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摘 要 财政预算是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入，就没有政府。控制了财政收入与财政支出，也就控制了政府的命脉。但是，根据《宪法》及《预算法》，我国全国人大不享有预算修正权。学界对预算修正权的研究比较少，而且尚未能对预算修正权的定义、性质等理论问题取得共识。因此，本文尝试作出大胆的理论探索。
关键词 预算修正权 财政预算 预算审批权
作者简介：邓子豪，华南师范大学法学院学生，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-141-02
一、从两个案例看中美财政制度及预算文化差异
（一）2008年中国的“四万亿救市”方案
2008年9月，以“雷曼破产”为标准，国际金融风暴全面卷席全球。为了应对这场金融风暴，国务院以雷厉风行之势出台了近年来规模最大的经济刺激方案——“四万亿救市计划”。“四万亿投资计划”出台后，极大地挽回了企业和居民进行投资和消费信心，经济回稳初见成效。几乎举国上下为政府“四万亿救市资金”出台的“快、狠、准”拍手叫好。
但“四万亿投资计划”极具争议。2009年扩大内需十项措施出台后，很快便引起了吴敬链、許小年、张维迎等经济学家的激烈批评。华尔街日报刊登Diana Choyleva文章，认为此方案导致了货币供过于求从而引发了2010-2011年消费品价格、房价上涨等通胀现象。也有人认为此扩大内需十项措施的资金实际上进入了房地产行业、地方融资平台及产能过剩行业，还有部分资金被用于还本付息，这些资金在中国的金融体系内部空转，没有进入到实体经济之中。还有评论认为，四万亿不但导致产能过剩， 其问题也包括过于集中于固定资产和建筑业。“四万亿救市”出台后的四年，也就是2012年，经济泡沫、房价高企，民众对该政策议论纷纷。
（二）2013年美国联邦政府关门风波
2013年10月1日，我国国庆日，全国人民举国欢腾。然而，同一时间，远在大洋彼岸的美国政府却黯然关门。
这次美国联邦政府关门风暴的核心是奥巴马的“医改”方案。共和党一直反对奥巴马领导的民主党的“医改”方案。自2008年奥巴马上台，提出“医改”方案后，共和党的反对就一直没有停息过。共和党曾就“医改”方案提起了违宪诉讼，最后美国联邦最高法院以5：4微弱多数认为民主党的“医改”方案合宪。这次，共和党决定放手一搏，将“反医改”议案以附件的形式附在临时拨款议案后面，企求蒙混过关。但最终没得到参议院的通过。从而，导致美国政府停摆。
政府关门，对中国老百姓来说简直是天方夜潭，不可理解。但在美国，是极平常之事。从1977年至1996年，美联邦政府已关门17次，差不多每年1次。短的1天，长的21天。
通过历次美国联邦政府停摆，我们可以看到国会是如何利用其预算权制约政府的。美国总统可以对外“牛”，但在国内就“牛”不起来，像个“纸老虎”。其根本原因就是国会控制了政府的财政命脉。
（三）对比分析
我国政府办事注重行政效率，不愿受到其他机关、部门的牵制。所以，“四万亿救市计划”能以雷厉风行之势出台。但很明显，政府在出台“四万亿救市计划”前，没有征求过任何专家及民众的意见。正当行政程序的缺失使得“四万亿投资计划”面临着不切实际的风险。
相反，美国总统行事却处处受到国会的牵制，行政效率则大打折扣。美国总统提出的每一项议案都必须接受国会的辩论。虽然程序是有点繁琐，但却能够确保政策的合理性与正确性。
政府关门是不得已的选择，是人民给美国政府的一个“下马威”。联邦政府关门某程度上是美国人民驯服美国政府把权力关进笼子里的具体措施，是维护林肯提出的“民有、民治、民享”的具体表现。政府关门固然显示了美国的民主政体特点，但同时也体现了依靠纳税人的税收维持运作的政府必须接受纳税人的监督以及对纳税人负责的财政宪法主义。
二、我国预算修正权的确立
预算修正权，就是变更预算草案的权力。它是指享有预算审批权的主体对进入审议程序的预算草案进行修改或对本级政府提交的执行中的预算案的调整法案、追加法案进行矫正的权力。 立法机关对行政部门提交的预算草案进行例行审查，是现代民主法治国家实行财税法治的通行做法，是权力分享和制衡的要求。立法机关对政府税收的控制，本质上是对政府财政来源的控制；立法机关对政府预算的控制，本质上是对政府财政支出的控制。立法机关掌握了税收立法权与预算审批权，就等于掌握了政府的整个财政大权。政府任何的岁出岁入都置于立法机关的掌控之下。预算修正权就是预算审批权的核心。
