体系价值的实现程度，深刻影响民族工作的质量与效率，这是不可否认也不容忽视的客观事实。
民族政策体系是指由若干民族政策相互联系而组成的政策整体，具体包括核心政策、基本政策、具体政策和实施政策的相关措施等，其构成是政策之间具有主次关系的立体结构，而不是政策之间只有平行关系的平面结构。民族政策体系具有全面性、综合性、整体性、适用性特征，这是由民族问题的复杂性、多元性、长期性、艰巨性所决定的。民族政策体系的制定与实施，一方面是国家在民族事务方面行使管理权力的过程，另一方面也是国家核心利益及社会相关方面合法权益的保障过程。
民族政策体系实施环境优化，是指对民族政策体系在实施过程中所必备诸条件，通过良性改变或者择优整合的途径，使之达到优良状态的过程，进而使民族政策体系与实施环境之间形成顺畅、高效、优良的互动机制，在此基础之上形成民族政策体系与民族工作实际之间的相对动态平衡，民族政策体系的整体功能得以不断充分发挥，复杂的民族问题得以顺利与妥善的解决。
中国民族政策体系实施环境是中国政策体系实施环境的重要组成部分，其现状大致如下：
第一，社会环境的变化。从国际上看，随着时间的推移，趋势现代化、世界多极化、经济全球化、社会信息化、国家开放化、政治民主化、民族流动化、人口城市化构成国际社会环境的主要特征，而中国是国际社会的组成部分。经过改革开放，中国已经融入了国际社会，实现了与国际社会的密切互动，并且发挥着日益重要的作用；同样，国际社会环境对中国的社会也产生了日益深刻与广泛的影响。另一方面，在中国的和平崛起过程中，在中华民族伟大复兴过程中，世界的力量对比格局与既成利益体系也发生了明显的变化，因此，在国际上围堵与遏制、西化与分化中国的言行更加甚嚣尘上，中国的国际环境面临日益严峻的挑战。
从国内来看，中国现代化建设已经取得世界瞩目的成就，中国的综合国力迅速增长，国际影响进一步扩大，这是不可否认的。但是，“现代化就是从简单的、贫困的农业社会向复杂的、分化的、富裕的工业社会发展。”①在此过程中，民族地区与内地互动不断强化，达到了前所未有的程度，深刻改变了传统意义上的社会问题、社会环境的时空组合关系，并对中国的民族问题、对中国民族政策体系实施环境产生了难以估量的影响。
现代化建设一方面为民族的发展繁荣创造了有利条件，这是无可非议的。但是，另一方面，更值得重视的是现代化还是“双刃剑”，现代化的典型代表之一是现代科学技术，特别是信息技术，直接导致运输成本和通信成本大幅度下降，将人类整体纳入全球的联系网络之中，一方面突破了空间与语言障碍，人与人之间、民族与民族之间、国家与国家之间的壁垒被打破了，人们之间的联系、交往、合作与竞争的程度、频率与规模大幅度上升，在此基础上，民族问题“四化”（国内民族问题国际化，国际民族问题国内化，民族问题社会化，社会问题民族化）趋势更加明显；另一方面，恐怖主义、反社会分子非常容易通过网络等途径进行联络与聚集，各种谣言和不满、失意、愤怒的情绪也非常容易通过网络在社会上迅速传播，造成社会混乱与冲突。甚至一些具有上述心理状态的人可以不用通过面对面的专业培训方式，仅仅通过浏览“恐怖主义网页”就可以“自我激化”为恐怖分子。此外，恐怖分子通过网络等途径，可以在极短的时间内，在全世界范围组织、招募人员，征集、配置资源，不断制造恐怖事件，最大限度地扩大恐怖主义影响，因此，有的学者认为，“拥有卫星天线和互联网络的恐怖分子比地狱还要可怕。”②由此可见，现代化对民族关系也不可避免地产生消极或者不良影响，国内外皆如此。正是由于上述原因造成民族地区中的社会因素、社会关系、社会组织、社会问题等跨越传统的时空关系组合，并不断发生时空重组与时空变换。“变革愈是无声无息地进行，就愈是强有力的。”③少数民族地区的现代化，把前工业化社会与工业化社会及后工业化社会高密度挤压在一个短时间过程内，在西方发达国家经历几百年逐步完成的三个社会变迁过程被压缩到短短几十年。传统、现代与后现代高度纠结在一起，本来在传统意义上分布在较长不同时段中陆续发生的事情，在民族地区往往被汇聚、压缩、累加、混合、重叠在同一时段中发生，直接导致相互矛盾或者相互联系的事物交织在同一个复杂过程中，使中国民族政策体系实施环境更加复杂，不确定因素进一步增加。 