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【摘要】自古以来，湖北省素有“千湖之省”之美誉，然其既兴于水，也忧于水。故遵循“水”规律，规范对“水”的开发、利用、节约和保护，进而兴“水”之利，防“水”之害，就成为湖北省孜孜以求的愿景。然欲实现其愿景，则离不开法治之保障。在法治过程之中，执法又是关键。文章旨在对湖北省水行政执法模式进行创新，构建摆脱“区划、行政层级”束缚的水行政联动执法制度。
【关键词】水行政联动执法；体制架构；运行机制
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在提出“依法治国，建设社会主义法治国家”这一总目标的同时，对法治实现路径也做出了具体的安排。即要求形成高效的法治实施体系，促进治理体系和治理能力的现代化。这一总目标与实施路径的结合，为执法体制改革明确了方向与核心，具体在环境资源、农业水利等领域，则体现为综合执法的推行。因此，探寻综合执法模式，构建综合执法制度不仅是法治实践的迫切需要，也是法学理论研究的责任和义务。
一、水行政联动执法模式——水行政综合执法类型之一
在法学领域，行政执法的概念有广义与狭义之分。但在法治实践中，通常对“行政执法”做狭义理解。即“为了实现国家行政管理的目的，行政机关及其行政执法人员按照特定的职权、程序，依据特定的法律规范，对特定的人和事采取影响其权利义务的行为。”而在水事领域的行政执法通常称为水行政执法。在水行政执法的实践中，综合执法模式日渐成为其主流的执法模式。而根据“综合”的广涉性以及综合的强度的不同，又可将“水行政综合执法”进行类型化，进而形成两个子类型：1.水行政联合执法；2.水行政联动执法。
在湖北省的具体实践中，水行政联动执法主要是指针对同一水域片区的水行政违法案件，调动并集中相关行政区域的不同水行政主管部门的水行政执法力量，通过相互之间的配合与协作，实施水行政执法活动。其核心特征在于水行政系统内部部门之间的联动执法。经过水行政部门长期的联动执法实践，已充分证明了这种联动执法模式的有效性。因此，联动执法模式理应实现制度化。
二、水行政联动执法体制之架构
水行政联动执法体制架构需从静态与动态两个方面进行考量。静态方面主要是指体制之架构；动态方面则是指机制之设计。二者相互依存，缺一不可。基于先静态架构，再动态设计的制度建构逻辑，同时根据湖北省的实践经验，理应先对水行政联动执法体制进行合理架构。
（一）联动执法领导小组
在水行政联动执法体制的架构中，联动执法领导小组是承担组织领导这一环节的常设组织机构。从性质上看，联动执法领导小组是水行政联动执法体制的核心领导组织机构。从职能上看，联动执法领导小组主要负责牵头指挥单位的选择、重大事项的决策、联动执法方案规划的审核、联动执法经费预算方案的审核，与地方政府及其他行政部门的沟通协调等事项。
从组织构成上看，联动执法领导小组应当由省水政监察总队分管领导、相关市县水行政主管部门的分管领导构成。其中，省水政监察总队分管领导为组长，市水行政主管部门分管领导为副组长，县水行政主管部门分管领导为小组成员。其履职方式主要为定期召开领导小组常务会议。
（二）牵头指挥组织单位
在联动执法过程中，为便于执法活动有条不紊地展开，须在联动执法启动之前，确定相应的牵头指挥组织单位。而牵头指挥组织单位应当由联动执法领导小组依据现实情况在各联动单位中进行指定。同时，联动执法领导小组应当在牵头指挥组织单位中确定联动执法行动总指挥，以统筹安排、统一指挥。
（三）联动单位联络人
水行政联动执法体制的架构中，除设立领导小组以外，还需在各联动的相关单位中设立相应的联络人。由于联动执法在本质上是不同地域的水行政主管部门之间的合作协同执法。因此，不同水行政主管部门之间的沟通与协调在联动执法机制的运行过程中显得极其重要。
在联络人的职能方面，各联动单位中的联络人负责联动执法前、执法过程中、执法后续的整个过程中的信息沟通、传达，既包括横向的信息沟通传达，也包括纵向的信息沟通传达事务。此外，联络人还需负责本单位参与联动执法的人员的组织、安排、管理，以及联动执法方案的实施。
三、水行政联动执法机制之设计
（一）联动执法的前期准备