如上所述，预算修正权在我国现行法律没有明确规定，笔者主张将其明确写入《预算法》。在确立我国预算修正权时，要注重考察以下几个方面：
1.预算修正权的主体：预算审批权是代议机关的专有权力。预算修正权作为预算审批权的权能之一，当然属于代议机关专有。例如，在日本，凡众议院议员50人以上，参议院议员20人以上赞同修改内阁提交的预算草案，即可修改。 在我国，相关地方性法规对提出修正案主体范围的界定不一。有鉴于此，笔者认为可以将全国人大会议期间预算修正案的提出主体设定为：人大常委会、人大主席团、人大各专门委员会、一个代表团或若干名代表联名。
2.预算修正权内容的确立原则：预算修正权应当遵循以下原则：
一是预算收支平衡原则。预算收支平衡原则，是指在一个预算年度内，预算收入与预算支出应基本均衡。如果预算支出远远大于预算收入，则可能造成巨大的财政赤字并引发通货膨胀；相反，预算收入远远大于预算支出，则会造成预算收入的闲置。
二是预算修正不得变更法律原则。预算修正不得变更法律原则最早由法国确立，主要是针对当时19世纪法国的“议会政治”。在19世纪的法国，为了修改法律，议会议员会将法律修正案附在预算修正案后面。倘若通过了预算修正案，那就等于变相通过了附在其后的法律修正案。此做法影响了法律的安定性，因此许多国家都规定“预算修正不得变更法律”。 三是属于本级政府职权范围原则。中央政府和地方各级政府都有各自的职权范围。事权决定财权。在划分事权的基础上确定财权。各级政府只能确定与其所属事权相对于的财权。若地方人大代表提出的预算修正案内容属于中央职权范围，如国防、外交、税收等事项。由于这些事项不属于地方政府的职权范围，因此，地方人大无权审议和决定该修正案。
3.预算修正权行使时限：根据我国宪法及相关法律的规定，各级人大及其常委会分别审批本级预算案及预算调整方案。因此，预算修正权的行使时效应在人代会会议和常委会会议期间。如果不对预算修正权的行使时限作出限制，规定在任何期限均可提出预算修正案，那么不仅令到已经产生法律效力的预算处于不稳定状态，而且也不利于预算的实施。
三、我国预算修正权的完善
（一）严格规范预算案的形式要求
行政机关编制的预算流于形式，包括项目不细、所列科目层级太少、所列内容太粗等。面对一堆没有收支明细列表及缺乏详细说明的数字，人大代表既看不出每笔收入来源是否合法、合理、真实，也看不出具体的重大建设项目有多少，更谈不上这些项目是否合理，预算是否科学、不留缺口。因此，政府的预算案越空洞越抽象，就越不具备可审性，那么各级人大的预算审批权也就成了空中楼阁。预算通常应划分为“类、款、项、目”即应精确到目一级。只有精确到目一级的预算案才具备可审性，人大的审批程序才能实质地运行。
（二）实行预算分项审批制度
预算审批有综合审批与分项审批两种审批方式。现行我国只有综合审批，而没有分项审批。笔者建议《预算法》应增设分项审批制度，让综合审批与分项审批两种方式并存。其实两种方式各特色。综合审批的做法貌似简化了预算审批程序，实质上架空了人大的预算审批权，使得人大只有两种选择：要不整体否决，要不就全部通过。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算案。 这种审批方式虽然程序繁琐一些，但却拥有巨大的优势。在综合审批方式下，一旦预算草案被否决，整个政府将停止运作。如果实行分项审批，则可以使这个问题得到解决，他们可以只对不合理的部分投反对票，而其余合理的部分则可以顺利通过。
（三）实行预算公开制度
预算保密是我国的传统。对于普通社会公众，根本无法接触政府预算。预算保密不仅对外保密，而且对内保密。对于每年的年度预算，只有领导以及财务科的科员知悉，其他科的工作人员一般难以获悉。实行预算公开，是现代民主法治社会的必然要求。一方面，预算公开能满足公民知情权的需要。另一方面，预算公开能扩大预算程序的公众参与度。公众参与是现代民主法治国家的必要制度，是直接民主的一种体现。它能弥补间接民主所带来的不足。通过预算的公开从而实现对预算的监督和参与必不可少，因为不公开就无从监督。“一个没有预算的政府是看不见的政府，一个看不见的政府不可能是负责的政府。”