第二，民族政策体系目标环境的变化。民族政策目标具体是指民族政策设计、制定、实施与评价等全过程所要达到的目的、指标和效果，直接关系到政策设计、制定、实施、评价的标准。民族政策体系目标环境具体是指，通过民族政策体系的全面实施，在解决民族问题方面实现所要达到境地或标准所必备诸条件的总称。从国外看，自1840年鸦片战争以来，国外反华势力灭亡中国、分化中国的战略目标从时空组合关系上看，没有明显改变，只是在步伐与节奏方面进一步加快。从国内看，改革开放以来，由计划经济发展到市场经济，社会阶层多元化，导致利益体系多元化，还有各种社会思潮相互涤荡与影响，再加上贫富差距拉大，非常容易发生民族问题社会化、社会问题民族化现象。在这样的民族政策目标环境中构建和谐社会，构建和谐的民族关系，其难度可想而知。
第三，政策体系主体环境的变化。民族政策主体是指民族政策的制定者与执行者，是政策过程核心要素之一。民族政策主体环境是指民族政策的制定者在民族政策制定方面、与政策执行者在民族政策执行方面实现所要达到境地或者标准所必备的诸条件总称。首先，由于中国经济的发展与社会进步，民族政策体系主体在实施民族政策过程中所掌握的资源是空前丰富的，人力、物力和财力方面皆达到前所未有的程度，工作条件大为改善。其次，改革开放30多年以来，中国民族政策体系主体自身的文化素质也达到空前高的程度，在民族工作部门及其他党政工作部门，有大量的学士、硕士与博士从事各种各样的工作，许多部门领导皆具有研究生学历。再次，工作手段也不断丰富，如在民族政策宣传方面，由过去的广播、报纸、杂志、书籍、电影，进一步发展到电视、网络等。最后，民族政策体系主体所面临的是市场经济社会环境，因此，必须运用市场经济规律去优化民族政策体系实施环境。
第四，政策体系客体环境的变化。民族政策体系客体是指政策体系发生作用的对象，包括民族政策体系所要处理的民族问题和民族政策体系目标群体，即民族、民族问题与民族关系等，由此可见，民族政策体系课题一方面有“人”，另一方面又有“事”。民族政策体系客体环境是指民族政策体系作用对象在民族政策体系实施过程中发生影响所必备的诸条件总称。民族政策体系客体最大的特点是变化性，这是由人类社会的不断变化和民族政策体系客体自身发展规律所决定的，也是不以人们的主观意志为转移的。值得我们高度重视的是，民族政策体系客体环境变化既有主动的方面，也有被动的方面。当社会发生变化时，民族政策体系客体，特别是其中的民族为了生存与发展，有主动适应社会的，也有被动适应社会的。主动适应有利于民族的发展繁荣，被动适应的制约民族的发展繁荣，不适应的则导致民族的衰败灭亡。不论是主动适应，还是被动适应，必须达到相应程度，否则，民族就无法生存与发展。在实际工作中，民族的生存与发展本能及适应社会变化的能力往往被忽视，这是导致民族政策体系实施环境优化被忽视的深层次原因。正所谓“凡物变之渐，不惟月变，日变，而时亦有变，但人不觉耳。”④另一方面，民族政策体系的客体数量越多，民族政策体系实施过程就越复杂，民族工作的难度就越大。民族政策体系目标与民族政策体系对象之间的思想、行为差距越大，民族政策体系实施难度就越大。反之，民族政策体系对象对民族政策体系认同程度或者契合程度越大，其接受、配合、适应民族政策体系实施的可能性就越大。存在决定意识，新中国成立以来，各个民族的社会生存环境发生了翻天覆地的变化，特别是在社会主义市场经济条件下，以往的民族间封闭状态被彻底打破，并从前工业化社会向工业化社会及后工业化社会过渡，绝大多数少数民族人口摆脱了贫困，他们通过互联网、电视、广播、报刊、杂志等媒体了解世界，认识自己，并开始了民族文化自觉过程。同时，在市场经济条件下，他们更加注重自身合法权益的维护与实现。
中国民族政策体系实施环境优化现状