在水行政联动执法启动之前，应当做好相应的前期筹备工作。首先，由各联动单位在各自辖区范围内针对水事违法活动，进行一次大范围、深入细致的巡查，将本辖区范围内的水事违法状况信息进行汇总，并呈报联动执法领导小组审阅，以便从宏观上了解并掌握相关地区的水事违法的总体状况。其次，组织各联动执法单位的执法人员，进行一次集中统一的执法培训和经验交流活动。对各联动执法单位及执法人员的执法行为进行规范化培训。以提高执法水平及规范性，从而为提高联动执法活动的水平、效用做执法技术上的准备。
（二）水行政联动执法的启动
在做好以上联动执法的前期准备工作后，则可适时进入水行政联动执法的启动阶段。
首先，由省水政监察总队召集召开联动执法领导小组常务会议。会议由联动执法领导小组组长主持召集，根据前期所掌握的水事违法状况信息，确定当年的牵头指挥组织单位。
其次，牵头指挥组织单位根据水事违法状况，进而制定联动执法方案、经费预算，并报联动执法领导小组审核。联动执法方案应当包含执法时间、执法日程安排、参与单位及人员名单、行动总指挥和副总指挥、执法人员职责分工、紧急预案等相关内容。
第三，联动执法领导小组要对联动执法方案及经费预算进行实质审核评估。审核通过后，由省水政监察总队向各联动水行政主管部门及当地政府下发执法行为通知或水事违法督办函等相关正式文件，以取得地方政府的配合支持，明确告知行动的时间、地点、内容等。
第四，其他联动执法单位联络人将相关联动执法信息向本单位进行传达，组织安排本单位执法人员参与联动执法活动。并将本单位参与此次联动执法活动的相关信息向联动执法领导小组以及牵头指挥组织单位汇报。与此同时，建立与新闻媒体的联系，主动邀请并接受新闻媒体的监督。
（三）水行政联动执法的运行
在水行政联动执法的运行阶段主要是实施联动执法方案。根据水行政联动执法方案，省水政监察总队、各联动执法单位及执法人员应当按要求集结，由总指挥对联动执法人员、执法装备进行检查核实。各联动执法单位则根据各自的职责分工，按照联动执法方案实施执法行动。在联动执法过程中，各联动单位的联络人之间以及与总指挥之间要时刻保持信息通畅，信息得以及时共享，相互团结协作，大力提高执法效率。在必要情况下，省水政监察总队须对水行政联动执法工作进行现场指导。根据违法行为的性质，由当地水行政主管部门依据法定程序，对依法需采取强制执行的违法案件，由牵头指挥组织单位联合各联动单位共同参与执法。
水行政联动执法行动结束后，应召开一次联动执法座谈会，就联动执法所取得的经验进行总结。同时，各联动单位之间就联动执法经验进行深入的探讨和交流，实现执法水平的共同提升。此外，及时对水行政联动执法的相关文件、材料、证据等资料进行收集整理，作为指导下一年度联动执法的内参资料。
【关键词】水行政联动执法；体制架构；运行机制
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在提出“依法治国，建设社会主义法治国家”这一总目标的同时，对法治实现路径也做出了具体的安排。即要求形成高效的法治实施体系，促进治理体系和治理能力的现代化。这一总目标与实施路径的结合，为执法体制改革明确了方向与核心，具体在环境资源、农业水利等领域，则体现为综合执法的推行。因此，探寻综合执法模式，构建综合执法制度不仅是法治实践的迫切需要，也是法学理论研究的责任和义务。
一、水行政联动执法模式——水行政综合执法类型之一
在法学领域，行政执法的概念有广义与狭义之分。但在法治实践中，通常对“行政执法”做狭义理解。即“为了实现国家行政管理的目的，行政机关及其行政执法人员按照特定的职权、程序，依据特定的法律规范，对特定的人和事采取影响其权利义务的行为。”而在水事领域的行政执法通常称为水行政执法。在水行政执法的实践中，综合执法模式日渐成为其主流的执法模式。而根据“综合”的广涉性以及综合的强度的不同，又可将“水行政综合执法”进行类型化，进而形成两个子类型：1.水行政联合执法；2.水行政联动执法。
在湖北省的具体实践中，水行政联动执法主要是指针对同一水域片区的水行政违法案件，调动并集中相关行政区域的不同水行政主管部门的水行政执法力量，通过相互之间的配合与协作，实施水行政执法活动。其核心特征在于水行政系统内部部门之间的联动执法。经过水行政部门长期的联动执法实践，已充分证明了这种联动执法模式的有效性。因此，联动执法模式理应实现制度化。
二、水行政联动执法体制之架构
水行政联动执法体制架构需从静态与动态两个方面进行考量。静态方面主要是指体制之架构；动态方面则是指机制之设计。二者相互依存，缺一不可。基于先静态架构，再动态设计的制度建构逻辑，同时根据湖北省的实践经验，理应先对水行政联动执法体制进行合理架构。