（四）加强财务经济委员会与预算工作委员会的预算审议职能
财务经济委员会与预算工作委员会在发挥预算审议方面具有重要作用。从现时的情况来看，大多数人大代表不具备审议预算的专业能力，但财务经济委员会与预算工作委员会则具备。所以，赋予并强化人大常委会的预算修正权不失为权益之策。如英国这类“议行合一”制的国家，由议会多数党组阁，议会与政府都处于某个多数党或者某几个政党联盟的控制下，财政预算案很可能顺利通过，预算修正案的影响非常小。预算审批权（尤其是作为其核心权能之一的预算修正权）是立法机关制衡行政机关的关键武器。但从西方民主法治各国（美国除外）立法机关履行预算审批权的情况来看，情况令人堪忧。对于政府提交的财政预算案，立法机关均未能对其积极进行审查。审批财政预算案俨然成了“走过场”。因而，西方民主法治各国都希望能重塑立法机关的权威，让其有足够的能力去制约行政机关。美国的经验值得让各国借鉴。美国是较早进入“行政国家”的国家之一。但是其立法机关一直保持着相当实力抗衡行政机关，这一方面的原因固然是美国制宪者们在制定宪法时注重“三权均衡”；另一方面的原因就是国会下发达的专业委员会。美国国会控制下的专业委员会可以确保国会在收集与整合信息上不逊于政府。在发达的专业委员会的辅助下，美国国会拥有数量充足、客观真实的数据资料，并能在此基础上专业地提出预算修正权，甚至预算案。从这个角度来说，加强财务经济委员会与预算工作委员会的预算审议职能具有现实意义。
注释：
刘剑文.财政法学.北京大学出版社.2009.99.
岳晓云.预算修正制度研究.江西财经大学2012年硕士学位论文.
刘剑文、熊伟.财政税收法.法律出版社.2007.129.
参考文献：
[1]刘剑文.走向财税法治——信念与追求.法律出版社.2009.
[2]陈少英.预算法——修订中若干预算监督问题之探讨.甘肃政法学院学报（社会科学版）.2012（9）.
[3]林慕华.中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权.甘肃政法学院学报（社会科学版）.2009（11）.
[4] 张献勇.预算公开论纲.法学杂志.2011（11）.
[5]朱大旗.论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改.社会科学.2012（2）.
关键词 预算修正权 财政预算 预算审批权
作者简介：邓子豪，华南师范大学法学院学生，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-141-02
一、从两个案例看中美财政制度及预算文化差异
（一）2008年中国的“四万亿救市”方案
2008年9月，以“雷曼破产”为标准，国际金融风暴全面卷席全球。为了应对这场金融风暴，国务院以雷厉风行之势出台了近年来规模最大的经济刺激方案——“四万亿救市计划”。“四万亿投资计划”出台后，极大地挽回了企业和居民进行投资和消费信心，经济回稳初见成效。几乎举国上下为政府“四万亿救市资金”出台的“快、狠、准”拍手叫好。
但“四万亿投资计划”极具争议。2009年扩大内需十项措施出台后，很快便引起了吴敬链、許小年、张维迎等经济学家的激烈批评。华尔街日报刊登Diana Choyleva文章，认为此方案导致了货币供过于求从而引发了2010-2011年消费品价格、房价上涨等通胀现象。也有人认为此扩大内需十项措施的资金实际上进入了房地产行业、地方融资平台及产能过剩行业，还有部分资金被用于还本付息，这些资金在中国的金融体系内部空转，没有进入到实体经济之中。还有评论认为，四万亿不但导致产能过剩， 其问题也包括过于集中于固定资产和建筑业。“四万亿救市”出台后的四年，也就是2012年，经济泡沫、房价高企，民众对该政策议论纷纷。
（二）2013年美国联邦政府关门风波
2013年10月1日，我国国庆日，全国人民举国欢腾。然而，同一时间，远在大洋彼岸的美国政府却黯然关门。