中国民族政策体系实施环境的逐步优化。改革开放30多年来，中国各民族人民的生活水平与文化素质整体提高，贫困面在不断缩小，一部分人还率先实现了“小康”。在民族关系方面，由于民族间的封闭状态被彻底打破，各民族间“三个离不开”（汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族相互离不开）的程度进一步提高，各民族间文化的“共存、共荣、共享、共进、共识”的格局进一步巩固。2011年，西藏自治区重大项目建设进展顺利，累计落实国家投资281亿元。西藏自治区2011年生产总值预计达到605亿元，比上年增长12.6%，增速连续三年保持12%以上。2011年对口援疆省市共安排对口援助项目1302个，已开工1229个，完工278个，已到位援助资金107.6亿元。新疆2011年预计全年粮食总产1300万吨，再创历史新高；棉花产量299万吨，增长21%。2011年1～11月，新疆规模以上工业增加值达2425亿元，增长11.2%，预计全年工业增加值可达3000亿元。⑤
中国民族政策体系实施环境的局部优化。在人口城市化、民族流动化的社会背景下，大量少数民族流动人口进入东南沿海及内地城市，其规模超过3000万人，使许多城市从传统的单一民族城市或者民族成分很少的城市发展成为现代多民族城市，如北京、上海、武汉、广州、南宁、深圳、青岛、宁波、福州、厦门、珠海、汕头等。因此城市民族工作逐步成为中国民族工作的重点与难点。为了做好城市民族工作，一些城市初步突破了城市管理条块分割的弊端，在整合城市管理资源的基础上，逐步形成了多部门齐抓共管的格局，一些城市已经开始了城市民族工作社会化的进程。
中国民族政策体系实施环境需要全面优化。从总体上看，民族政策体系实施环境优化问题还没有得到各方面应有的重视，与不断变化的中国民族问题和少数民族的迫切愿望相比较，中国民族政策体系实施环境优化明显滞后，一方面不能满足民族政策体系全面实施的实际需要，另一方面直接制约了中国民族工作的质量与效率，难以全面掌握民族工作的主动权。
中国民族政策体系实施环境存在的问题
中国民族政策体系实施环境存在的问题。一是观念问题。长期以来，由于缺乏对民族政策全过程的全面把握与深刻认识，忽视了民族政策体系对象对民族政策体系实施的重要影响，因此，逐步形成了重视民族政策本身的发展与完善而忽视民族政策体系实施环境优化的思维定势，其结果是导致民族政策体系实施渠道不畅通，民族政策难以全面落实，制约了民族政策体系整体功能的充分发挥，在一些方面的工作只能“头痛医头，脚痛医脚”，被动应付，顾此失彼。 二是体制与机制问题。国家的部门政策、区域政策、产业政策、行业政策等对民族政策体系实施环境产生了非常深刻的影响。由于管理体制上的条块分割，不同部门出台的政策往往只考虑部门或者产业、行业的要求，而不考虑少数民族地区的特殊性，缺乏相应的科学分类管理，不断出现行政管理的“一刀切”现象，造成不同政策的相互不兼容甚至矛盾的问题，使实际工作者无所适从，导致难以举全国之力妥善解决民族问题，无法整合社会各种资源顺利解决民族问题。
三是民族政策体系与相关措施匹配度低的问题。任何政策必须有相应的措施与之匹配，方能得到贯彻落实。在民族工作领域，与民族政策体系相应的配套措施匹配度较低，导致一部分民族政策难以贯彻落实。国家出台了一系列惠农政策，这对发展农业非常有利。但是，在一些地区，由于措施不匹配，导致种小麦的少数民族可以享受惠农政策，而种青稞的少数民族则不能享受惠农政策等令人匪夷所思的现象不断发生。还有，惠农政策措施匹配度高，因此落实较好，农民收入增长较快；但是，惠牧政策由于措施匹配度低，落实较差，导致部分牧民收入明显低于农民收入，部分牧民因此陷于贫困。
中国民族政策体系实施环境优化存在的问题。在新时期，由于民族问题不断发展变化，对民族工作提出了更高的要求，而民族政策体系实施环境优化是中国民族工作需要破解的难题之一，也是制约民族工作进一步发展的“瓶颈”，具体表现为：第一，在取得部门垄断性政绩动机影响下，各个相关部门对民族政策体系实施环境优化问题重视不够，并缺乏彼此间的广泛共识，在实际工作中，优化民族政策体系实施环境的动力不大，措施不足，办法不多，途径不够；第二，民族政策体系实施环境优化的体制与机制还不够健全，只是进行了一些初步的、被动的优化，明显不能适应少数民族地区跨越式发展和长治久安的国家重大战略需求；第三，全面优化的民族政策体系实施环境的缺乏，已经明显制约了当前民族工作的质量与效率，并影响全面掌握民族工作的主动权；第四，相关部门的工作非常习惯于简单、粗放的一刀切“管理”方式，而极度缺乏精细化的科学“智理”，因此难以掌握民族工作的主动权；第五，优化民族政策体系实施环境是涉及到诸多部门合作的艰巨复杂的系统工程，短期内不易见成效，很少有人积极主动去做这项工作，另外，部门利益与部门工作目标绩效考核也在相当程度上束缚了人们的手脚。