（一）联动执法领导小组
在水行政联动执法体制的架构中，联动执法领导小组是承担组织领导这一环节的常设组织机构。从性质上看，联动执法领导小组是水行政联动执法体制的核心领导组织机构。从职能上看，联动执法领导小组主要负责牵头指挥单位的选择、重大事项的决策、联动执法方案规划的审核、联动执法经费预算方案的审核，与地方政府及其他行政部门的沟通协调等事项。
从组织构成上看，联动执法领导小组应当由省水政监察总队分管领导、相关市县水行政主管部门的分管领导构成。其中，省水政监察总队分管领导为组长，市水行政主管部门分管领导为副组长，县水行政主管部门分管领导为小组成员。其履职方式主要为定期召开领导小组常务会议。
（二）牵头指挥组织单位
在联动执法过程中，为便于执法活动有条不紊地展开，须在联动执法启动之前，确定相应的牵头指挥组织单位。而牵头指挥组织单位应当由联动执法领导小组依据现实情况在各联动单位中进行指定。同时，联动执法领导小组应当在牵头指挥组织单位中确定联动执法行动总指挥，以统筹安排、统一指挥。
（三）联动单位联络人
水行政联动执法体制的架构中，除设立领导小组以外，还需在各联动的相关单位中设立相应的联络人。由于联动执法在本质上是不同地域的水行政主管部门之间的合作协同执法。因此，不同水行政主管部门之间的沟通与协调在联动执法机制的运行过程中显得极其重要。
在联络人的职能方面，各联动单位中的联络人负责联动执法前、执法过程中、执法后续的整个过程中的信息沟通、传达，既包括横向的信息沟通传达，也包括纵向的信息沟通传达事务。此外，联络人还需负责本单位参与联动执法的人员的组织、安排、管理，以及联动执法方案的实施。
三、水行政联动执法机制之设计
（一）联动执法的前期准备
在水行政联动执法启动之前，应当做好相应的前期筹备工作。首先，由各联动单位在各自辖区范围内针对水事违法活动，进行一次大范围、深入细致的巡查，将本辖区范围内的水事违法状况信息进行汇总，并呈报联动执法领导小组审阅，以便从宏观上了解并掌握相关地区的水事违法的总体状况。其次，组织各联动执法单位的执法人员，进行一次集中统一的执法培训和经验交流活动。对各联动执法单位及执法人员的执法行为进行规范化培训。以提高执法水平及规范性，从而为提高联动执法活动的水平、效用做执法技术上的准备。
（二）水行政联动执法的启动
在做好以上联动执法的前期准备工作后，则可适时进入水行政联动执法的启动阶段。
首先，由省水政监察总队召集召开联动执法领导小组常务会议。会议由联动执法领导小组组长主持召集，根据前期所掌握的水事违法状况信息，确定当年的牵头指挥组织单位。
其次，牵头指挥组织单位根据水事违法状况，进而制定联动执法方案、经费预算，并报联动执法领导小组审核。联动执法方案应当包含执法时间、执法日程安排、参与单位及人员名单、行动总指挥和副总指挥、执法人员职责分工、紧急预案等相关内容。
第三，联动执法领导小组要对联动执法方案及经费预算进行实质审核评估。审核通过后，由省水政监察总队向各联动水行政主管部门及当地政府下发执法行为通知或水事违法督办函等相关正式文件，以取得地方政府的配合支持，明确告知行动的时间、地点、内容等。
第四，其他联动执法单位联络人将相关联动执法信息向本单位进行传达，组织安排本单位执法人员参与联动执法活动。并将本单位参与此次联动执法活动的相关信息向联动执法领导小组以及牵头指挥组织单位汇报。与此同时，建立与新闻媒体的联系，主动邀请并接受新闻媒体的监督。
（三）水行政联动执法的运行
在水行政联动执法的运行阶段主要是实施联动执法方案。根据水行政联动执法方案，省水政监察总队、各联动执法单位及执法人员应当按要求集结，由总指挥对联动执法人员、执法装备进行检查核实。各联动执法单位则根据各自的职责分工，按照联动执法方案实施执法行动。在联动执法过程中，各联动单位的联络人之间以及与总指挥之间要时刻保持信息通畅，信息得以及时共享，相互团结协作，大力提高执法效率。在必要情况下，省水政监察总队须对水行政联动执法工作进行现场指导。根据违法行为的性质，由当地水行政主管部门依据法定程序，对依法需采取强制执行的违法案件，由牵头指挥组织单位联合各联动单位共同参与执法。
水行政联动执法行动结束后，应召开一次联动执法座谈会，就联动执法所取得的经验进行总结。同时，各联动单位之间就联动执法经验进行深入的探讨和交流，实现执法水平的共同提升。此外，及时对水行政联动执法的相关文件、材料、证据等资料进行收集整理，作为指导下一年度联动执法的内参资料。