这次美国联邦政府关门风暴的核心是奥巴马的“医改”方案。共和党一直反对奥巴马领导的民主党的“医改”方案。自2008年奥巴马上台，提出“医改”方案后，共和党的反对就一直没有停息过。共和党曾就“医改”方案提起了违宪诉讼，最后美国联邦最高法院以5：4微弱多数认为民主党的“医改”方案合宪。这次，共和党决定放手一搏，将“反医改”议案以附件的形式附在临时拨款议案后面，企求蒙混过关。但最终没得到参议院的通过。从而，导致美国政府停摆。
政府关门，对中国老百姓来说简直是天方夜潭，不可理解。但在美国，是极平常之事。从1977年至1996年，美联邦政府已关门17次，差不多每年1次。短的1天，长的21天。
通过历次美国联邦政府停摆，我们可以看到国会是如何利用其预算权制约政府的。美国总统可以对外“牛”，但在国内就“牛”不起来，像个“纸老虎”。其根本原因就是国会控制了政府的财政命脉。
（三）对比分析
我国政府办事注重行政效率，不愿受到其他机关、部门的牵制。所以，“四万亿救市计划”能以雷厉风行之势出台。但很明显，政府在出台“四万亿救市计划”前，没有征求过任何专家及民众的意见。正当行政程序的缺失使得“四万亿投资计划”面临着不切实际的风险。
相反，美国总统行事却处处受到国会的牵制，行政效率则大打折扣。美国总统提出的每一项议案都必须接受国会的辩论。虽然程序是有点繁琐，但却能够确保政策的合理性与正确性。
政府关门是不得已的选择，是人民给美国政府的一个“下马威”。联邦政府关门某程度上是美国人民驯服美国政府把权力关进笼子里的具体措施，是维护林肯提出的“民有、民治、民享”的具体表现。政府关门固然显示了美国的民主政体特点，但同时也体现了依靠纳税人的税收维持运作的政府必须接受纳税人的监督以及对纳税人负责的财政宪法主义。
二、我国预算修正权的确立
预算修正权，就是变更预算草案的权力。它是指享有预算审批权的主体对进入审议程序的预算草案进行修改或对本级政府提交的执行中的预算案的调整法案、追加法案进行矫正的权力。 立法机关对行政部门提交的预算草案进行例行审查，是现代民主法治国家实行财税法治的通行做法，是权力分享和制衡的要求。立法机关对政府税收的控制，本质上是对政府财政来源的控制；立法机关对政府预算的控制，本质上是对政府财政支出的控制。立法机关掌握了税收立法权与预算审批权，就等于掌握了政府的整个财政大权。政府任何的岁出岁入都置于立法机关的掌控之下。预算修正权就是预算审批权的核心。
如上所述，预算修正权在我国现行法律没有明确规定，笔者主张将其明确写入《预算法》。在确立我国预算修正权时，要注重考察以下几个方面：
1.预算修正权的主体：预算审批权是代议机关的专有权力。预算修正权作为预算审批权的权能之一，当然属于代议机关专有。例如，在日本，凡众议院议员50人以上，参议院议员20人以上赞同修改内阁提交的预算草案，即可修改。 在我国，相关地方性法规对提出修正案主体范围的界定不一。有鉴于此，笔者认为可以将全国人大会议期间预算修正案的提出主体设定为：人大常委会、人大主席团、人大各专门委员会、一个代表团或若干名代表联名。
2.预算修正权内容的确立原则：预算修正权应当遵循以下原则：
一是预算收支平衡原则。预算收支平衡原则，是指在一个预算年度内，预算收入与预算支出应基本均衡。如果预算支出远远大于预算收入，则可能造成巨大的财政赤字并引发通货膨胀；相反，预算收入远远大于预算支出，则会造成预算收入的闲置。
二是预算修正不得变更法律原则。预算修正不得变更法律原则最早由法国确立，主要是针对当时19世纪法国的“议会政治”。在19世纪的法国，为了修改法律，议会议员会将法律修正案附在预算修正案后面。倘若通过了预算修正案，那就等于变相通过了附在其后的法律修正案。此做法影响了法律的安定性，因此许多国家都规定“预算修正不得变更法律”。 三是属于本级政府职权范围原则。中央政府和地方各级政府都有各自的职权范围。事权决定财权。在划分事权的基础上确定财权。各级政府只能确定与其所属事权相对于的财权。若地方人大代表提出的预算修正案内容属于中央职权范围，如国防、外交、税收等事项。由于这些事项不属于地方政府的职权范围，因此，地方人大无权审议和决定该修正案。
3.预算修正权行使时限：根据我国宪法及相关法律的规定，各级人大及其常委会分别审批本级预算案及预算调整方案。因此，预算修正权的行使时效应在人代会会议和常委会会议期间。如果不对预算修正权的行使时限作出限制，规定在任何期限均可提出预算修正案，那么不仅令到已经产生法律效力的预算处于不稳定状态，而且也不利于预算的实施。
三、我国预算修正权的完善