解决相关问题的对策
“历史川流不息。若不能因时变事，而一味恪守旧俗，那么其结局就是致乱之源。”⑥解决中国民族政策体系实施环境及优化问题是破解中国民族工作难题、全面掌握中国民族工作主动权、实现少数民族地区跨越式发展与长治久安的重要前提之一，也是维护国家核心利益（国家主权、国家安全、领土完整、国家统一、中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定、经济社会可持续发展的基本保障⑦）的主要途径之一。“世界上使社会变得伟大的人正是那些有勇气在生活中尝试和解决人生新问题的人！”⑧因此，需要采取以下对策，不断改进我们的工作，努力开创中国民族工作的新局面：
彻底转变传统观念。我们要以科学发展观和实事求是思想路线为指导，各级政党领导和相关部门领导要从维护国家核心利益大局出发，从提高执政能力与社会管理水平战略高度着眼，从彻底转变传统思维定势入手，全面、正确认识民族政策体系实施环境的深刻变化及其对民族政策体系实施过程的重要影响，充分重视民族政策体系实施环境的全面优化工作，形成全党重视、社会各界积极参与的民族政策体系实施环境全面优化的工作格局。“我们进步的检验标准，不是看我们是否锦上添花，而是看我们是否雪中送炭。”⑨就充分说明了这个道理。
努力进行相关体制与机制创新。“已经创造出来的东西比起有待创造的东西来说，是微不足道的。”⑩我们要从满足少数民族地区跨越式发展和长治久安的国家重大战略需求出发，突破行政管理条块分割的弊端，在不同工作部门联动与整合工作资源的基础上，建立健全优化民族政策体系实施环境的合理体制与高效机制，使民族政策体系在组织内部的运作过程流畅、高效，以便在组织外使组织本身的行为准确、及时，以充分发挥民族政策体系的整体功能，避免民族政策不能全面落实的现象发生。
相关部门领导要树立正确的政绩观。从切实维护国家的核心利益出发，而不是从部门、地方、行业或者产业的利益出发，这样才能有效避免对相同的民族政策有不同的解读，才能形成广泛的工作共识与实施政策体系的有效行动。同时，要积极主动、扎扎实实地做好民族政策体系实施环境的优化工作，努力提高不同政策与民族政策的兼容度和民族政策与相关配套措施的匹配度，并把落实民族政策和全面优化实施环境工作列入相关工作部门的政绩考核指标范围。
博采众长以突破创新。“他山之石可以攻玉”，我们要积极汲取古今中外在优化民族政策体系实施环境方面的经验与教训，集中全人类的优秀文明成果与政治智慧，实现中国民族工作的粗放管理向精细化“智理”彻底转变，不断开创中国民族工作新局面。
转变工作理念。各个相关工作部门要彻底转变工作理念，树立做好民族工作的信心，在实际工作中，要讲政治、讲大局、讲政策、讲法制、讲感情、讲策略、讲合作、讲共管，讲实效，在实现少数民族和民族地区跨越式发展与长治久安方面，由被动应付向主动出击转变，真正全面掌握民族工作的主动权。
科学规划、全面优化。制定并实行《中国民族政策体系实施环境优化规划》，通过良性改变或者择优整合的途径，进一步明确相关的原则、方法及途径，在合理配置民族工作资源的前提下，全面优化中国民族政策体系实施环境，以提高中国民族工作的质量与效率。
“一切事物的趋于完善，都是来自适当的改革。”我们要在原有的民族工作基础之上，不断开拓创新，努力团结奋斗，争取早日实现中国民族政策体系实施环境的全面优化。
（本文系2011年度国家社会科学基金重大项目（第一批）《中国民族政策体系集成与实施环境优化》阶段性成果，项目批准号：11