（一）严格规范预算案的形式要求
行政机关编制的预算流于形式，包括项目不细、所列科目层级太少、所列内容太粗等。面对一堆没有收支明细列表及缺乏详细说明的数字，人大代表既看不出每笔收入来源是否合法、合理、真实，也看不出具体的重大建设项目有多少，更谈不上这些项目是否合理，预算是否科学、不留缺口。因此，政府的预算案越空洞越抽象，就越不具备可审性，那么各级人大的预算审批权也就成了空中楼阁。预算通常应划分为“类、款、项、目”即应精确到目一级。只有精确到目一级的预算案才具备可审性，人大的审批程序才能实质地运行。
（二）实行预算分项审批制度
预算审批有综合审批与分项审批两种审批方式。现行我国只有综合审批，而没有分项审批。笔者建议《预算法》应增设分项审批制度，让综合审批与分项审批两种方式并存。其实两种方式各特色。综合审批的做法貌似简化了预算审批程序，实质上架空了人大的预算审批权，使得人大只有两种选择：要不整体否决，要不就全部通过。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算案。 这种审批方式虽然程序繁琐一些，但却拥有巨大的优势。在综合审批方式下，一旦预算草案被否决，整个政府将停止运作。如果实行分项审批，则可以使这个问题得到解决，他们可以只对不合理的部分投反对票，而其余合理的部分则可以顺利通过。
（三）实行预算公开制度
预算保密是我国的传统。对于普通社会公众，根本无法接触政府预算。预算保密不仅对外保密，而且对内保密。对于每年的年度预算，只有领导以及财务科的科员知悉，其他科的工作人员一般难以获悉。实行预算公开，是现代民主法治社会的必然要求。一方面，预算公开能满足公民知情权的需要。另一方面，预算公开能扩大预算程序的公众参与度。公众参与是现代民主法治国家的必要制度，是直接民主的一种体现。它能弥补间接民主所带来的不足。通过预算的公开从而实现对预算的监督和参与必不可少，因为不公开就无从监督。“一个没有预算的政府是看不见的政府，一个看不见的政府不可能是负责的政府。”
（四）加强财务经济委员会与预算工作委员会的预算审议职能
财务经济委员会与预算工作委员会在发挥预算审议方面具有重要作用。从现时的情况来看，大多数人大代表不具备审议预算的专业能力，但财务经济委员会与预算工作委员会则具备。所以，赋予并强化人大常委会的预算修正权不失为权益之策。如英国这类“议行合一”制的国家，由议会多数党组阁，议会与政府都处于某个多数党或者某几个政党联盟的控制下，财政预算案很可能顺利通过，预算修正案的影响非常小。预算审批权（尤其是作为其核心权能之一的预算修正权）是立法机关制衡行政机关的关键武器。但从西方民主法治各国（美国除外）立法机关履行预算审批权的情况来看，情况令人堪忧。对于政府提交的财政预算案，立法机关均未能对其积极进行审查。审批财政预算案俨然成了“走过场”。因而，西方民主法治各国都希望能重塑立法机关的权威，让其有足够的能力去制约行政机关。美国的经验值得让各国借鉴。美国是较早进入“行政国家”的国家之一。但是其立法机关一直保持着相当实力抗衡行政机关，这一方面的原因固然是美国制宪者们在制定宪法时注重“三权均衡”；另一方面的原因就是国会下发达的专业委员会。美国国会控制下的专业委员会可以确保国会在收集与整合信息上不逊于政府。在发达的专业委员会的辅助下，美国国会拥有数量充足、客观真实的数据资料，并能在此基础上专业地提出预算修正权，甚至预算案。从这个角度来说，加强财务经济委员会与预算工作委员会的预算审议职能具有现实意义。
注释：
刘剑文.财政法学.北京大学出版社.2009.99.
岳晓云.预算修正制度研究.江西财经大学2012年硕士学位论文.
刘剑文、熊伟.财政税收法.法律出版社.2007.129.
参考文献：
[1]刘剑文.走向财税法治——信念与追求.法律出版社.2009.
[2]陈少英.预算法——修订中若干预算监督问题之探讨.甘肃政法学院学报（社会科学版）.2012（9）.
[3]林慕华.中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权.甘肃政法学院学报（社会科学版）.2009（11）.
[4] 张献勇.预算公开论纲.法学杂志.2011（11）.
[5]朱大旗.论人大预算监督权的有效行使——兼评我国《预算法》的修改.社会科学.2012（2）.